英國(guó)的“城市地位”授予及其意義淺論

黃莉蘋(píng)

【摘要】英國(guó)城市具有不同于一般的含義，只有通過(guò)英皇制誥獲得“城市地位”的才能被官方認(rèn)定為城市，而且城市地位申請(qǐng)的條件一直在調(diào)整。這一做法受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。但“城市地位”能帶給城市特殊的榮譽(yù)與影響。所以尊重歷史傳統(tǒng)，保留英王對(duì)“城市地位”的授予權(quán)力，同時(shí)允許對(duì)城市通用意義的使用是未來(lái)最好的出路。

【關(guān)鍵詞】城市地位 特許狀托管 城市榮譽(yù) 英國(guó)城市史

【中圖分類(lèi)號(hào)】K1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市是人類(lèi)社會(huì)文明發(fā)展的產(chǎn)物。英國(guó)是最早實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家，正如有的學(xué)者所說(shuō)“如果說(shuō)在工業(yè)革命開(kāi)始時(shí)，近代城市尚是寥若星辰般散落在不列顛的話(huà)，到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，城市已經(jīng)如夏夜的繁星布滿(mǎn)英倫大地了”①。早在19世紀(jì)中期，全國(guó)一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)，英國(guó)初步實(shí)現(xiàn)了城市化。然而，令人疑惑的是，直到2014年，英國(guó)共有69個(gè)獲得城市地位（city status）的城市。筆者希望通過(guò)對(duì)英國(guó)“城市地位”發(fā)展演化的研究，厘清這一術(shù)語(yǔ)背后的歷史淵源及現(xiàn)實(shí)困境，并試圖提出一些見(jiàn)解與建議。

英國(guó)城市的官方定義

在大多數(shù)人看來(lái)，“城市”這個(gè)詞意味著一個(gè)大的人口稠密的都市區(qū)域。然而，在英國(guó)有許多城市不比一個(gè)鎮(zhèn)甚至于一個(gè)鄉(xiāng)村大。最顯著的是威爾士彭布魯克郡的圣大衛(wèi)（St David's）是英國(guó)最小的城市，人口只有1，661人（2010年）。另外，如英格蘭西南部薩默塞特郡的威爾斯（Wells）也只有人口10，491人（2010年）。相反，英國(guó)有許多大的人口稠密的都市區(qū)域卻并不是官方認(rèn)可的城市。最顯著的例子是大倫敦，無(wú)論是在英國(guó)本土還是國(guó)際上絕大多數(shù)人都把它看做一個(gè)城市。但英國(guó)官方認(rèn)可的只有大倫敦范圍內(nèi)的兩個(gè)城市—倫敦市和威斯敏斯特市，大倫敦不能算作英國(guó)城市列表中的一員。另外，政府出版發(fā)行的《2011年建成區(qū)主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》列出了聯(lián)合王國(guó)10個(gè)最大的鎮(zhèn)②。

英國(guó)“城市”的官方定義與“城市地位”密不可分。關(guān)于城市地位，“City status”，根據(jù)英國(guó)政府憲法事務(wù)部③的描述，“城市地位是由國(guó)家元首以英皇制誥形式授予的極高的榮譽(yù)。在部長(zhǎng)們的推薦之下由女王授予給合適的城鎮(zhèn)。由女王陛下決定城市地位申請(qǐng)競(jìng)賽進(jìn)行的時(shí)間。這樣的競(jìng)爭(zhēng)往往在皇室重要紀(jì)念日舉行”。簡(jiǎn)言之，在英國(guó)只有獲得英王以英皇制誥的形式授予“城市地位”的城鎮(zhèn)才能被正式稱(chēng)為城市。在英國(guó)不會(huì)因?yàn)槌擎?zhèn)變得很大，或者因?yàn)槌擎?zhèn)達(dá)到某一條件或標(biāo)準(zhǔn)就自動(dòng)被授予城市地位。城鎮(zhèn)升格為城市的整個(gè)過(guò)程是隱秘不公開(kāi)的。對(duì)于沒(méi)有獲得成功的申請(qǐng)者，沒(méi)有任何的反饋與說(shuō)明解釋。

