網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車行政規(guī)制方法探析

陳秀萍 馬悅

摘 要：在我國，云計算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的進步使得共享經(jīng)濟得到了前所未有的發(fā)展。網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟的一分子，在其合法性地位被確定后，行政規(guī)制就成為對其監(jiān)管的主要手段。實踐中，對于網(wǎng)約車的價格規(guī)制和數(shù)量規(guī)制在一定程度上限制了這一新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的發(fā)展，準(zhǔn)入規(guī)制服務(wù)和安全規(guī)制涉及的法律規(guī)范制度也相對呆板。對此，應(yīng)建立多元化規(guī)制主體互動機制，健全網(wǎng)約車行政規(guī)制方法體系，以此使網(wǎng)約車的行政規(guī)制更具合理性，進而促進網(wǎng)約車的發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：共享經(jīng)濟；網(wǎng)約車；巡游車；行政規(guī)制方法；規(guī)制主體

中圖分類號：F572 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）10-0029-08

收稿日期：2018-06-23

作者簡介：陳秀萍（1970—），女，江蘇鹽城人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生生導(dǎo)師，研究方向為法學(xué)理論、憲法與行政法；馬悅（1992—），女，山東臨沂人，河海大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向為行政法。

一、網(wǎng)約車的發(fā)展現(xiàn)狀和行政規(guī)制方法

（一）共享經(jīng)濟背景下網(wǎng)約車的發(fā)展現(xiàn)狀

共享經(jīng)濟最早是由美國的兩位社會學(xué)教授馬科斯·費爾遜和瓊·斯潘于1978年提出的，他們認(rèn)為：共享經(jīng)濟是擁有社會資源的人與他人共享使用權(quán)，從而創(chuàng)造更多社會經(jīng)濟形態(tài)，優(yōu)化社會資源配置，提高資源利用效率。[1]隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，共享經(jīng)濟在生活領(lǐng)域廣泛應(yīng)用并蔓延至制造和物流等領(lǐng)域，美國Zipcar創(chuàng)始人羅賓·蔡斯就此提出了“人人共享”的模式——產(chǎn)能過剩+共享平臺+人人參與。[2]在我國，有學(xué)者認(rèn)為：“共享經(jīng)濟是透過社交網(wǎng)絡(luò)線上服務(wù)，非商主體之間獲取、給予或者分享商品和服務(wù)的經(jīng)濟活動?！盵3]可見，共享經(jīng)濟是指為了提高資源利用效率，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對分散、海量的閑置資源進行整合、分享和重新適用，從而滿足人們多樣需求的經(jīng)濟活動的總和。

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（以下簡稱網(wǎng)約車）是共享交通出行模式之一。它憑借創(chuàng)新的資源利用、便利的支付方式和大量的需求響應(yīng)，成為活躍程度高、適用范圍廣的熱門出行方式。網(wǎng)約車通過對社會閑置汽車資源和司機資源進行有效盤活和優(yōu)化配置，在改變?nèi)藗兂鲂蟹绞降耐瑫r，也提升了交通資源的利用效率。2012年“滴滴打車”和“快的打車”兩家平臺公司在中國創(chuàng)立，雙方通過“價格戰(zhàn)”和大范圍補貼政策掀起了國內(nèi)共享出行模式的熱潮。2014年，為搶占商機，“滴滴打車”推出了專車服務(wù)，為公眾提供了更加便捷的交通出行方式。2015年10月，上海市交通委員會向“滴滴出行”平臺頒發(fā)了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約巡游出租車平臺經(jīng)營許可證，“滴滴出行”成為國內(nèi)第一家被授權(quán)的網(wǎng)約車企業(yè)，由此網(wǎng)約車得以合法化。作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通出行”的領(lǐng)跑者，“滴滴出行”的具體服務(wù)方式有快車、順風(fēng)車、巡游出租車、公交、代駕、自駕租車、二手車和專車等服務(wù)?！暗蔚纬鲂小逼脚_采取雙向評分的管理辦法，基本實現(xiàn)了司機和乘客的信息對稱，一定程度上緩解了乘客打車難和“黑車難管”等問題。

