社會治理法治化的價值取向及實踐回應

陳朋　張明軍

【摘要】作為對轉型發(fā)展過程中諸多問題的回應，社會治理必須強調法治化邏輯。社會治理法治化的價值理念即在于實現(xiàn)良法善治。要運用法治思維分析社會治理的現(xiàn)狀及問題，堅持法治邏輯革除社會治理中的物化偏向。當前需要從積極培育公共理性、正確處理立法執(zhí)法和守法的關系、構建科學的評估體系等層面作出積極探索。

【關鍵詞】社會治理 法治化 價值取向 實踐回應

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

30多年改革開放的快速推進使中國創(chuàng)造了空前的物質財富。然而，對經(jīng)濟至上的過度癡迷導致重經(jīng)濟輕社會的現(xiàn)象日益突出，進而引發(fā)了大量的社會矛盾和沖突。在這種情況下，社會治理迅速走入人們的視野，并逐漸成為一個耳熟能詳?shù)脑掝}。在十八屆四中全會重點部署法治中國建設之后，社會治理法治化的呼聲越來越高。對社會治理法治化的期盼一定程度上反映了人們思想觀念的革新和對現(xiàn)實的熱切關注，但實際上，理性的態(tài)度不能僅僅止于呼喊，更應深入分析其價值導向及其面臨的現(xiàn)實議題。

社會治理的法治化轉型及價值理念

隨著實踐的不斷進展，人們發(fā)現(xiàn)對社會治理的認識和建構，不能僅限于其模式的轉換，更需要理念的轉型。尤其是作為對轉型發(fā)展過程中諸多問題的回應，必須強調法治化邏輯。

社會治理之所以要向法治化轉型，主要源于兩點：其一，治理的內在要求。社會治理可以這樣作出界定：在摒棄傳統(tǒng)管理一元化價值觀、單中心運行模式基礎上，堅持主體多元化、過程合作化、結果包容化趨向，在平等共贏的基礎上按照參與、協(xié)商、溝通與合作的機制，解決社會問題、維護社會秩序，達致可持續(xù)發(fā)展。從中可以看出，合作、互動、協(xié)調、均衡是社會治理的核心關鍵詞。但是，何以實現(xiàn)合作、互動、協(xié)調、均衡？顯然，它不是依靠彼此的心照不宣和妥協(xié)退讓，根本上乃是依靠法治的引導和規(guī)范。檢視一些地方的社會治理實踐可見，良好的合作互動、共贏發(fā)展均源于對法治的尊崇。2014年11月，筆者在江蘇、浙江等地調研期間，圍繞基層治理法治化開展了一次問卷調查。75.1%的受訪者認為，在當前社會治理普遍強調合作的背景下，它能否達到理想效果根本上取決于法治理念的樹立和法治實踐的落實。究其原因，即在于法治的實施能將合作、互動、協(xié)調、均衡固定下來，使其不因人而異、不因環(huán)境的改變而改變。

其二，現(xiàn)實問題的倒逼?？陀^而言，在各種社會問題不斷顯現(xiàn)的情況下，人們對社會治理的重視程度也在不斷提高。但是，一個吊詭的現(xiàn)象是，在人們對社會治理不斷重視、苦苦探索解決之道的同時，很多社會問題依然存在，有的甚至陷入“越治越多”的困境。總體上看，這些問題集中體現(xiàn)在法治理念的缺失、法治架構的滯后、法治應用的脫節(jié)等方面。但無論是哪個方面，這些問題的產(chǎn)生同過去一段時間過于依靠行政強力推動、“運動式突擊”、“信訪不信法”有關。如謀利型上訪這一基層治理難題的產(chǎn)生，并不僅僅在于上訪者利益的受損、權利意識的覺醒、現(xiàn)有體制的異化，還在于社會成員法治信仰的缺失、權力機構的枉法妄為。正是在這些因素的共同作用下，法治缺失成為制約和阻礙社會治理的突出障礙。

社會治理的模式結構是動態(tài)變化的，從傳統(tǒng)單一型管理向多元合作型治理轉變，是現(xiàn)代社會治理的總趨勢。但是，無論如何變化，向法治化轉型是其靈魂和必然要求。那么法治化治理的價值理念何在？即法治化轉型的基本遵循和價值取向是什么。要實現(xiàn)法治化，毫無疑問得首先明確一個前提—所運用的法律必須是良法而不是惡法；既然要向治理轉變，那么就應該力求實現(xiàn)良善之局面。由此可見，社會治理法治化的重要價值理念即在于“良法善治”。這既是法治精神的核心要義，也是現(xiàn)代社會治理的本質使命。

