強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)的制度建設(shè)

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）構(gòu)建了以監(jiān)督為首要職責(zé)的監(jiān)察權(quán)責(zé)體系，但目前立法對(duì)于監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定較為原則，未對(duì)制度安排作出具體規(guī)定。準(zhǔn)確把握立法精神，進(jìn)一步完善監(jiān)督制度，激活和強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，避免監(jiān)督職責(zé)的形式化，是當(dāng)下監(jiān)察體制改革理論與實(shí)踐中亟待關(guān)注和解決的關(guān)鍵問題。

監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)的存在問題

2016年《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》）第2條規(guī)定了試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況的監(jiān)督職責(zé)。《監(jiān)察法》第11條第1款進(jìn)一步將監(jiān)督職責(zé)規(guī)定為“對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。除了補(bǔ)充規(guī)定了廉政教育的預(yù)防手段以及基于反腐“全覆蓋”要求而在“從政”之后增加“從業(yè)”規(guī)定之外，《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)督職能的規(guī)定與《試點(diǎn)決定》并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。根據(jù)立法規(guī)定，監(jiān)督職責(zé)體現(xiàn)為兩種具體權(quán)力。一是教育權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)通過廉政教育，改變公權(quán)行使者的認(rèn)識(shí)態(tài)度，形成正確的職業(yè)道德價(jià)值觀，從而減少腐敗的動(dòng)機(jī)，形成“不想腐”的積極效果。二是檢查權(quán)。檢查權(quán)是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員行使公權(quán)的合法性（依法履職）、合理性（秉公用權(quán)）、合紀(jì)性（道德操守）進(jìn)行日常監(jiān)督的權(quán)力。根據(jù)《監(jiān)察法》第18條的規(guī)定，作為檢查權(quán)具體化的檢查措施表現(xiàn)為：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。

在監(jiān)督對(duì)象方面，《監(jiān)察法》第3條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。第15條具體規(guī)定了“六大類”公職人員的范圍，以確保監(jiān)督全覆蓋、無死角?！侗O(jiān)察法》明確了獨(dú)立的監(jiān)督職責(zé)，擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的范圍，解決了過去行政監(jiān)察中對(duì)非行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的公職人員缺乏監(jiān)督與制約的困境，為立法之重大進(jìn)步。然而，從腐敗治理角度，《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)督職責(zé)及其具體規(guī)定仍然存在三個(gè)方面的不足。

（一）以檢查權(quán)為核心的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，存在職責(zé)虛化的風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定，《監(jiān)察法》基本延續(xù)了《行政監(jiān)察法》第19條的規(guī)定，仍然要求被監(jiān)察對(duì)象提供相關(guān)證據(jù)材料，并就監(jiān)察事項(xiàng)所涉及的問題作出解釋和說明。這種監(jiān)督措施具有事后性特征，無法深入權(quán)力生成、運(yùn)行的內(nèi)部過程，難以敏銳捕捉到變幻萬千的腐敗機(jī)會(huì)，通常只具有腐敗發(fā)生之后的補(bǔ)救功能，屬于消極的監(jiān)督形式。現(xiàn)代國(guó)家“善政”為核心目標(biāo)的監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)表明，腐敗治理是國(guó)家治理體系的重要組成，建立權(quán)力限定、權(quán)力透明、權(quán)力有序的制度體系，推進(jìn)以“公權(quán)凈化”為特征的積極性監(jiān)督，是強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，提升監(jiān)督能力的關(guān)鍵所在。若在監(jiān)督制度構(gòu)建上仍停留于傳統(tǒng)的消極監(jiān)督觀念，缺乏有效的前置性預(yù)防制度，將導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能出現(xiàn)被虛化的風(fēng)險(xiǎn)，重蹈行政監(jiān)察的覆轍。