（二）網(wǎng)約車的行政規(guī)制方法

行政規(guī)制是一種綜合性的行政活動，屬于傳統(tǒng)的廣義行政行為。行政規(guī)制是指特定行政主體設(shè)立規(guī)則、實施干預(yù)活動和制定政策，直接影響市場主體和市場行為的行政活動。其中包括消極限制性規(guī)制行為和積極引導(dǎo)性規(guī)制行為。[4]為了規(guī)范網(wǎng)約車的經(jīng)營活動，交通運輸部等七部門聯(lián)合出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）并于2016年11月1日正式施行，此后各地主管部門也制定了具體實施細則。截至2018年2月，北京、上海等190個城市公布了改革實施細則，已發(fā)布細則的城市占全國直轄市和地級市總和的63.76%，另有部分城市已經(jīng)或正在公開征求意見。[5]傳統(tǒng)巡游出租車的行政規(guī)制方法一般有準(zhǔn)入規(guī)制、服務(wù)和安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制、價格規(guī)制和數(shù)量規(guī)制四種，[6]而網(wǎng)約車的行政規(guī)制方法按照中央層面的規(guī)定有準(zhǔn)入規(guī)制、服務(wù)和安全規(guī)制兩種，目前部分地區(qū)的實施細則或具體實踐中也出現(xiàn)了直接或間接數(shù)量規(guī)制、價格規(guī)制等方法。

二、網(wǎng)約車行政規(guī)制方法適用中存在的問題

目前，在網(wǎng)約車的行政規(guī)制上，《暫行辦法》與各地的實施細則尚存在錯位、政策設(shè)置不合理等問題，具體而言：

（一）網(wǎng)約車平臺準(zhǔn)入規(guī)制制度相對呆板

為了防止過度競爭，行政機關(guān)設(shè)置了準(zhǔn)入規(guī)制。傳統(tǒng)巡游出租車的準(zhǔn)入規(guī)制主要表現(xiàn)為經(jīng)營權(quán)的特別許可，而網(wǎng)約車的準(zhǔn)入規(guī)制主要表現(xiàn)為對行業(yè)主體即平臺公司適用市場準(zhǔn)入制度，對車輛和駕駛員的規(guī)制適用服務(wù)和安全規(guī)制。然而，實踐中，《暫行辦法》設(shè)置的平臺準(zhǔn)入制度比較呆板，導(dǎo)致行政機關(guān)對平臺公司的監(jiān)管不到位。如：《暫行辦法》第8條規(guī)定，平臺公司應(yīng)按規(guī)定申請取得《網(wǎng)約車經(jīng)營許可證》即“網(wǎng)約車牌照”，這其實與巡游出租車公司要獲得營運權(quán)的特別許可規(guī)定別無二致。另外，根據(jù)《暫行辦法》第34條規(guī)定，當(dāng)網(wǎng)約車沒有取得運營許可從事經(jīng)營活動的，要對駕駛員采取警告、罰款等行政處罰措施。可見，雖然按規(guī)定申請營運許可證的主體是網(wǎng)約車平臺公司，但未取得經(jīng)營許可的法律責(zé)任卻要由司機承擔(dān)。

（二）價格規(guī)制不能適應(yīng)市場需求

在巡游出租車行業(yè)中，價格規(guī)制是常見的規(guī)制措施，我國大多數(shù)省市在有關(guān)出租車的管理條例中明確了巡游出租車規(guī)制策略。如《上海市出租汽車管理條例》第5條規(guī)定，出租汽車數(shù)量的計劃應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展實際狀況編制，由市交通局報市人民政府批準(zhǔn)。而網(wǎng)約車模式價格規(guī)制由《暫行辦法》第3條第2款規(guī)定，網(wǎng)約車運價由市場調(diào)節(jié)，上海市人民政府認(rèn)為有必要實施政府指導(dǎo)價的除外。如果政府干預(yù)網(wǎng)約車運價，將導(dǎo)致網(wǎng)約車打車價格上升，發(fā)生在巡游車上的“打車難”問題也會再次出現(xiàn)。《暫行辦法》賦予地方政府的價格規(guī)制權(quán)力，然而政策的制定往往滯后于市場需求變化。網(wǎng)約車平臺通過互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析當(dāng)前市場的供求關(guān)系，可以適時調(diào)整網(wǎng)約車運價。政府進行價格規(guī)制會束縛市場的積極作用，弱化市場對市場資源的分配能力。