“良法”是評價法律規(guī)范的重要尺度，因而也是社會治理的倫理導向。社會治理的諸多事實證明，當前不僅需要法治，更需要建立在“良法”前提之下的法治?，F(xiàn)代社會治理法治化的關鍵在于而且必須在于良法，要讓現(xiàn)代社會治理運行于現(xiàn)代法治精神所倡導的價值追求之中。

治理并不是終極目標。為克服治理的不足，當代西方政治學者在治理理論的基礎上提出了“良好的治理”，即“善治”。對于社會治理而言，善治的基本要素是公開、透明、責任、法治、合作、回應、有效，就是要通過實施好的法律規(guī)范，將社會成員的行為納入法治軌道。因此，從某種意義上講，社會治理的“善治”，主要就是制度之治、規(guī)則之治、法律之治。當前，雖然社會治理引起了人們的重視，但是尚未對“善治”作出更直接的回應。尤其是作為對長期浸淫于“管理”狀態(tài)的糾偏，人們對治理過程的重視有加，但對于治理的最終狀態(tài)似乎有所忽略。實際上，一個理想的治理活動，既要強調多元合作、協(xié)同互動的過程，也不可忽視這一過程之后的目標狀態(tài)。

從內在邏輯來看，善治是能體現(xiàn)法治理念和法治精神的治理行為和過程，良法是善治之前提和首要條件，沒有良法就不可能有善治，但是有了良法也未必有善治。良法能產(chǎn)生善治是建立在一定基礎之上的，這就是良法得到應有的遵循和維護，善治是良法運行之目標。良法善治成為現(xiàn)代社會治理的價值理念，實際上意味著它既是一種標準尺度，也是一種現(xiàn)實考量。因而，它不僅要發(fā)揮導向作用，而且還應該成為一種實踐形態(tài)。對于這種導向和實踐形態(tài)，可以簡約地概括說：治理主體應具備法律意識；治理過程應堅持法治導向；治理行為應體現(xiàn)法治邏輯，治理結果應達致良好狀態(tài)。

社會治理法治化的戰(zhàn)略回應

價值理念的準確定位并不意味著治理法治化的終結。事實上 ，當明晰社會治理法治化的價值理念之后，問題就轉化為如何從戰(zhàn)略高度來予以有效落實。

其一，運用法治思維分析社會治理的現(xiàn)狀及問題。社會治理法治化，首先是思維的轉變。而就社會治理法治思維而言，主要是規(guī)則意識、責任意識、民主意識。

規(guī)則意識就是要引導社會成員遵守規(guī)則，按規(guī)章制度行為，政府要按規(guī)則行政、依法行政。坦誠而言，當前社會治理的突出障礙之一就是規(guī)則意識的缺失。對于政府而言，可能一邊制定規(guī)則，一邊又踐踏規(guī)則、破壞規(guī)則，搞暗箱操作；對于公眾而言，一方面對行政舞弊行為深惡痛絕、嗤之以鼻，但另一方面又言不由衷地加入破壞規(guī)則的隊伍之中，“找關系”、“走后門”、“大鬧大解決、小鬧小解決”頻頻再現(xiàn)。責任意識就是要將遵紀守法看作是個人應盡的基本義務，而不是可選動作，要看到權利與責任始終是對等的。從當前社會治理的實踐來看，責任意識還非常薄弱。相當部分民眾依舊固守“只享受不買單”的偏狹邏輯，一些地方政府也在非理性政績觀的裹挾下，只愿“錦上添花”而不愿“雪中送炭”，只顧及眼前而不考慮長遠。民主與法治，自古以來都是相伴而隨。脫離民主的法治，容易導致暴政；喪失法治的民主，則容易出現(xiàn)動蕩。因而，法治思維也內涵著民主意識，而民主意識就是要使治理決策體現(xiàn)民主性、治理過程體現(xiàn)民主性、治理行為體現(xiàn)民主性。

以法治思維為取景框可以看出，當前的社會治理雖然問題盤根錯節(jié)，矛盾沖突此起彼伏，但是從根本意義上講，這些問題及沖突并不具備政治性和權力指向。也就是說，這些問題甚至說矛盾沖突都屬于人民內部矛盾，因而解決這些問題的法治理路乃在于求同存異。