英國(guó)“城市地位”的授予

英國(guó)的“城市地位”通過(guò)英皇制誥授予。盡管說(shuō)英國(guó)的城市起源于古代擁有皇室特許狀（Royal Charter）的城鎮(zhèn)，但現(xiàn)代“城市地位”是由英皇制誥④來(lái)授予而不是通過(guò)皇室特許狀獲得。這是在19世紀(jì)50年代確定下來(lái)的，通過(guò)內(nèi)政大臣由英國(guó)國(guó)家元首以英皇制誥的形式宣布授予城市地位頭銜。而在此之前，在英格蘭和威爾士有20個(gè)鎮(zhèn)是因“古代約定俗成的權(quán)利”（"ancient prescriptive right"）而被確認(rèn)為城市。這些鎮(zhèn)在很久以前就是主教座堂所在地，很久以前就使用“城市”這一稱(chēng)呼而不是因?yàn)橛刑卦S狀或官方文件來(lái)證明其被正式宣布為城市⑤。當(dāng)城市所在的地方政府單位經(jīng)過(guò)地方重組被取消后，城市地位也將被取消。

“城市地位”申請(qǐng)主體是地方當(dāng)局而非個(gè)人，如果地方重組后沒(méi)有獨(dú)立的地方政府，特許狀托管（Charter Trustees）成為必要。特許狀托管是英國(guó)的一種臨時(shí)性地方行政組織，主要的目的是，當(dāng)一個(gè)原本擁有自治城鎮(zhèn)或自治城市地位的行政區(qū)被取消時(shí)，暫時(shí)成立這一機(jī)構(gòu)以保管與延續(xù)該行政區(qū)的城鎮(zhèn)特許狀或城市特許狀，直到該地區(qū)實(shí)際建立起正式的地方政府機(jī)構(gòu)后，再將特許狀轉(zhuǎn)移給新的地方當(dāng)局。最早的特許狀托管機(jī)構(gòu)在《1972年地方政府法案》第二百四十六條下建立起來(lái)的。最初的規(guī)定是，當(dāng)重組后的新的行政區(qū)取得自治市地位后特許狀托管機(jī)構(gòu)立即撤銷(xiāo)?！?985年特許狀托管法》規(guī)定，只有當(dāng)之前的自治市區(qū)域建立了一個(gè)教區(qū)議會(huì)（parish council）時(shí)，特許狀托管機(jī)構(gòu)才能撤銷(xiāo)。1992年又有新規(guī)：只有將要撤銷(xiāo)的地方議會(huì)事先提出建立特許狀托管機(jī)構(gòu)的要求，才設(shè)立起托管機(jī)構(gòu)。《2009年特許狀托管法》允許在那些明顯沒(méi)有后繼教區(qū)議會(huì)的區(qū)域設(shè)立托管機(jī)構(gòu)以維護(hù)市鎮(zhèn)傳統(tǒng)⑥。

如果不按相關(guān)規(guī)定來(lái)申請(qǐng)?zhí)卦S狀托管，就有可能失去“城市地位”。2002年羅切斯特就因此失去了城市地位。從1211年至1998年，羅切斯特都被公認(rèn)為一個(gè)城市。1974年4月1日，因廣泛地重組地方政府，羅切斯特市議會(huì)被取消，成為了肯特郡內(nèi)梅德韋自治市的一部分。然而，在英皇制誥之下前市議會(huì)區(qū)域繼續(xù)被命名為“羅切斯特市”以“保留這個(gè)古老的名稱(chēng)使其永存”并喚起人們對(duì)“這個(gè)城市悠久歷史和偉大遺產(chǎn)”的記憶⑦。只不過(guò)這時(shí)的“羅切斯特市”不再有市政機(jī)構(gòu)。1979年，梅德韋自治市被改名為梅德韋上羅切斯特自治市（Rochester-upon-Medway），1982年時(shí)英皇制誥再次將城市地位轉(zhuǎn)移給了整個(gè)自治市。1998年4月1日，再一輪的地方政府重組中，梅德韋上羅切斯特和吉靈厄姆都被撤銷(xiāo)而組成新的單一管理區(qū)—梅德韋。這樣梅德韋上羅切斯特市的城市地位隨之被取消。按理說(shuō)根據(jù)1992年的新規(guī)，取消前的地方議會(huì)可以暫時(shí)通過(guò)申請(qǐng)?zhí)卦S狀托管來(lái)保留城市地位，然而，當(dāng)時(shí)的梅德韋上羅切斯特自治市或許出于疏忽而沒(méi)有這樣做。