（二）取消“對(duì)事”監(jiān)督權(quán)，造成預(yù)防性監(jiān)督的制度缺口

《監(jiān)察法》刪除了《行政監(jiān)察法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)，將監(jiān)督對(duì)象限定于公職人員，即“對(duì)人”監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)基本政治制度，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，并受人大監(jiān)督，若還規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)有對(duì)人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，則會(huì)產(chǎn)生邏輯上的“悖論”。從政治體制的自洽性原理上，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能對(duì)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，具有合理性。同時(shí)，基于司法權(quán)的獨(dú)立性和檢察監(jiān)督的制約功能，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不必將司法機(jī)關(guān)納入監(jiān)察范圍。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，值得商榷?！缎姓O(jiān)察法》被廢止后，原本監(jiān)察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督反而成為了“真空地帶”。在既有的政治體制下，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)雖然具有“對(duì)事”監(jiān)督的屬性，卻無法取代監(jiān)察權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察監(jiān)督遵循的是有限性原則，只能對(duì)監(jiān)督對(duì)象行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督而不涉及合理性；監(jiān)察監(jiān)督則依據(jù)法律、法規(guī)以及職業(yè)道德規(guī)范，既包括合法性監(jiān)督，也包括合理性監(jiān)督和合紀(jì)性監(jiān)督。檢察監(jiān)督通常是事后監(jiān)督，在其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的行為做出之前，檢察機(jī)關(guān)不得進(jìn)行預(yù)先干預(yù)。即便是對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的監(jiān)督，也是基于行政機(jī)關(guān)負(fù)有作為的法定義務(wù)而不履行，這種不作為已經(jīng)構(gòu)成了違法。檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督在監(jiān)督范圍、階段等方面的差異，決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，具有不可替代性。相對(duì)于權(quán)力行使者的行為失控，對(duì)于權(quán)力運(yùn)行的過程和結(jié)果缺乏客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和控制機(jī)制，是導(dǎo)致腐敗衍生更為深層次的原因。當(dāng)下中國(guó)腐敗治理的困局之一，就是權(quán)力分配與運(yùn)行的過程性控制障礙與權(quán)力遭濫用后的發(fā)現(xiàn)障礙。取消對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督，撤除了權(quán)力濫用源頭的重要預(yù)防機(jī)制，人為增加了權(quán)力濫用的發(fā)現(xiàn)障礙，并非最優(yōu)的制度設(shè)計(jì)方案。

（三）相關(guān)腐敗預(yù)防資源未能有效整合，監(jiān)督的弱勢(shì)地位依然明顯

監(jiān)察委員會(huì)制度改革的目的在于改變腐敗治理的分散狀態(tài)，圍繞“監(jiān)督、調(diào)查、處分”職責(zé)，建立統(tǒng)一、高效的監(jiān)督機(jī)制。然而，《監(jiān)察法》塑造了一個(gè)強(qiáng)大的腐敗調(diào)查機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)腐敗的能力得到極大提升。相比之下，監(jiān)督職責(zé)則處于“極簡(jiǎn)化”狀態(tài)，立法僅作出了概念性、原則性的規(guī)定，不僅未能根據(jù)監(jiān)督職責(zé)對(duì)預(yù)防組織、預(yù)防措施、預(yù)防程序、保障制度等作出具體規(guī)定，而且諸如巡視制度、權(quán)力清單、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、裸官制度等已有預(yù)防資源也未能被立法所規(guī)定，與監(jiān)督職責(zé)作為監(jiān)察權(quán)“第一職能”的基本定位并不符合。

強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)之制度完善建議

基于監(jiān)督職責(zé)作為監(jiān)察委員會(huì)“第一職能”的基本立場(chǎng)，推進(jìn)監(jiān)督權(quán)的具體制度化建設(shè)，化解監(jiān)督職責(zé)虛化、空化、弱化的風(fēng)險(xiǎn)，是“后監(jiān)察法時(shí)代”所要重點(diǎn)關(guān)注的問題。對(duì)此，建議根據(jù)“先試行，再立法”的思路，從以下兩個(gè)方面推進(jìn)預(yù)防制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)：

（一）建立利益沖突審查制度

利益沖突是公共權(quán)力的非公共使用，包括公共權(quán)力的遞延化和期權(quán)化，是公共權(quán)力發(fā)生腐敗的重要根源。利益沖突本身不是腐敗，但對(duì)于利益沖突處理不當(dāng)，則會(huì)導(dǎo)致腐敗。為預(yù)防腐敗，必須在發(fā)生利益沖突時(shí)加以及時(shí)控制，構(gòu)建公職人員行為規(guī)范的“防火墻”。防止利益沖突被多數(shù)國(guó)家視為有效預(yù)防腐敗的前瞻性、戰(zhàn)略性措施，也是國(guó)家廉政體系建設(shè)的支柱?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第7條倡導(dǎo)“各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律的基本原則，努力采用、維持和加強(qiáng)促進(jìn)透明度和防止利益沖突的制度”。

