基于地理信息技術(shù)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)方法研究

余遠(yuǎn)劍，趙 豐，周婷婷

（1.福建省基礎(chǔ)地理信息中心，福建 福州 350003；2.福建省審計(jì)廳，福建 福州 350003）

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是黨的十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)重要生態(tài)文明改革舉措，也是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。與以往領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計(jì)側(cè)重財(cái)政財(cái)務(wù)收支，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益不同，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注涵蓋土地、森林、海洋、水、礦山、大氣等自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況[1-2]。自然資源資產(chǎn)具有明顯的空間特性，由不同的管理部門(mén)管轄，由于信息化水平不一、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等原因?qū)е聜鹘y(tǒng)的審計(jì)分析方法無(wú)法或不能客觀真實(shí)地反映自然資源資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量上的變化情況，從而給自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部客觀評(píng)價(jià)帶來(lái)難題[3-4]。主體功能區(qū)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要內(nèi)容，也是國(guó)家、地方法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定的保護(hù)對(duì)象。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是主體功能區(qū)內(nèi)保護(hù)自然文化資源的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域，也是推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的重要載體，在保護(hù)生物多樣性、筑牢生態(tài)安全屏障、確保各類(lèi)自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面具有重要作用。因此，研究禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)方法具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

地理信息技術(shù)是在計(jì)算機(jī)軟硬件支持下，運(yùn)用系統(tǒng)工程和信息科學(xué)技術(shù)理論，科學(xué)管理和綜合分析具有空間內(nèi)涵的地理數(shù)據(jù)，以提供規(guī)劃、管理、決策和研究所需信息的空間信息技術(shù)[5]。本文探索運(yùn)用RS、GPS、GIS等地理信息技術(shù)和基礎(chǔ)測(cè)繪、地理國(guó)情普查等測(cè)繪地理信息成果進(jìn)行禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)，以提高審計(jì)效率，滿足領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作對(duì)主體功能區(qū)劃中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)核查的需要。

1 禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)

根據(jù)國(guó)發(fā)[2010]46號(hào)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、世界文化自然遺產(chǎn)、重要飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)等。根據(jù)《森林法》、《水法》、《野生動(dòng)植物保護(hù)條例》等法律法規(guī)要求，不同的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域類(lèi)別具有不同級(jí)別的保護(hù)內(nèi)容，如表1所示。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)要從落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)劃、發(fā)揮禁止開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)功能的角度，揭示違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)、地方政府知法犯法、監(jiān)管不到位等問(wèn)題對(duì)主體功能區(qū)劃落實(shí)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)功能發(fā)揮造成的影響。揭示的問(wèn)題包括歷史問(wèn)題和新增問(wèn)題，對(duì)歷史問(wèn)題應(yīng)提出合理可行的解決建議，對(duì)新增問(wèn)題則應(yīng)提出嚴(yán)格執(zhí)法等建議。因此，審計(jì)重點(diǎn)檢查禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境是否存在旅游開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、水（風(fēng)）電開(kāi)發(fā)、挖沙、采石、采礦、探礦、捕撈、養(yǎng)殖、開(kāi)墾、放牧、砍伐、堆放垃圾、向保護(hù)區(qū)排污和其他違禁活動(dòng)，同時(shí)對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域面積的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)。

表1 禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域保護(hù)內(nèi)容

2 基于地理信息技術(shù)的審計(jì)方法

2.1 數(shù)據(jù)準(zhǔn)備

主體功能區(qū)專(zhuān)題數(shù)據(jù)主要包括審計(jì)地區(qū)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域名錄、批復(fù)文件、拐點(diǎn)坐標(biāo)數(shù)據(jù)、紅線范圍數(shù)據(jù)等。按照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域類(lèi)型，數(shù)據(jù)分別來(lái)源于林業(yè)、國(guó)土、住建等主管部門(mén)。

測(cè)繪部門(mén)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)主要描述自然屬性，是審計(jì)的重要依據(jù)，主要包括地理國(guó)情普查與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、中高分辨率遙感影像數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理信息要素?cái)?shù)據(jù)和地名地址數(shù)據(jù)等。

