非遺保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

程鳴 馬梅芝

[提要] 非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（簡(jiǎn)稱“非遺”）保護(hù)專項(xiàng)資金是政府支持非遺發(fā)展的經(jīng)濟(jì)手段，績(jī)效審計(jì)則是評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性的有效方式。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)缺乏權(quán)威的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，針對(duì)不同審計(jì)對(duì)象評(píng)價(jià)指標(biāo)又缺乏應(yīng)變性，特別是針對(duì)非遺保護(hù)這種高度復(fù)雜審計(jì)對(duì)象，常規(guī)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)在指標(biāo)構(gòu)成、評(píng)價(jià)維度、權(quán)重設(shè)計(jì)上均存在不足。因此，嘗試運(yùn)用平衡計(jì)分卡的思想構(gòu)建新的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于加強(qiáng)和推進(jìn)當(dāng)前非遺保護(hù)工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)；績(jī)效審計(jì)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年9月7日

聯(lián)合國(guó)教科文組織于2013年10月通過(guò)《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），規(guī)定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的定義：非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是指被各群體、團(tuán)體、有時(shí)為個(gè)人所視為其文化遺產(chǎn)的各種實(shí)踐、表演、表現(xiàn)形式、知識(shí)體系和技能及其有關(guān)的工具、實(shí)務(wù)、工藝品和文化場(chǎng)所。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是全人類寶貴的精神財(cái)富。為推進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，文化部與財(cái)政部于2003年聯(lián)合國(guó)家民委、中國(guó)文聯(lián)等部門啟動(dòng)“中國(guó)民族民間文化保護(hù)工作”；隨后全國(guó)人民代表大會(huì)于2004年8月正式批準(zhǔn)中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)教科文組織《公約》，由此，中國(guó)成為世界上第六個(gè)加入該公約的締約國(guó)，這也顯示了中國(guó)政府加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的堅(jiān)定決心。

我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源豐富，非遺保護(hù)項(xiàng)目眾多。為支持非遺保護(hù)項(xiàng)目的發(fā)展，中央和地方政府逐年加大投入。但是，非遺保護(hù)專項(xiàng)資金短缺依舊是一個(gè)非常突出的問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題需要財(cái)政、金融、稅收等部門共同發(fā)力，因此非遺保護(hù)專項(xiàng)資金短缺可能是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題。在這一背景下，研究如何將有限的資金用在實(shí)處，如何將有限的資金發(fā)揮最大的效益，就顯得尤為重要。

要評(píng)價(jià)資金使用效益，政府績(jī)效審計(jì)具有技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。政府績(jī)效審計(jì)又稱“3E”審計(jì)，是指對(duì)被審計(jì)單位所使用公共資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性進(jìn)行的審計(jì)活動(dòng)。早在《2008-2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中，審計(jì)署明確要求，截至2012年所有的政府審計(jì)項(xiàng)目均須開(kāi)展績(jī)效審計(jì)?？?jī)效審計(jì)實(shí)施幾年來(lái)，對(duì)于提高政府審計(jì)質(zhì)量起到了不可低估的作用，但也存在不少問(wèn)題。比如，績(jī)效審計(jì)一直缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，特別是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目這種高度復(fù)雜的審計(jì)對(duì)象，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏應(yīng)變性，無(wú)論是在指標(biāo)構(gòu)成、評(píng)價(jià)維度，還是在權(quán)重設(shè)計(jì)上，均存在一定的不足。因此，研究非遺保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在當(dāng)前具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系現(xiàn)狀

我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，已經(jīng)摸索出一套特色鮮明的績(jī)效審計(jì)制度，為評(píng)價(jià)公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性提供了方法體系。然而，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)起步較晚，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還存在諸多問(wèn)題。