其二，堅持法治邏輯革除社會治理中的物化偏向。法治的最大邏輯即是對人的尊重。然而，在傳統(tǒng)社會管理體系下，有非常明顯的物化傾向。比如，很多地方都建設有寬敞的辦事大廳、明亮的社區(qū)服務中心、就業(yè)服務網(wǎng)絡信息平臺、絢麗的市民廣場。然而，隨著時過境遷，這些物化因素變得日漸破落、殘敗，而又無人打理。究其原因，其影響因素有很多，既有制度的，也有管理的，還有偶然的，但從深層次上講還是缺乏對人的關注和重視。法治化的社會治理雖然強調規(guī)則、制度，但是始終要明白人是其最終的目的歸宿和根本指向。社會治理的活動過程均因人而開展，因人而創(chuàng)造。因此，不能缺乏對人的地位、尊嚴和作用的重視。在法治化治理的過程中，要明確人的主體地位，要看到治理不是為了治人和管人，最終還是為了實現(xiàn)對人的服務。事實證明，缺乏人本理念，法治化治理將失去根基。道理很簡單，法治不僅是人們在理性的基礎上制定的，而且最終目標也是為了人們權益的維護。脫離對人的關照，治理終將是無意義的。

對人的重視，實際上還內涵著要變官本為人本。過去，社會管理比較重視自上而下的行政指令，政府官員用紅頭文件、政策文本實行縱向管理較為明顯和突出，民眾和社會組織成為管理的客體和對象。而事實證明，這種硬性管控在新時期已經(jīng)日漸失去空間。法治化治理不可能單純依靠政府自己的力量來實施所有的治理活動，而必須充分發(fā)揮政府、公眾、社會組織的合力作用。因而，必須在實現(xiàn)由物本向人本轉化的同時，進一步促進官本向民本的轉化，努力革除政府一統(tǒng)獨大的傳統(tǒng)模式及其弊端。

社會治理法治化的可行路徑

社會治理法治化涉及到戰(zhàn)略和具體路徑問題。在明晰治理的戰(zhàn)略以后，其具體路徑則需要清晰化、明朗化?？傮w上看，三個方面值得關注。

其一，積極培育公共理性，奠定法治的社會基礎。公共理性，本質上是對所有公共活動參與者的一種規(guī)范和約束，也是現(xiàn)代社會治理所需要的精神原則和道德風尚。對于社會治理法治化進程來說，培育公共理性自然不可缺少。這種公共理性具體表現(xiàn)為政府的“政治理性”和公眾的“社會理性”。

就政府的“政治理性”而言，它意味著，在社會治理過程中，作為公共權力的執(zhí)行者要始終堅信“權力服從法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情”。在法治化治理過程中，首先需要公共權力機構樹立這種政治理性，自覺充當法治的先鋒。這是公共權力機構應該遵循的基本準則，而不是“可選動作”。一定意義上講，法治的重要任務就是對權力形成制約和監(jiān)督，就是要依法治權。經(jīng)驗表明，權力愈受到規(guī)范和約束，法治就愈有保障。在約束公共權力和維護公共權利上形成合理均衡，是社會治理法治化的關鍵環(huán)節(jié)和著力點。因此，必須把依法治權擺在突出位置，強化權力運行制約和監(jiān)督體系，杜絕權力的驕橫及隨之而來的對社會的損傷、對法治的踐踏。唯有規(guī)范公共權力運行，形成公共權力的監(jiān)督和制約機制，才能夯實法治化治理的良好基礎。

與“政治理性”相對應的是，努力培育公眾的“社會理性”同樣重要。這種社會理性，說到底就是要引導公眾樹立起對法律的敬畏和信仰，進而讓法治成為公眾的一種生活方式和狀態(tài)。伯爾曼曾告誡人們，法律必須被信仰，否則它將形同虛設?？陀^而言，當前社會治理過程中最重要的問題，正在于由傳統(tǒng)宗法文化和儒家思想崇尚權力且注重倫理、公眾權利意識和責任意識相對淡薄等多重因素綜合影響而致的對法律信仰、敬畏和尊崇的缺乏。實踐表明，缺乏對法律的情感和信仰，必將直接影響法治的效果和法治精神的形成。當前基層社會治理中的信訪亂象、法治不彰等情況均與此密切相關。法治化治理必須注重運用法治規(guī)則培育公眾的社會理性。