（三）數(shù)量規(guī)制限制網(wǎng)約車發(fā)展

在網(wǎng)約車的規(guī)制中，對網(wǎng)約車進行直接數(shù)量規(guī)制或者間接數(shù)量規(guī)制的規(guī)定較為常見。江蘇省政府辦公廳在《暫行辦法》之后公布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進我省出租汽車行業(yè)改革的通知》中提出了網(wǎng)約車和巡游出租車分向發(fā)展和差異經(jīng)營，并且根據(jù)各市經(jīng)濟發(fā)展水平、出租汽車需求狀況、城市道路擁堵情況等因素綜合考量出租汽車數(shù)量規(guī)模以及在城市運輸體系中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的比例。[7]2018年4月20日，南京市交通運輸局和公安局交通管理局聯(lián)合發(fā)布通告：從次日零時起，市交通運輸局不再受理出租汽車（含網(wǎng)約車）新增許可事項；市公安局交通管理局不再受理出租汽車客運服務(wù)新增車輛注冊登記為營運性質(zhì)的許可事項。[8]截至2017年12月，南京市有巡游出租車14743輛（包括市域出租汽車12432輛和區(qū)域出租汽車2311輛），網(wǎng)約車數(shù)量約2萬輛。[9]該通告中的兩個行政許可事項的暫停受理說明南京市出租汽車在城市交通運輸體系中已經(jīng)處于暫時飽和狀態(tài)，南京市也成為全國第一個對網(wǎng)約車進行直接數(shù)量控制的城市。另外，一些地方實施細則將網(wǎng)約車申請從業(yè)人員的戶籍限制為本地戶籍，如北京、南京、上海、廣州、福州和青島等地都要求網(wǎng)約車從業(yè)人員具有本地戶籍或居住證。戶籍限制的規(guī)定限制了網(wǎng)約車數(shù)量的發(fā)展，與國家鼓勵共享經(jīng)濟發(fā)展的政策初衷不相契合。

（四）服務(wù)和安全規(guī)制不合理

為了給乘客提供良好的乘車體驗以及保障乘客的乘車安全，網(wǎng)約車規(guī)制中設(shè)置了服務(wù)和安全規(guī)制，主要內(nèi)容是對網(wǎng)約車車輛和司機進行管理和限制?！稌盒修k法》賦予各地方政府可以根據(jù)本條例結(jié)合本地實際情況制定具體實施細則。截至2018年2月，全國有190個城市出臺了網(wǎng)約車規(guī)制細則。有些地方實施細則對燃油汽車申請網(wǎng)約車作出很多關(guān)于服務(wù)和安全規(guī)制的規(guī)定。如山東省《臨沂市網(wǎng)約車實施管理細則》規(guī)定，車輛購置的價格不低于12萬元，軸距不小于2700mm，車輛初次登記的日期到申請網(wǎng)約車經(jīng)營時不滿2年，且行駛里程不滿5萬km?！赌暇┦芯W(wǎng)約車管理暫行辦法》雖然沒有限制車輛價格，但也要求軸距不小于2700mm，且發(fā)動機功率大于100千瓦。以上關(guān)于排量、軸距、價格和行使里程的限制性條件是為了給乘客帶來更好的乘車體驗，當(dāng)然也不乏當(dāng)?shù)卣疄榱吮Ｗo巡游出租車司機的利益而制定高要求限制網(wǎng)約車發(fā)展。網(wǎng)約車運價之所以比巡游出租車低主要是成本因素導(dǎo)致，若政府對車輛本身附加各種條件，勢必導(dǎo)致網(wǎng)約車成本和運價的增加，乘客出行成本增加，打車難的問題就不能從根本上得到緩解。各地管理細則出臺之后，有些地方符合條件的網(wǎng)約車不足其整體的10%，有些地方由于市場準(zhǔn)入門檻偏高，導(dǎo)致能夠提供服務(wù)的車輛大量減少，進而出現(xiàn)一定程度的供需失衡，阻礙了網(wǎng)約車市場的發(fā)展?！缎姓S可法》第15條第2款規(guī)定了地方性法規(guī)不得設(shè)定國家確定的許可、登記、前置性許可以及具有地方保護主義的許可。在已頒布網(wǎng)約車實施細則的190個城市中有146個城市規(guī)定了網(wǎng)約車從業(yè)人員需要具有本地戶籍或者暫住證，有8個城市規(guī)定從業(yè)人員必須具有本地戶籍，這些規(guī)定明顯違反了《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。