（一）定性評(píng)價(jià)為主，定量評(píng)價(jià)不足。傳統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)往往以文字表述這種定性評(píng)價(jià)為主。定性評(píng)價(jià)對(duì)規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性的要求較高，文字表達(dá)中的只字之差可能就會(huì)帶來(lái)含義上的巨大差別。此外，定性評(píng)價(jià)中的文字表達(dá)往往會(huì)較多使用專業(yè)術(shù)語(yǔ)，這些專業(yè)術(shù)語(yǔ)只有相關(guān)專業(yè)的從業(yè)人員才能準(zhǔn)確地把握其含義，對(duì)于一般的審計(jì)報(bào)告使用者只能望文生義。因此，定性評(píng)價(jià)為主、定量評(píng)價(jià)不足的現(xiàn)狀，限制了審計(jì)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)化、規(guī)范化。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)零散，缺乏系統(tǒng)性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府審計(jì)以財(cái)務(wù)審計(jì)為主流，績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷史較短，因此不可避免的打上財(cái)務(wù)審計(jì)的烙印。其影響是，績(jī)效審計(jì)在評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，財(cái)務(wù)指標(biāo)的比重較大，其他維度的指標(biāo)較少。進(jìn)一步地，在財(cái)務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)上，仍以合法性、合規(guī)性為審計(jì)目的，對(duì)績(jī)效審計(jì)要求的“3E”（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）評(píng)價(jià)深度不足。此外，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的零散性，無(wú)法反映公共資金使用績(jī)效的全貌，這也使得審計(jì)報(bào)告的使用效果打了折扣。

（三）評(píng)價(jià)維度單一，缺乏社會(huì)效益評(píng)價(jià)。傳統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)以財(cái)務(wù)（經(jīng)濟(jì)）評(píng)價(jià)為主要維度，這對(duì)于多數(shù)審計(jì)項(xiàng)目可能是適用的。然而，文化建設(shè)項(xiàng)目特別是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目，其評(píng)價(jià)涉及更多的社會(huì)、文化、政治、歷史價(jià)值觀。如果僅從財(cái)務(wù)維度評(píng)價(jià)一個(gè)非遺保護(hù)項(xiàng)目的績(jī)效，是不全面也是不公平的。換句話說(shuō)，一個(gè)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)很高的非遺保護(hù)項(xiàng)目，未必是一個(gè)社會(huì)效益高的項(xiàng)目。因此，增加社會(huì)效益評(píng)價(jià)維度，才能更加全面客觀地評(píng)價(jià)非遺保護(hù)項(xiàng)目的績(jī)效。

（四）績(jī)效審計(jì)缺乏有機(jī)的評(píng)價(jià)體系。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既包括評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)成（種類），又包括評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。沒(méi)有對(duì)指標(biāo)賦權(quán)的評(píng)價(jià)體系不具有可行性?？v觀我國(guó)過(guò)去幾年的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)的案例并不多見(jiàn)，這可能與指標(biāo)賦權(quán)的復(fù)雜性有關(guān)。但是這一現(xiàn)象帶來(lái)的后果是，沒(méi)有科學(xué)的權(quán)重，定量評(píng)價(jià)可能無(wú)從談起。

二、非遺保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

由于非遺保護(hù)專項(xiàng)資金審計(jì)的復(fù)雜性，以及績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在的上述問(wèn)題，在設(shè)計(jì)非遺保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)遵循系統(tǒng)、全面的要求，既要關(guān)注財(cái)務(wù)維度，又要關(guān)注社會(huì)效益維度；既要重視定量研究，也要重視定性指標(biāo)的定量化評(píng)價(jià)，既要重視評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，又要加強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的研究。

（一）系統(tǒng)性原則。在財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)中，往往會(huì)出現(xiàn)短期效益好、長(zhǎng)期效益差的情況；也常常會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益好、社會(huì)評(píng)價(jià)差的現(xiàn)象。這都是由于在績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)沒(méi)有采用系統(tǒng)性思維。因此，在設(shè)計(jì)非遺保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)將短期與長(zhǎng)期結(jié)合起來(lái)，將經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益結(jié)合起來(lái)。特別是社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)移的情況下，應(yīng)配齊公平性指標(biāo)并將其放在優(yōu)先考慮的位置，從而形成一套系統(tǒng)、全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）相關(guān)性原則。管理學(xué)上的相關(guān)性，是指信息對(duì)決策者有用、有幫助。這里的相關(guān)性則是指評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)與政策制定、執(zhí)行、資金籌集、分配等業(yè)務(wù)活動(dòng)具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，從而將最有用的信息提供給審計(jì)報(bào)告的使用者。因此，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，不僅要考慮通用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，還應(yīng)深入研究非遺保護(hù)這一特殊的審計(jì)對(duì)象，充分考慮評(píng)價(jià)指標(biāo)的針對(duì)性，通專結(jié)合。