其二，正確處理立法、執(zhí)法和守法的關系。在社會治理法治化進程中，立法、執(zhí)法、守法是必須認真應對的三大基本關系。立法是前提，執(zhí)法是基礎，守法是保障，三者共同構成治理法治化的完整鏈條。

作為立法，主要是解決現(xiàn)實性問題。也就是說，社會治理的立法要與社會結構變革、社會關系調整、社會觀念變遷等因素保持一致，要與公眾民主法治意識相適應。目前有關社會治理的立法，最大的問題就是同公眾日常生產(chǎn)生活的關聯(lián)度不大，以至于對公眾的吸引力不夠大，公眾參與立法的積極性不高、意愿不強。因而，在“人們所奮斗的一切都同其利益密切相關”的政治學邏輯下，理應從利益關聯(lián)度入手，喚醒公眾參與立法的積極性。法治的重要環(huán)節(jié)是執(zhí)法。有效執(zhí)法是保障法律規(guī)范得到貫徹落實的重要前提。在社會治理法治化進程中，固然有法律體系不健全的制約，但更主要的原因還是已有的法律規(guī)范得不到執(zhí)行。2015年3月，筆者在上海等地調研時發(fā)現(xiàn)，超過八成的受訪者認為，執(zhí)法脆弱、“選擇性執(zhí)法”是當前社會治理法治化進程受阻的重要影響因素。很顯然，這是與法治本質相背離的，也是在當前治理法治化進程中必須革除的重要負面因素。有人說，在中國不缺制定法律的動機，但缺乏守法的意識和行動。姑且不去評判這一說辭是否科學、準確，但是它所反映的守法困境值得思考。檢視一些案例可以發(fā)現(xiàn)，很多人不是不知曉法律，也不是不了解違法的后果，而是缺乏守法的理性自覺。

其三，構建科學的評估體系，有序推動社會治理法治化進程。實踐表明，有什么樣的績效評估，就有什么樣的治理行為。社會治理法治化評估重點解決的是“評什么、誰來評、如何評、評后怎么辦”等一系列重要問題。

首先，要明確評什么。社會治理績效評估不能“越界評估”，而要集中精力評估“政府應該做的事”、“社會可以做的事”。所以，對政府職能形成清晰的角色認知、正視社會力量的積極作用是整個績效評估的重要內容。尤其是從法治化的高度要改變當前過分倚重GDP的不良導向，建立經(jīng)濟與社會并重并逐步偏重社會發(fā)展的評估指標體系。其次，要明確誰來評。法治化的最大特征就是崇尚公平正義。而公平正義的重要性即來源于獨立性和客觀性。因而，要從革除政府主導績效評估的自利性弊端出發(fā)，通過技術革新和信息公開等舉措積極引導群眾參與績效評估過程。還應嘗試引入非政府的專業(yè)評估機構，如專業(yè)的社會科學研究部門、規(guī)范獨立的調查機構。再次，明確如何評。科學合理的社會治理評估流程，要以“有序、暢通、整合”為特點，以更好的提供服務和提升社會管理績效為旨歸。優(yōu)化評估流程需要從評估導向、評估規(guī)則等方面作出調整。在評估導向上，堅決糾正“權大于法，以權代法”的錯誤做法。在評估規(guī)則上，要堅持上下互動、法治為先、綜合運用，積極推動由上級評估轉向群眾參與評估、由專項評估轉向綜合評估、由運動式評估轉向常規(guī)化評估、由人工操作轉向借用網(wǎng)絡新型技術。最后，明確評估后怎么辦。要理性對待、積極運用評估結果，將評估結果有效運用到社會治理的各種活動之中，防止績效評估流于形式或被“束之高閣”。當然，在高度重視評估結果的同時，也不能過于偏頗的以偏概全，尤其是不能對評估結果采取高壓化的態(tài)度，“一票否決”、“末位淘汰”的激進措施難免會導致績效評估走樣或偏離正常軌道。

（本文系江蘇省黨校系統(tǒng)學習研究黨的十八屆四中全會、省委十二屆八次全會精神專項課題“基層治理法治化路徑研究”（zx14033）、南通市法學會2015年研究課題“基層黨組織在依法推進社會治理中的職能定位及作用研究”的階段性成果）

責編 /張曉