“城市地位”授予的依據(jù)與條件不斷變化。早在16世紀(jì)50年代，亨利八世建立起“城市”與大教堂的關(guān)聯(lián)。16世紀(jì)時(shí)亨利八世在英格蘭的6個(gè)鎮(zhèn)（每個(gè)鎮(zhèn)有一個(gè)大教堂）設(shè)立了主教教區(qū)，然后授予這6個(gè)鎮(zhèn)城市地位，這成為城市與大教堂相關(guān)聯(lián)的開(kāi)始⑧。16世紀(jì)之后沒(méi)有新的主教教區(qū)設(shè)立，也就沒(méi)有新的城市出現(xiàn)。19世紀(jì)30年代開(kāi)始又有一批新的主教教區(qū)創(chuàng)建。隨之先后有曼徹斯特、里彭、特魯羅、圣奧爾本斯、利物浦、紐卡斯?fàn)柡晚f克菲爾德等正式地取得了城市地位。

到1889年時(shí)城市與大教堂的這種關(guān)聯(lián)被打破。工業(yè)革命后的英國(guó)無(wú)論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活還是人們的思想觀念都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。城市對(duì)人們生活的影響更是發(fā)生了巨大的變化。所以，盡管1884年小村莊索斯維爾建起了大教堂，但最終未能獲得城市地位。而當(dāng)時(shí)的工業(yè)大鎮(zhèn)伯明翰雖缺少一個(gè)國(guó)教大教堂，但因?yàn)榇罅康娜丝谂c良好的地方政府歷史而在申請(qǐng)城市地位時(shí)獲得成功。這一新的先例又被其他市政當(dāng)局所跟隨：利茲和設(shè)菲爾德于1893年成為城市，布拉德福德、金斯頓和諾丁漢在1897年維多利亞女王登基60周年鉆禧之際獲得城市榮譽(yù)。

20世紀(jì)初政府為“城市地位”的申請(qǐng)?jiān)O(shè)置門(mén)檻與標(biāo)準(zhǔn)。1907年提出被授予城市地位的底線(xiàn)是人口達(dá)到30萬(wàn)，但是隨著20世紀(jì)城市化進(jìn)程步伐的減緩，很少有鎮(zhèn)能達(dá)到這一底線(xiàn)，這一數(shù)據(jù)降到25萬(wàn)，之后到20萬(wàn)⑨。二戰(zhàn)后，英國(guó)地方政府改革與行政區(qū)劃調(diào)整頻繁，但對(duì)城市地位的授予卻有所減緩。到20世紀(jì)90年代提出了通過(guò)參與競(jìng)爭(zhēng)來(lái)申請(qǐng)“城市地位”，盡管沒(méi)有明確地設(shè)置門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)，但筆者在英國(guó)國(guó)家檔案網(wǎng)站上找到“有興趣參與城市地位競(jìng)爭(zhēng)的鎮(zhèn)”被告知部長(zhǎng)們主要考慮的因素如下：

“一是特征明顯，包括具有地域性的或全國(guó)性的重要意義；二是具有歷史價(jià)值或皇家價(jià)值；三是具有前瞻性”?？梢?jiàn)，所有這些建議都只是定性的評(píng)價(jià)而沒(méi)有定量的門(mén)檻。雖然對(duì)城市地位申請(qǐng)中需要考慮的三大類(lèi)主要因素提出了一些建議，但申請(qǐng)人應(yīng)自行決定如何最好地證明他們具備這些品質(zhì)。而大臣們會(huì)全面考慮每個(gè)申請(qǐng)城市的品質(zhì)以達(dá)到某種平衡。

英國(guó)“城市”的榮譽(yù)與影響

歷史上的城鎮(zhèn)爭(zhēng)相從國(guó)王或領(lǐng)主手頭獲得權(quán)利特許狀，以此不斷拓展城市自治過(guò)程中具體的權(quán)利與職責(zé)。然而到今天，“授予城市地位純粹是一種榮譽(yù)，它不能給予獲得城市地位的城鎮(zhèn)更多的權(quán)利或職能”。

在英國(guó)，自古以來(lái)“城市”就是一種榮耀。中世紀(jì)時(shí)“城市”意味著自由，是人們尤其是被封建領(lǐng)主們奴役的底層人民心目中向往的圣地。起初人們?yōu)榱双@得自由逃離莊園，在城市住夠一年零一天就能獲得自由，在他們看來(lái)“城市的空氣都是自由的”。城市在與國(guó)王、封建領(lǐng)主爭(zhēng)取自治權(quán)力的過(guò)程中獲得長(zhǎng)足發(fā)展，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中作用越來(lái)越大。越是到近現(xiàn)代隨著城市化進(jìn)程的加劇，城市在整個(gè)國(guó)家發(fā)展中的地位更是舉足輕重。而由國(guó)王授予“城市地位”頭銜的“城市”更是地位高貴與尊崇。這已成為一種歷史上傳承下來(lái)的思想共識(shí)。