（三）定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合原則。傳統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)往往以文字表述這種定性評(píng)價(jià)為主。定性評(píng)價(jià)中文字的模糊性及大量專業(yè)術(shù)語(yǔ)的使用，使審計(jì)報(bào)告的信息質(zhì)量因使用者的理解能力不同而受到影響。這種定性評(píng)價(jià)為主、定量評(píng)價(jià)不足的現(xiàn)狀，限制了審計(jì)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)化、規(guī)范化。因此，需要加強(qiáng)定量評(píng)價(jià)指標(biāo)的比重，也需要加強(qiáng)定性指標(biāo)的定量化評(píng)價(jià)。

三、基于平衡計(jì)分卡視角的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

平衡計(jì)分卡是20世紀(jì)90年代由哈佛大學(xué)教授Robert Kaplan和諾朗頓研究院的David Norton提出的一套績(jī)效評(píng)價(jià)模式。區(qū)別于傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的是，平衡計(jì)分卡能使企業(yè)高管迅速、全面、準(zhǔn)確地把握企業(yè)績(jī)效。不僅如此，平衡計(jì)分卡在反映企業(yè)歷史財(cái)務(wù)信息的同時(shí)，還充分考量企業(yè)業(yè)績(jī)成長(zhǎng)的未來(lái)驅(qū)動(dòng)因素，這是對(duì)傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的一次重大突破。具體來(lái)說(shuō)，平衡計(jì)分卡除了評(píng)價(jià)企業(yè)的財(cái)務(wù)維度之外，還從客戶維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度以及學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度來(lái)全方位評(píng)價(jià)企業(yè)績(jī)效，從而平衡了歷史與未來(lái)的關(guān)系、長(zhǎng)期與短期的關(guān)系、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)的關(guān)系，充分體現(xiàn)了平衡計(jì)分卡的“平衡”思想?；谄胶庥?jì)分卡的系統(tǒng)性思維，我們?cè)噲D利用平衡計(jì)分卡的思想構(gòu)建非遺保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（一）財(cái)務(wù)層面指標(biāo)。隨著依法治國(guó)基本方略的逐步推進(jìn)，依法行政已經(jīng)成為各級(jí)政府部門的基本要求。在這一背景下，非遺保護(hù)專項(xiàng)資金的籌集、分配及管理是否合規(guī)，專項(xiàng)資金的使用效益（如經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性）如何，已經(jīng)日益受到社會(huì)公眾的關(guān)注。這些關(guān)注都需要財(cái)務(wù)指標(biāo)予以回應(yīng)。財(cái)務(wù)指標(biāo)與其他維度指標(biāo)比較起來(lái)，也更直觀、更通用，更有利于比較。因此在當(dāng)前形勢(shì)下，無(wú)論評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如何變化，財(cái)務(wù)層面指標(biāo)仍居重要地位。

財(cái)政專項(xiàng)資金投向不同，其評(píng)價(jià)指標(biāo)也不盡相同。一般來(lái)說(shuō)，把相同的那部分評(píng)價(jià)指標(biāo)稱為通用指標(biāo)，把不同的那部分財(cái)務(wù)指標(biāo)稱為專用指標(biāo)。通用指標(biāo)應(yīng)用范圍較廣，包括資金到位率（上級(jí)資金到位率、本級(jí)配套資金到位率）、資金到位及時(shí)性、資金撥付進(jìn)度、財(cái)政投入乘數(shù)、財(cái)務(wù)效益指標(biāo)、資金使用率、資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率、支出相符性、支出合規(guī)性及支出節(jié)約率等。專用指標(biāo)則需根據(jù)文化事業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)設(shè)計(jì)，如文化產(chǎn)業(yè)比例（文化產(chǎn)業(yè)增加值/GDP，%）、文化就業(yè)比例（文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)/總就業(yè)，%）、文化消費(fèi)比例（家庭文化消費(fèi)/GDP，%）、文化GDP（人均文化GDP）、文化就業(yè)人數(shù)、比例、結(jié)構(gòu)等。

（二）客戶層面指標(biāo)。平衡計(jì)分卡的客戶層面要求企業(yè)關(guān)注核心顧客需求，以目標(biāo)顧客為導(dǎo)向，形成客戶層面的清晰的目標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，客戶需求（偏好）包括質(zhì)量、性能、服務(wù)、成本以及時(shí)間。因此，企業(yè)須圍繞上述偏好制定目標(biāo)并形成具體評(píng)價(jià)指標(biāo)：如客戶獲得率、客戶保持率、客戶滿意率及客戶盈利率等。