2.2 技術(shù)思路

根據(jù)審計(jì)地區(qū)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域名錄，從主體功能區(qū)專(zhuān)題數(shù)據(jù)中提取禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域紅線范圍圖，并按審計(jì)地區(qū)獲取地理國(guó)情普查地表覆蓋數(shù)據(jù)、各期影像和地形要素?cái)?shù)據(jù)等。通過(guò)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，利用GIS空間分析技術(shù)提取禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)疑似人為開(kāi)發(fā)建設(shè)圖斑，主要包括紅線范圍圖與測(cè)繪數(shù)據(jù)疊加運(yùn)算、人工地物篩查和各期影像疊加分析；再分析疑點(diǎn)數(shù)據(jù)，對(duì)于不能通過(guò)影像確認(rèn)的疑點(diǎn)圖斑，進(jìn)行外業(yè)現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)；最后綜合內(nèi)外業(yè)核查結(jié)果，通過(guò)主管部門(mén)確認(rèn)形成審計(jì)證據(jù)。技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 技術(shù)路線圖

2.3 內(nèi)業(yè)核查分析

內(nèi)業(yè)核查分析是基于地理信息技術(shù)的審計(jì)方法中最為關(guān)鍵的一個(gè)部分，主要包括數(shù)據(jù)預(yù)處理、空間核查分析和疑點(diǎn)輸出3個(gè)階段。

1）數(shù)據(jù)預(yù)處理。首先從收集的主體功能區(qū)劃專(zhuān)題數(shù)據(jù)中提取禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域紅線范圍圖，包括數(shù)據(jù)電子化、矢量化、格式轉(zhuǎn)換等操作，具體步驟根據(jù)實(shí)際數(shù)據(jù)而定；然后按照審計(jì)地區(qū)范圍，裁切審計(jì)周期內(nèi)各期影像、國(guó)情普查地表覆蓋數(shù)據(jù)、地形要素、地名地址數(shù)據(jù)等；最后利用坐標(biāo)參數(shù)，將數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換至2000國(guó)家大地坐標(biāo)系。

2）空間核查分析。首先將紅線范圍圖和測(cè)繪數(shù)據(jù)導(dǎo)入ArcGIS，將紅線范圍圖分別與地理國(guó)情普查地表覆蓋圖層和基礎(chǔ)地形要素?cái)?shù)據(jù)中居民地等矢量圖層進(jìn)行空間相交運(yùn)算；然后過(guò)濾篩查人工地物圖斑，根據(jù)地物類(lèi)型代碼在地表覆蓋空間相交結(jié)果中查詢?nèi)斯さ匚镱?lèi)型，主要包括房屋建筑類(lèi)、構(gòu)筑物類(lèi)、人工堆掘地類(lèi)、道路類(lèi)、荒漠與裸露地表類(lèi)，綜合矢量圖層空間相交結(jié)果；最后疊加審計(jì)周期內(nèi)各期中高分辨率影像數(shù)據(jù)和地名地址數(shù)據(jù)，根據(jù)影像解譯和地名興趣點(diǎn)等信息綜合分析判斷人工地物類(lèi)型、圖斑變化發(fā)展過(guò)程，統(tǒng)計(jì)疑點(diǎn)區(qū)域面積、長(zhǎng)度等，記錄事件發(fā)生日期和人工地物實(shí)際情況。

3）疑點(diǎn)輸出。因紅線范圍數(shù)據(jù)和測(cè)繪數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)精度問(wèn)題，空間核查分析疑點(diǎn)結(jié)果應(yīng)剔除微小面積圖斑以消除行業(yè)誤差。為使疑點(diǎn)更加直觀可視化，便于審計(jì)人員接受，通過(guò)截圖并附疑點(diǎn)坐標(biāo)位置、屬性描述的形式輸出給審計(jì)人員或下發(fā)給外業(yè)現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)人員。

2.4 外業(yè)現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)