三、網(wǎng)約車行政規(guī)制方法的設(shè)定原則

完善網(wǎng)約車行政規(guī)制方法的思路應(yīng)當(dāng)清晰，首先要建立原則性制度設(shè)計，其次是以外力規(guī)制的展開，糾正當(dāng)前網(wǎng)約車存在的問題，以實現(xiàn)公平高效的共享經(jīng)濟。共享經(jīng)濟的發(fā)展速度遠超于法律的制定速度，導(dǎo)致網(wǎng)約車在規(guī)制方法中出現(xiàn)模糊地帶。因此，網(wǎng)約車行政規(guī)制方法的設(shè)定要堅持以下規(guī)制原則。

（一）區(qū)分規(guī)制與融合發(fā)展原則

傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)和網(wǎng)約車存在差異，因此要堅持具體問題具體分析原則。根據(jù)網(wǎng)約車特點探尋合適的規(guī)制方法，而非套用傳統(tǒng)巡游出租車的管理模式。對新舊兩種經(jīng)濟業(yè)態(tài)的行政規(guī)制，要分類管理，統(tǒng)籌兼顧，建立既相互獨立又相互補充的市場經(jīng)濟體系。對傳統(tǒng)巡游車管理進行改革，突破傳統(tǒng)利益固化僵局，整合資源創(chuàng)新，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展思路；對網(wǎng)約車的發(fā)展予以鼓勵，承認(rèn)其在市場的主體地位，創(chuàng)新規(guī)制措施，使其區(qū)別于傳統(tǒng)規(guī)制方法。對于交通運輸主管部門，應(yīng)當(dāng)對新舊業(yè)態(tài)一視同仁、兼收并蓄，實現(xiàn)監(jiān)管模式創(chuàng)新。巡游出租車與網(wǎng)約車融合發(fā)展是共享交通模式良性發(fā)展的必經(jīng)之路。在網(wǎng)約車模式中融入政府規(guī)制，巡游出租車引進“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)、更新支付方式并實行組織化管理。融合發(fā)展既能減少網(wǎng)約車和巡游車之間發(fā)生的矛盾沖突，讓共享交通出行既能帶給市民福利，又能促進城市出租汽車系統(tǒng)有序發(fā)展。

（二）適度干預(yù)原則

共享經(jīng)濟的出現(xiàn)，必然會引起傳統(tǒng)法律關(guān)系和新型法律關(guān)系變動。共享經(jīng)濟以自治為基礎(chǔ)，以使用權(quán)為中心，與共享平臺銜接，體現(xiàn)自由競爭和自主意思的價值取向。[10]權(quán)利平等、意思自治和絕對所有權(quán)是近代司法三大原則，然而當(dāng)下市場經(jīng)濟的私權(quán)自治的范圍越來越小。事實上，自治模式和他治模式并行不悖，共享經(jīng)濟的自治理念也并非要創(chuàng)新一個自治機制。共享經(jīng)濟突破了傳統(tǒng)市場經(jīng)濟法治中以資本為中心的制度設(shè)計，擴展至環(huán)境保護、勞動者等廣闊的社會領(lǐng)域。因此，共享經(jīng)濟的自治是對傳統(tǒng)私權(quán)自治理念的提升，自治模式下蘊含著對社會公益的肯定。網(wǎng)約車規(guī)制模式中政府應(yīng)保持何種態(tài)度，很多學(xué)者提出了混合管理的主張，如唐清利教授主張行業(yè)自律和政府規(guī)制并行的“混合規(guī)制”模式，[11]網(wǎng)約車等共享經(jīng)濟模式能夠通過市場規(guī)律自行解決的要依從市場，但政府在必要時也應(yīng)予以適度規(guī)制。網(wǎng)約車管理的主體參與者的個體特點更加突出，弱化了行業(yè)組織的地位，因此網(wǎng)約車平臺應(yīng)當(dāng)利用自身技術(shù)優(yōu)勢，加大內(nèi)部規(guī)制力度，制定相應(yīng)的配套管理規(guī)則。