客戶層面是平衡計(jì)分卡四維評(píng)價(jià)中最重要的維度，是財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效的直接反饋，亦是人民群眾對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)滿意度的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，客戶層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以細(xì)分為教育消費(fèi)評(píng)價(jià)（如成人教育消費(fèi)滿意度、在職學(xué)習(xí)和培訓(xùn)滿意度等）、文化藝術(shù)消費(fèi)評(píng)價(jià)（如報(bào)刊、書(shū)籍、期刊、音像制品、欣賞字畫(huà)、鑒賞文物、音樂(lè)、戲劇舞蹈消費(fèi)滿意度等）、娛樂(lè)消費(fèi)評(píng)價(jià)（如廣播電視、電影、游覽觀光、歌廳娛樂(lè)、游樂(lè)園消費(fèi)滿意度等）、體育消費(fèi)評(píng)價(jià)（如參與型體育活動(dòng)、體育技能培訓(xùn)、體育健身活動(dòng)、體育用品、體育競(jìng)賽表演消費(fèi)滿意度等）。

（三）內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面指標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，在設(shè)計(jì)了財(cái)務(wù)層面和客戶層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)后，就需要確定單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)于非遺保護(hù)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面主要包括專項(xiàng)資金管理單位、使用單位的人、財(cái)、物等管理事務(wù)，主要評(píng)價(jià)其運(yùn)行機(jī)制，包括機(jī)關(guān)效能和行政效率。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位的制度是否健全、政務(wù)是否公開(kāi)、行政是否依法、行政成本是否降低、辦事是否高效。以行政成本評(píng)價(jià)為例，對(duì)于政府部門，可以評(píng)價(jià)其總費(fèi)用是否持續(xù)降低（以“行政費(fèi)用總額”為指標(biāo)）；對(duì)于業(yè)務(wù)科室，可以評(píng)價(jià)其科室辦公費(fèi)用是否可控并持續(xù)降低（以“科室月辦公費(fèi)用”為指標(biāo)）；對(duì)于科員，可以評(píng)價(jià)其是否降低個(gè)人辦公費(fèi)用，是否節(jié)約開(kāi)支（以“辦公耗材用量”為指標(biāo)）。

（四）學(xué)習(xí)成長(zhǎng)層面指標(biāo)。學(xué)習(xí)成長(zhǎng)層面雖然是平衡計(jì)分卡四維度當(dāng)中的最后一個(gè)，但它為其他三個(gè)維度提供強(qiáng)大的支撐和原動(dòng)力。一個(gè)單位在激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，如果不能確保其技術(shù)、能力與時(shí)俱進(jìn)，遲早會(huì)被市場(chǎng)淘汰。因此，一個(gè)單位需要在員工的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)上源源不斷的投入，保證其學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)勝任能力能適應(yīng)日益增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求。以非遺保護(hù)項(xiàng)目為例，學(xué)習(xí)成長(zhǎng)反映了財(cái)政專項(xiàng)資金使用過(guò)程中相關(guān)單位的未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，因此可以選擇如管理人員的受教育程度、管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)、專業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃等，作為學(xué)習(xí)成長(zhǎng)層面的考核指標(biāo)。

四、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重的考慮

所謂權(quán)重，是指各指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的重要程度。因此，如果沒(méi)有對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要程度科學(xué)排序，整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將無(wú)法應(yīng)用。一般可通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查法和層次分析法來(lái)確定各指標(biāo)的權(quán)重。如果采用問(wèn)卷調(diào)查法，可向業(yè)內(nèi)專家10～30人發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，要求對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重發(fā)表專家意見(jiàn)，從而得出評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的最終結(jié)果。如果采用層次分析法，可先利用各因素間的關(guān)系構(gòu)建分析結(jié)構(gòu)模型，然后對(duì)不同層次因素，就其重要性進(jìn)行定量賦值，最后根據(jù)其重要性次序的結(jié)果得出權(quán)重?cái)?shù)值。

總之，平衡計(jì)分卡并不是一種全新的方法，但將平衡計(jì)分卡應(yīng)用于非遺保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，卻是一種全新的嘗試。理論的創(chuàng)新加上實(shí)踐的突破，必將推進(jìn)非遺保護(hù)工作更加穩(wěn)健發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

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