基于防止利益沖突對(duì)預(yù)防腐敗的重要影響，中國(guó)在20世紀(jì)90年代開始，在黨內(nèi)法規(guī)中陸續(xù)規(guī)定了一些具有防止利益沖突功能的規(guī)范性文件，在《公務(wù)員法》《審計(jì)法》《證券法》等涉及公務(wù)員行為規(guī)范的法律法規(guī)中，也有一些關(guān)于禁止利益沖突的規(guī)定。但是，這些規(guī)范多數(shù)屬于黨內(nèi)規(guī)范，適用范圍小，缺乏強(qiáng)制性的責(zé)任追究機(jī)制，各項(xiàng)規(guī)范也較為零散，尚未形成完整體系，在適用及其效果上具有局限性。中共十八大提出“防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐敗”。在《監(jiān)察法》已經(jīng)形成對(duì)公職人員“全面覆蓋”的前提下，建立健全防止利益沖突制度，激活監(jiān)察監(jiān)督的預(yù)防功能，尤為重要。

從制度運(yùn)行層面，利益沖突審查制度取決于相關(guān)立法（《防止利益沖突法》），并由財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)配合。在立法及配套制度尚未產(chǎn)生的前提下，利益沖突審查制度尚不具備運(yùn)作之條件。但是，這并不妨礙根據(jù)利益沖突的預(yù)防功能和制度價(jià)值，作出預(yù)判性的構(gòu)建設(shè)想。在監(jiān)察委員會(huì)體制下，可以考慮在預(yù)防部門中設(shè)立“公職人員行為合規(guī)審查處”，專門負(fù)責(zé)對(duì)一定級(jí)別以上或重要崗位、重要職位的公職人員的利益沖突狀況進(jìn)行審查。作為一項(xiàng)常規(guī)性的年度審查，利益沖突審查主要包括以下內(nèi)容：一是財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)性利益審查，包括公職人員及其主要家庭成員的年度收入、資金交易、收受饋贈(zèng)、重大資產(chǎn)變更等情況；二是與利益有關(guān)的外部行為審查，包括公職人員的兼職、配偶、子女就業(yè)、處理親屬關(guān)系等；三是離職后的從業(yè)限制審查；四是職前的從業(yè)審查。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在利益沖突的，應(yīng)當(dāng)要求公職人員在規(guī)定時(shí)間內(nèi)說明理由并消除利益沖突狀態(tài)，否則啟動(dòng)調(diào)查程序，由調(diào)查部門進(jìn)行全面審查，并作出相應(yīng)處置。

（二）建立行政合規(guī)審查制度

“合規(guī)”（Compliance Program）一詞，最早出現(xiàn)在金融證券業(yè)，即指企業(yè)行為應(yīng)當(dāng)符合一定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，通常包括“國(guó)家頒布的法律和政令、企業(yè)自身制定的共同體規(guī)則和協(xié)定、自由市場(chǎng)所要求的一般性誠(chéng)信倫理”。企業(yè)合規(guī)的本質(zhì)在于“全面風(fēng)控”，是企業(yè)為免受法律制裁、監(jiān)管處罰、財(cái)務(wù)或聲譽(yù)損失，從治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控機(jī)制、責(zé)任價(jià)值方面建立的“全面風(fēng)控”意識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)和取向，從行為預(yù)期上突出強(qiáng)調(diào)對(duì)違規(guī)的“零容忍”?；诤弦?guī)在控制風(fēng)險(xiǎn)、提升管理能力上的積極作用，國(guó)外出現(xiàn)了通過“合規(guī)計(jì)劃”進(jìn)行企業(yè)犯罪預(yù)防的立法實(shí)踐。美國(guó)《量刑指南》、德國(guó)《反洗錢法》、日本《反壟斷適法計(jì)劃指導(dǎo)》等，均對(duì)合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行了規(guī)定，通過量刑激勵(lì)促進(jìn)企業(yè)的自我管理，以彌補(bǔ)國(guó)家法律規(guī)制的不足。英國(guó)更是將合規(guī)制度引入了反腐敗立法。2011年《賄賂法指南》提出企業(yè)預(yù)防行賄的六項(xiàng)原則，若企業(yè)未能符合六項(xiàng)原則之要求，則企業(yè)可能因其雇員為企業(yè)利益向他人行賄而構(gòu)成2010年《賄賂法》規(guī)定的“企業(yè)預(yù)防行賄失職罪”。