19世紀(jì)的“城市”意味著是市政成功的榮譽(yù)。城市是一個(gè)大教堂的所在地的觀念在中世紀(jì)時(shí)期就已在英格蘭確立，到16世紀(jì)時(shí)得到鞏固。然而，在16世紀(jì)50年代到19世紀(jì)30年代之間沒(méi)有新的主教區(qū)創(chuàng)立，也沒(méi)有新的“城市”產(chǎn)生。在1500年至1640年之間至少178個(gè)鎮(zhèn)修建了202個(gè)城市建筑⑩。18世紀(jì)后半葉英格蘭城市得到空前發(fā)展。到19世紀(jì)中期工業(yè)革命基本完成的時(shí)候，城市工業(yè)體系逐漸完善并持續(xù)超過(guò)一個(gè)世紀(jì)。城鎮(zhèn)不僅在追求文明的進(jìn)程中通過(guò)提供公共圖書(shū)館、博物館、音樂(lè)廳和其他社會(huì)革新而更具競(jìng)爭(zhēng)力，他們也越來(lái)越關(guān)注儀式、禮儀和公民身份。游行、開(kāi)放公園與公共建筑、紀(jì)念館和雕塑的揭幕儀式等成為城市市民和社區(qū)見(jiàn)證城市文明的機(jī)會(huì)與窗口。

但到20世紀(jì)，城市與市政榮譽(yù)的關(guān)聯(lián)越來(lái)越少，而更多的是與城市的發(fā)展有關(guān)。人們逐漸認(rèn)識(shí)到“城市地位”意味著在國(guó)內(nèi)和國(guó)際舞臺(tái)上地位的提升。一個(gè)城市意味著一個(gè)鎮(zhèn)和自治市所不具備的某些東西。因此，許多鎮(zhèn)都加入到申請(qǐng)城市的隊(duì)伍中來(lái)，以期通過(guò)獲得城市地位促使自己更有效率。如森德蘭自1992年獲得城市地位后一直保持發(fā)展，在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上創(chuàng)造出巨大的成績(jī)。雖然作為城市它不會(huì)獲得任何特權(quán)，僅僅是相信升格為城市能證明自己擁有國(guó)際榮譽(yù)與世界競(jìng)爭(zhēng)力，而獲得“城市地位”意味著多了在世界舞臺(tái)推銷(xiāo)自己的機(jī)會(huì)。

當(dāng)今，“城市地位”還是一個(gè)政治問(wèn)題與政治工具。一方面，女王和政府通過(guò)“城市地位”的授予來(lái)平衡地方關(guān)系。為平衡各地關(guān)系，2002年城市地位申請(qǐng)最后的成功者分別是英格蘭的普雷斯頓、威爾士的紐波特、蘇格蘭的斯特靈，在北愛(ài)爾蘭決定給兩個(gè)名額：里斯本（前聯(lián)合主義者占統(tǒng)治地位）和紐里（前民族主義者占統(tǒng)治地位）?？梢?jiàn)，不僅考慮組成英國(guó)的四大部分都有成功者，而且考慮到北愛(ài)爾蘭的政治派別給予特殊照顧。為慶祝2012女王登基鉆禧之年，最初計(jì)劃授予1個(gè)新城市，為強(qiáng)調(diào)聯(lián)合王國(guó)各個(gè)組成部分的重要性，最終產(chǎn)生了3個(gè)新的城市，英格蘭、蘇格蘭和威爾士分別有一個(gè)被封為“鉆禧之城”。另一方面，英王和政府緊抓“城市地位”的授予權(quán)來(lái)凸顯其政治權(quán)力。盡管有不少地方提出申請(qǐng)，但大多數(shù)都失去白廳（英國(guó)行政部門(mén)的代稱(chēng)）的支持。作為政府官員，在政治舞臺(tái)之上保留這樣的任免權(quán)是至關(guān)重要的。

相關(guān)爭(zhēng)論及思考

一些人認(rèn)為城市與大城鎮(zhèn)之間的差異并不重要，在日常事務(wù)中兩者可以作為同義詞互相替代。有些人則對(duì)官方的定義持反對(duì)意見(jiàn)，理由是它與慣常用法相差甚遠(yuǎn)，由此也就產(chǎn)生了對(duì)英國(guó)城市官方定義的爭(zhēng)論與批評(píng)。