四、網(wǎng)約車行政規(guī)制方法的完善

為了規(guī)范網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展，更好地激發(fā)市場活力，網(wǎng)約車行政規(guī)制方法的完善是必然選擇。目前規(guī)制方法的呆板和執(zhí)行之不力，致使網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展混亂，因此筆者從行政規(guī)制主體、規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制體系三方面提出完善建議，以促使網(wǎng)約車行業(yè)更加規(guī)范化發(fā)展。

（一）建立多元化行政規(guī)制主體互動機制

網(wǎng)約車在發(fā)展中調(diào)動了大量社會閑置資源，引入了多方社會力量的參與。政府、市場和網(wǎng)約車平臺是規(guī)制網(wǎng)約車模式發(fā)展的主體，在實踐中的角色定位支有些混亂。因此，建立多元化規(guī)制主體互動機制，明確各方角色定位，各司其職，充分發(fā)揮市場各主體的能動性。

第一，行政機關(guān)可以采取“兩頭管”的措施，即源頭規(guī)范和市場規(guī)制，加強對網(wǎng)約車平臺的規(guī)制。行政機關(guān)對網(wǎng)約車的源頭規(guī)范是指緊抓網(wǎng)約車平臺資質(zhì)規(guī)制，對沒有取得經(jīng)營許可證且照常運行的，要對平臺公司實施行政處罰?！稌盒修k法》提出規(guī)制模式的趨勢是政府規(guī)制平臺，平臺規(guī)制車輛和司機。由此，行政機關(guān)可以通過限制網(wǎng)約車平臺實施其對網(wǎng)約車限制補貼和限制惡意競爭行為的規(guī)制方式來代替其直接對網(wǎng)約車的數(shù)量規(guī)制和價格控制手段。

第二，明確平臺應(yīng)承擔(dān)的基本義務(wù)，督促平臺完善經(jīng)營許可工作。網(wǎng)約車平臺、用戶和網(wǎng)約車從業(yè)人員作為網(wǎng)約車模式的三大主體。其中，網(wǎng)約車平臺在三方主體中收益較多，在新型商業(yè)模式中權(quán)力也很大。首先，平臺公司通過自身技術(shù)手段掌握大量用戶和司機信息，并通過掌控信息實行規(guī)制。其次，平臺可以向用戶收取服務(wù)費用、向網(wǎng)約車司機抽取利潤或獲得管理費用。最后，司機是否可以為乘客提供優(yōu)良服務(wù)、乘客是否可以獲得比巡游出租車更好的乘車體驗和效率，關(guān)鍵在于平臺的管理和運轉(zhuǎn)效果。優(yōu)化網(wǎng)約車平臺的準(zhǔn)入規(guī)制制度對管理好網(wǎng)約車模式運作起著至關(guān)重要的作用。網(wǎng)約車平臺公司先向交通管理部門申請在本地經(jīng)營的行政許可，取得《網(wǎng)約車經(jīng)營許可證》后才能在許可的城市運營。平臺公司有義務(wù)向交通管理部門提供網(wǎng)約車從業(yè)人員的基本信息和定期的經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并保證數(shù)據(jù)真實、完整、有效。平臺公司應(yīng)當(dāng)督促申請從業(yè)駕駛員盡快辦理《網(wǎng)約車駕駛員從業(yè)資格證》和《網(wǎng)約車運輸證》，否則應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。如杭州市交通運輸管理部門在多次對網(wǎng)約車司機非法營運實施行政處罰后，對“滴滴出行”平臺作出罰款五千元整的處罰，原因是平臺公司的服務(wù)車輛沒有取得《網(wǎng)約車運輸證》。[12]