制作外業(yè)調(diào)查工作底圖，對(duì)內(nèi)業(yè)核查分析無(wú)法確定的疑點(diǎn)圖斑開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)確認(rèn)。按照疑點(diǎn)坐標(biāo)，通過(guò)帶有GPS定位功能的移動(dòng)設(shè)備找到疑點(diǎn)區(qū)域，現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)疑點(diǎn)實(shí)際情況，對(duì)內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)的圖斑類(lèi)型、邊界、屬性等進(jìn)行修改編輯，重新統(tǒng)計(jì)實(shí)際違法違規(guī)面積。對(duì)于交通不便的疑點(diǎn)區(qū)域，則借助無(wú)人機(jī)等移動(dòng)設(shè)備搭載高清數(shù)碼相機(jī)對(duì)疑點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行航拍，解譯航拍影像，落實(shí)核查疑點(diǎn)。

2.5 審計(jì)證據(jù)的形成

對(duì)內(nèi)、外業(yè)核查疑點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行綜合數(shù)量統(tǒng)計(jì)，濕地保有率、森林覆蓋率等指標(biāo)考核要根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行扣除，再比對(duì)是否達(dá)到考核要求，然后將問(wèn)題下發(fā)給主管部門(mén)，經(jīng)其自查、反饋說(shuō)明后，將確認(rèn)后的結(jié)果形成審計(jì)證據(jù)，填寫(xiě)審計(jì)取證單，記入審計(jì)報(bào)告。

3 應(yīng)用成果分析

3.1 應(yīng)用成果

本文將基于地理信息技術(shù)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)方法應(yīng)用于福建省某地市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作中，經(jīng)內(nèi)、外業(yè)核查分析發(fā)現(xiàn)，自然保護(hù)區(qū)、森林公園等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)存在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、采礦、開(kāi)墾等違法違規(guī)活動(dòng)，如圖2所示，某省級(jí)森林公園內(nèi)存在采礦場(chǎng)問(wèn)題。相較于傳統(tǒng)審計(jì)方法只能現(xiàn)場(chǎng)走訪、大面積核查的費(fèi)時(shí)費(fèi)力，基于地理信息技術(shù)的審計(jì)方法更加具有針對(duì)性，審計(jì)效率和準(zhǔn)確性也更高，審計(jì)證據(jù)更加科學(xué)、客觀。

圖2 應(yīng)用分析結(jié)果

3.2 應(yīng)用存在的問(wèn)題

通過(guò)實(shí)際審計(jì)試點(diǎn)應(yīng)用的情況來(lái)看，基于地理信息技術(shù)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)方法從空間維度上破解了審計(jì)量難核、圖難測(cè)的問(wèn)題，但實(shí)際審計(jì)過(guò)程中還存在一些問(wèn)題需要注意和改進(jìn)：

1）由于主體功能區(qū)專(zhuān)題數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域紅線范圍圖有時(shí)需從文字、圖片或表格中整理提取，處理耗時(shí)長(zhǎng)、工作量大。

2）在疑似人工地物影像判讀過(guò)程中，解譯樣本的精細(xì)度和豐富性決定了判讀的效率和準(zhǔn)確性，從而可極大減少外業(yè)現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)的工作量，因此可通過(guò)多渠道數(shù)據(jù)豐富解譯樣本等信息，以提高疑似地物內(nèi)業(yè)影像判讀的準(zhǔn)確率。

3）主體功能區(qū)專(zhuān)題數(shù)據(jù)存在一些涉密數(shù)據(jù)，特別是重要飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)紅線范圍數(shù)據(jù)，關(guān)系重大，在數(shù)據(jù)收集、處理、分析等過(guò)程中應(yīng)注意數(shù)據(jù)的保密問(wèn)題[6-7]。

4 結(jié) 語(yǔ)

目前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作還處于起步階段，迫切需要借助外部信息化和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)形成一套成熟的可復(fù)制、可推廣的審計(jì)技術(shù)方法。本文利用地理信息技術(shù)分析了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境情況，探索了一整套審計(jì)取證的技術(shù)流程。在福建省某地市審計(jì)試點(diǎn)中的應(yīng)用結(jié)果表明，基于地理信息技術(shù)的審計(jì)方法有效實(shí)現(xiàn)了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋，獲取的審計(jì)證據(jù)更加立體直觀、有說(shuō)服力，解決了傳統(tǒng)審計(jì)方法難以核查的問(wèn)題。