首先是很久以前被授予城市地位的城市受到質(zhì)疑。因?yàn)殛P(guān)于這些歷史久遠(yuǎn)的城市如里彭市、圣大衛(wèi)市，規(guī)模如此之小，跟今天的城市標(biāo)準(zhǔn)差距太大。其次是過(guò)去的城市與大主教教堂有關(guān)，這也與今天的城市不符。過(guò)去教堂承擔(dān)著當(dāng)?shù)卣托姓淖饔谩５墙裉斓牡胤阶h會(huì)、政府管理部門(mén)和各級(jí)行政部門(mén)已經(jīng)獲得了這樣的權(quán)力。因此，今天對(duì)民主價(jià)值觀的追求使得教堂不能成為被授予城市地位的充分的和適當(dāng)?shù)睦碛?。而?jīng)濟(jì)活動(dòng)水平、人口規(guī)模和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)會(huì)更合適?；魻柼睾土_瑟也認(rèn)為，一個(gè)地方是否獲得城市特權(quán)不是取得城市身份的必要條件。而社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的特征，尤其是非農(nóng)業(yè)職業(yè)的多樣性，是成為城市的關(guān)鍵要素。再次是城市地位僅由英國(guó)國(guó)王來(lái)決定也不合理。2002年羅切斯特失去城市地位的事實(shí)正好說(shuō)明了由君主決定城市地位的不民主的性質(zhì)。最后，從語(yǔ)言學(xué)的角度看，由誰(shuí)來(lái)給英語(yǔ)語(yǔ)言中的單詞一個(gè)確定的定義也是一個(gè)問(wèn)題。詞典編撰者，那些研究語(yǔ)言詞匯和字典的專(zhuān)家，在他們出版的字詞典中會(huì)盡可能地用詞匯的通用意義去定義一個(gè)單詞。

在英國(guó)，相關(guān)的爭(zhēng)論一直持續(xù)著，“城市地位”的申請(qǐng)一直持續(xù)著，城市的通用意義的使用也在持續(xù)著。不能不說(shuō)，這與英國(guó)思想文化中的妥協(xié)、包容、尊重傳統(tǒng)等有最直接的關(guān)系。筆者以為，無(wú)論爭(zhēng)論有多大，關(guān)于“城市”，由女王來(lái)決定其地位的傳統(tǒng)恐怕會(huì)一直持續(xù)下去，因?yàn)樵谟?guó)的傳統(tǒng)思維中皇室的尊貴帶給“城市”榮耀這一點(diǎn)是毋庸置疑的。

綜上所述，英國(guó)城市地位之爭(zhēng)早已跨越城市之語(yǔ)言學(xué)之爭(zhēng)，深深涵括英國(guó)政治、宗教、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸方面，尤其是折射出英國(guó)現(xiàn)代城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)，為老牌英國(guó)城市現(xiàn)代化和民主化進(jìn)程研究提供了活的參考和借鑒標(biāo)本，期待更多專(zhuān)家與學(xué)者共同探討和深入分析之奧妙，為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域城鎮(zhèn)體系研究提供多維視角和參考。

（作者為天津師范大學(xué)歷史文化學(xué)博士研究生）

【注釋】

①陸偉芳：“近代英國(guó)城市群落與城市發(fā)展定位”，《世界歷史》，2004年第6期，第84頁(yè)。

②維基百科：http：//en.wikipedia.org/wiki/City_status_in_the_United_Kingdom.

③英國(guó)政府憲法事務(wù)部（the Department for Constitutional Affairs，簡(jiǎn)稱(chēng)DCA）于2003年6月12號(hào)成立，取代大法官部（the Chancellor’s Department）。

④所謂英皇制誥（Letters Patent），是一種由國(guó)王以書(shū)面命令形式發(fā)表的法律文書(shū)，一般是授予個(gè)人或法人組織機(jī)構(gòu)以官職、土地、特權(quán)、頭銜或地位等，并加蓋國(guó)璽。參見(jiàn)英國(guó)國(guó)家檔案官方網(wǎng)站，http：//www.nationalarchives.gov.uk/records/research-guides/royal-grants.htm.

⑤⑧⑨⑩參閱Beckett， J. V.， City Status in the British Isles， 1830-2002， Aldershot：Ashgate Publishing Ltd.， 2005， p.12， p.22， pp.74-75， p.18，p.27.

⑥"The Charter Trustees Regulations 2009"， Office of Public Sector Information，10 March 2009.

⑦The London Gazette： no. 46243. p. 3651. 21March 1974.

Holt， R. & Rosser，G.， The Medieval Town， Harlow， 1990， pp.3-4.

責(zé)編/王坤娜