第三，政府積極引導(dǎo)公眾輿論導(dǎo)向，加強平臺對出租車從業(yè)人員安全規(guī)制。無論傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)還是新興網(wǎng)約車模式，都存在安全隱患問題，但是要避免進入安全規(guī)制誤區(qū)。如繼2018年5月6日“鄭州空姐遇害案”后，8月25日“樂清順風(fēng)車女乘客遇害案”使得網(wǎng)約車安全規(guī)制問題再次引發(fā)公眾關(guān)注。輿論的壓力雖讓“滴滴出行”平臺采取了一系列積極措施應(yīng)對此類問題，但還是引起了人們的恐慌。誠然，在共享經(jīng)濟發(fā)展初期階段，網(wǎng)約車的確面臨一系列安全問題，部分輿論夸大了網(wǎng)約車行業(yè)的危險性，以此竭力否定共享經(jīng)濟的商業(yè)創(chuàng)新模式。鑒于此，主管部門應(yīng)當(dāng)辯證地認(rèn)識新模式帶來的安全隱患，并引導(dǎo)公眾的輿論風(fēng)向，通過正確規(guī)制方法降低危險發(fā)生的可能性。網(wǎng)約車的服務(wù)和安全規(guī)制主要是從業(yè)駕駛?cè)藛T素質(zhì)問題。首先，督促平臺加強對網(wǎng)約車從業(yè)申請人員進行駕駛經(jīng)歷、資質(zhì)背景的審核和調(diào)查，對不符合條件的申請者不準(zhǔn)予注冊和登錄，從源頭上保障安全。其次，明確平臺公司作為承運人的責(zé)任。通過互評機制對高評分的司機予以獎勵，低評分的司機會收到延遲收單等懲戒甚至開除。最后，網(wǎng)約車平臺通過大數(shù)據(jù)等專業(yè)技術(shù)分析后對網(wǎng)約車司機進行“分段管理”：將網(wǎng)約車司機按照司機在線工作時長分為“全職型司機”和“兼職型司機”，對二者適用不同規(guī)制程度的規(guī)制模式?！凹媛毿退緳C”則應(yīng)當(dāng)由平臺加大監(jiān)管力度；“全職型司機”的規(guī)制更偏向于巡游出租車司機，由各地方進行組織化管理。

（二）提升網(wǎng)約車行政規(guī)制內(nèi)容的合理性

網(wǎng)約車具體規(guī)制方法應(yīng)堅持法治先行、安全為主，減少網(wǎng)約車和出租車從業(yè)人員的準(zhǔn)入限制，完善政府、社會和企業(yè)共同治理的法律規(guī)制框架，具體從以下兩個角度提升網(wǎng)約車行政規(guī)制方法的合理性：

⒈對網(wǎng)約車輛資質(zhì)的規(guī)制從多方面著手。首先，地方政府根據(jù)本地發(fā)展實際情況設(shè)置合理的網(wǎng)約車輛標(biāo)準(zhǔn)，建議地方參照本地出租車標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。因為通過限制車輛排量、價格和軸距等條件確實不能解決現(xiàn)實中存在的安全隱患問題，反而會出現(xiàn)出行效率降低和增加出行成本的問題。其次，對網(wǎng)約車輛制定高于普通車輛的年檢標(biāo)準(zhǔn)，通過加強車輛年檢制度有效避免安全隱患。最后，在車輛安全規(guī)制問題上，平臺應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多責(zé)任。平臺應(yīng)當(dāng)保證登記的車輛和駕駛員符合當(dāng)?shù)仃P(guān)于網(wǎng)約車細則的規(guī)定，如果因平臺公司監(jiān)管原因造成安全問題，那么要按照法律規(guī)定作出行政處罰。

⒉政府采取開放性政策對出租車從業(yè)人員資質(zhì)進行規(guī)制。一方面，政府可以鼓勵中檔和高檔巡游出租車司機主動向網(wǎng)約車模式轉(zhuǎn)變，且持有巡游出租車駕駛員上崗證的司機無須再次通過考試獲得網(wǎng)約車駕駛員上崗證，形成統(tǒng)一有序的共享經(jīng)濟交通出行模式，促進行政規(guī)制的實施。政府要堅持不干預(yù)、不強制的態(tài)度，在網(wǎng)約車平臺公司和巡游出租車公司之間“牽線搭橋”，積極推進改革工作的進行。如截至2017年12月，南京市的3000多輛中高檔出租車已有600多輛完成了轉(zhuǎn)型為網(wǎng)約車的手續(xù)。[13]另一方面，對于網(wǎng)約車司機可以在平臺獲取的“城市道路”信息無須出現(xiàn)在駕駛員從業(yè)資格考試中，因為網(wǎng)約車司機借助平臺的導(dǎo)航和其它功能，對城市道路的識別能力和專業(yè)能力并不比巡游出租車司機遜色。在“南京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員從業(yè)資格考試題庫”[14]中，有部分是關(guān)于城市建筑具體位置的考題，這類考題可以去掉。