中國(guó)改革開放以來，行政權(quán)的擴(kuò)張化及權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的缺乏，使得腐敗衍生具有權(quán)力內(nèi)生性的特征，造成了腐敗從個(gè)體向群體、從局部利益向政治環(huán)境蔓延的惡性結(jié)果。將企業(yè)合規(guī)審查原理移植于國(guó)家治理理論之中，對(duì)行政權(quán)力的生成、分配、運(yùn)行進(jìn)行全面的合規(guī)性監(jiān)督，構(gòu)建國(guó)家治理的“內(nèi)部控制”機(jī)制，是國(guó)家自我約束、自我防御、自擔(dān)責(zé)任的直接體現(xiàn)，對(duì)于強(qiáng)化事前監(jiān)督效果，構(gòu)建清廉政府具有重要的戰(zhàn)略意義。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總體目標(biāo)之一，并提出“推動(dòng)地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。權(quán)力清單制度是政府及其職能部門依法以清單公開的形式對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理，以鎖定政府職權(quán)邊界，強(qiáng)化行政問責(zé)與監(jiān)督的一種權(quán)力制約機(jī)制。然而，權(quán)力清單制度本質(zhì)上仍是行政權(quán)力內(nèi)部的自我監(jiān)督，尚未觸動(dòng)權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力配置體系，無法對(duì)權(quán)力的生成、分配過程進(jìn)行有效監(jiān)督，存在任務(wù)泛化、目標(biāo)不清等問題，監(jiān)督效果極為有限。

在監(jiān)察委員會(huì)制度改革背景下，建議將權(quán)力清單制度升級(jí)改造為行政合規(guī)審查制度，由監(jiān)察委員會(huì)員會(huì)負(fù)責(zé)行政權(quán)力的合規(guī)性審查，從內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督，確保對(duì)行政權(quán)力的預(yù)防性監(jiān)督效果。具體設(shè)想：在監(jiān)察委員會(huì)預(yù)防部門之下設(shè)立“合規(guī)審查處”，專司行政合規(guī)審查之職。行政合規(guī)審查的對(duì)象包括：關(guān)于行政權(quán)力生成、配置的法律法規(guī)、規(guī)章、命令、決定等規(guī)范性文件；決定公權(quán)行使與授予、權(quán)利批準(zhǔn)與許可事項(xiàng)的規(guī)范性文件；行政機(jī)關(guān)提交的權(quán)力清單、行政權(quán)運(yùn)行流程、行政裁量規(guī)則、行政侵權(quán)救濟(jì)制度以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)定等。行政合規(guī)審查的依據(jù)包括：行政權(quán)力生成、配置、運(yùn)行的上位法規(guī)范；具有公權(quán)監(jiān)督與制約功能的法律、法規(guī)、規(guī)章、部門規(guī)范性文件；崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。其中，崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)制定，前者是區(qū)分不同崗位、職位，建立行政效能的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；后者是針對(duì)重要崗位、職位，重大行政執(zhí)法行為和重大行政執(zhí)法依據(jù)可能產(chǎn)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)所確立的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。行政合規(guī)審查的類型包括：權(quán)力生成合規(guī)性審查；權(quán)力行使合規(guī)、合效性審查；腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審查。權(quán)力生成合法性審查，是對(duì)行政權(quán)的產(chǎn)生是否符合法律法規(guī)、規(guī)章制度，是否履行相關(guān)程序所進(jìn)行的審查，通常發(fā)生在事前階段。監(jiān)察委員會(huì)責(zé)成行政機(jī)關(guān)依法提交相關(guān)材料，進(jìn)行合規(guī)性審查。未通過合規(guī)性審查的，由監(jiān)察委員會(huì)出具合規(guī)審查報(bào)告，向相關(guān)立法或行政部門建議廢止與上位法相沖突的行政規(guī)范或授權(quán)性命令。權(quán)力行使合規(guī)、合效性審查是對(duì)行政行為的實(shí)施是否符合國(guó)家法律法規(guī)、規(guī)章制度、政策決策以及是否符合勤政標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的審查。監(jiān)察委員會(huì)行使對(duì)權(quán)力運(yùn)行合規(guī)性的評(píng)估與檢驗(yàn)職責(zé)，以降低權(quán)力運(yùn)行的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審查是基于腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)，對(duì)重要崗位、職位以及重大行政行為實(shí)施前可能具有的腐敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的審查。