（三）健全網(wǎng)約車行政規(guī)制

網(wǎng)約車行政規(guī)制的方法仍然需要國家和各地方政策的完善，建立完整的規(guī)制機制是保障網(wǎng)約車新經(jīng)濟模式發(fā)展的必要前提。各地方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定“因地施政”，摒棄對巡游車的傳統(tǒng)規(guī)制方法，根據(jù)地方情況創(chuàng)新規(guī)制。

⒈堅持市場定價為主導(dǎo)，政府適當(dāng)引導(dǎo)網(wǎng)約車運價。傳統(tǒng)巡游出租車的定價由政府主導(dǎo)是因為巡游車有許可準(zhǔn)入制度，出租車公司和司機無權(quán)自行設(shè)定。雖然《暫行辦法》對網(wǎng)約車的準(zhǔn)入規(guī)定也納入了行政許可要求，但是本文認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)減少對網(wǎng)約車運價的規(guī)制。原因如下：一是網(wǎng)約車運行模式不同于巡游出租車。巡游出租車司機付出的成本高于網(wǎng)約車從業(yè)人員，包括“份子錢”或手續(xù)費用等。政府對網(wǎng)約車運價實施控制的原因雖然可能一定程度上是為了防止網(wǎng)約車低于成本價運行、與出租車惡意競爭以及防止市場壟斷和價格聯(lián)盟等，然而控制的結(jié)果可能會導(dǎo)致用戶乘坐網(wǎng)約車的費用增加，損害了消費者利益，影響網(wǎng)約車的發(fā)展。二是政府部門實施政府指導(dǎo)價的法律依據(jù)不明確。根據(jù)《價格法》第3條規(guī)定，極少數(shù)商品或服務(wù)在必要時實行政府指導(dǎo)價。并且在第18條列出了可以實施政府指導(dǎo)價的種類，網(wǎng)約車運價類型并不在其中。所以政府不能只根據(jù)《暫行辦法》就實施與《價格法》相反的措施。[15]

對于網(wǎng)約車運價，可以由政府提出建議性質(zhì)的指導(dǎo)價，通過召開發(fā)布會的形式進行價格聽證，而非直接做硬性價格規(guī)定，以留給平臺企業(yè)和經(jīng)營環(huán)境足夠發(fā)展空間。政府要加強市場自治理念并且適時干預(yù)網(wǎng)約車平臺定價，以適應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律。大數(shù)據(jù)平臺能夠及時反映市場價格的變化，由網(wǎng)約車平臺將市場決定的價格在網(wǎng)約車平臺應(yīng)用軟件上呈現(xiàn)給消費者。網(wǎng)約車用戶每公里需要承擔(dān)的價格是平臺根據(jù)供求關(guān)系規(guī)律和市場競爭關(guān)系規(guī)律決定的。網(wǎng)約車在大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的作用下，乘車價格將更加細膩和準(zhǔn)確。傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)存在的價格壟斷和價格欺詐的現(xiàn)象在透明的共享經(jīng)濟模式中將受到阻礙。

⒉適當(dāng)進行數(shù)量規(guī)制，各地方政府堅持“因地施政”。直接數(shù)量限制或者間接數(shù)量限制具有以下優(yōu)勢：緩和網(wǎng)約車和出租車的過度競爭、維護巡游出租車司機的既得利益、解決負外部性問題以及維持不合理的傳統(tǒng)規(guī)制結(jié)構(gòu)等。但是也會存在以下弊端：影響用戶的消費福利、在配額的分配環(huán)節(jié)產(chǎn)生尋租空間以及過度保護傳統(tǒng)經(jīng)濟模式和現(xiàn)有競爭結(jié)構(gòu)等。[17]綜合考慮以上優(yōu)缺點，在數(shù)量限制問題上，政府應(yīng)采取保守態(tài)度，將更多空間讓位于市場，保障廣大消費者利益，讓新型經(jīng)濟業(yè)態(tài)順勢發(fā)展。任何行業(yè)都在發(fā)展，現(xiàn)階段蓬勃發(fā)展的行業(yè)可能十年后不復(fù)存在，巡游出租車行業(yè)亦是如此，過度保護既有競爭結(jié)構(gòu)是維持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的極端表現(xiàn)，不利于市場經(jīng)濟發(fā)展。行政機關(guān)不進行數(shù)量規(guī)制并非是不作為的體現(xiàn)，而有其合理性。以寬容態(tài)度對待新經(jīng)濟模式取代命令性的禁止，以信息披露和市場激勵替代僵硬的控制性規(guī)制，容許新經(jīng)濟業(yè)態(tài)在一定空間內(nèi)探索發(fā)展。