在合規(guī)審查制度上，可考慮整合完善以下制度：

一是巡視制度。建立強(qiáng)有力的合規(guī)評(píng)估、巡視（常規(guī)巡視、專項(xiàng)巡視與交叉巡視）、派駐（獨(dú)立派駐與聯(lián)合派駐）監(jiān)督制度。二是權(quán)力清單評(píng)估制度，由監(jiān)察委員會(huì)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，規(guī)范清單內(nèi)容，建立清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。三是重大事項(xiàng)合規(guī)審查制度。對(duì)于涉及面廣、社會(huì)影響力大的行政事項(xiàng)，建立事前強(qiáng)制合規(guī)審查制度，未通過合規(guī)審查，不得實(shí)施相關(guān)行政行為。四是公開制度。將合規(guī)審查事項(xiàng)及其結(jié)果向社會(huì)公開，允許社會(huì)公眾進(jìn)行查閱，增加公權(quán)監(jiān)督的社會(huì)通道。五是聯(lián)合審查制度。對(duì)于財(cái)政權(quán)運(yùn)行狀況以及政府績(jī)效的合規(guī)審查，由審計(jì)部門專項(xiàng)負(fù)責(zé)，并由監(jiān)察委員會(huì)和審計(jì)部門共同發(fā)布審查報(bào)告。六是腐敗風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)制度。建立腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，定期對(duì)行政機(jī)關(guān)及重要部門進(jìn)行腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)行指數(shù)量化分析，向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果。七是投訴及其保障制度。建立政風(fēng)投訴制度，確保投訴人的安全。八是后果消除與責(zé)任追究制度。對(duì)于未通過合規(guī)審查或腐敗風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)較高的，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改，消除行政不合規(guī)狀態(tài)，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)主要責(zé)任人員進(jìn)行政紀(jì)處分并要求引咎辭職。九是合規(guī)報(bào)告制度。監(jiān)察委員會(huì)每年向人大提供年度合規(guī)審查報(bào)告，并向社會(huì)公開，接受人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

盡管《監(jiān)察法》將監(jiān)察對(duì)象明確限制為公職人員，不包括行使行政權(quán)力的公職機(jī)關(guān)，但對(duì)公職人員的監(jiān)督和對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督不能截然分離，具有“一體化”監(jiān)督之現(xiàn)實(shí)需要。公職人員腐敗需要借由公權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界加以判斷，對(duì)于公職人員腐敗行為的監(jiān)督必然會(huì)涉及對(duì)公職機(jī)關(guān)權(quán)力合法性的評(píng)價(jià)，對(duì)公權(quán)人員的監(jiān)督，客觀上會(huì)對(duì)組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生一定的作用力。“人”“事”監(jiān)督的“一體化”在助于解決當(dāng)下中國(guó)“系統(tǒng)性”“環(huán)境型”腐敗問題，通過對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政公職人員的“全流程”監(jiān)督，可以最大限度減少權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)“公權(quán)凈化”運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“善政”目的。因此，應(yīng)當(dāng)考慮在未來制定作為反腐敗基本法的《反腐敗法》時(shí)，具體規(guī)定針對(duì)行政機(jī)關(guān)的特別監(jiān)察制度，即，行政合規(guī)審查制度，從而徹底解決《監(jiān)察法》“對(duì)事”監(jiān)督的缺位問題。