有學(xué)者提出，網(wǎng)約車等共享經(jīng)濟發(fā)展之后，城市道路交通擁堵狀況并沒有得到緩解，反而比以前更加惡劣。但是據(jù)“高德地圖”大數(shù)據(jù)分析顯示，2017年第二季度監(jiān)測全國100個城市中，近80個城市的交通壓力同比去年得到緩解，這是自2014年以來全國第一次交通擁堵情況出現(xiàn)下行拐點；[18]2017年第三季度監(jiān)測全國百城市中，暑期7月份有63個城市為“暢通月”，在9月份開學(xué)季仍然有部分城市出行暢通；[18]2018年第一季度監(jiān)測的全國一百個城市中，有六成城市同比去年交通擁堵情況持平或者擁堵下降。[19]以上數(shù)據(jù)可能會和城市交通體系建設(shè)、公共交通發(fā)展和市民出行觀念轉(zhuǎn)變等因素有關(guān)，但是與新興共享交通模式和“互聯(lián)網(wǎng)+交通”模式的發(fā)展也有密切關(guān)系。

解決現(xiàn)行網(wǎng)約車模式帶來的負外部性問題不一定采取總量控制，而是針對具體問題提出具體解決策略。首先，綜合考慮不同城市的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、交通擁堵情況和城市人口規(guī)模，實施不同的總量控制：對一線城市可以適當(dāng)限制網(wǎng)約車數(shù)量，對二三線城市放松數(shù)量規(guī)制，由市場進行調(diào)節(jié)。其次，避免采取戶籍限制或當(dāng)?shù)嘏普障拗频姆绞揭?guī)制網(wǎng)約車數(shù)量，該規(guī)定有強烈的“地方保護主義色彩”，打壓了新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的發(fā)展。最后，可以借助平臺大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，限制每位網(wǎng)約車司機的接單數(shù)量，并鼓勵拼車的出行方式，以此達到數(shù)量控制的目的。

資源共享將不斷推動人類社會進步，但是發(fā)展過程中行政規(guī)制問題亟待解決，行政規(guī)制的方法有待規(guī)范。雖然網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租車有很多相似之處，但基于網(wǎng)約車和傳統(tǒng)巡游出租車的不同特點，應(yīng)采取不同的行政規(guī)制方法。網(wǎng)約車的規(guī)制最主要目的是為了維護最廣大人民群眾的出行利益。政府應(yīng)當(dāng)與平臺采取合作規(guī)制的友好創(chuàng)新型規(guī)制模式以推動“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下網(wǎng)約車模式的發(fā)展，保證為乘客帶來更高效更安全的出行體驗。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

On the Analysis of the Administrative Regulation

Method of Online Car-hailing

Chen Xiuping，Ma Yue

Abstract：With the development of cloud computing and large data technology in China，sharing economy and online car-hailing has been developing unprecedentedly.With the confirmation of the legal status of the online car-hailing，the administrative regulation has become the main means of the supervision of the online car-hailing，and the method of perfecting the administrative regulation is an important part of the online car-hailing supervision.The improvement of administrative regulation is an important part of network supervision.The administrative regulation method of the online car-hailing is different from the regulation of the traditional taxi.The price regulation and the quantity regulation restrict the development of the new economy.The admittance regulation and the legal system of the service safety regulation are rigid.In order to promote the development of the new mode of business，we should establish a diversified interaction mechanism，enhance the rationality of the content of the administrative regulation，and perfect the administrative regulation method system.

Key words：shared economy；online car-hailing；cruising taxi；administrative regulation method；regulation subject