國(guó)家公園與生態(tài)文明制度的思考和探索

◎鐘茂初

（鐘茂初，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授/責(zé)編張棟）

國(guó)家公園，是指由國(guó)家設(shè)立并管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)的特定區(qū)域。建立國(guó)家公園體制，是中共十八屆三中全會(huì)提出的重要任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度的重要探索。中共十九大報(bào)告指出：人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。并提出：構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。2017年，中央印發(fā)了 《建立國(guó)家公園體制總體方案》，對(duì)國(guó)家公園體制提出了總體要求、基本原則和目標(biāo)。對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著重要的意義和深遠(yuǎn)的作用。2018年，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所作的 《政府工作報(bào)告》中提出，健全生態(tài)文明體制，改善生態(tài)環(huán)境管理制度，加強(qiáng)自然生態(tài)空間用途管制。全面劃定生態(tài)保護(hù)紅線，擴(kuò)大濕地保護(hù)和恢復(fù)范圍，深化國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)。

本文將針對(duì)我國(guó)建立以國(guó)家公園為主體的自然生態(tài)保護(hù)地體系問題，探討在這一體系的建立過程中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建什么樣的自然生態(tài)系統(tǒng)法律保護(hù)制度，如何推動(dòng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度的具體實(shí)施。

一、立法保障國(guó)家公園永久禁止開發(fā)，實(shí)現(xiàn)重要區(qū)域生態(tài)功能的永續(xù)性

按照可持續(xù)發(fā)展理論，對(duì)于那些關(guān)系到區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)或者全球性生態(tài)系統(tǒng)的重要生態(tài)功能區(qū)， “保持自然現(xiàn)狀、永久不予開發(fā)”是實(shí)現(xiàn)保護(hù)的根本要求。國(guó)家公園定位為我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型、屬于禁止開發(fā)區(qū)域。亦即，作為重要的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，不僅具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)，而且還是國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線。從其重要性來認(rèn)識(shí)，國(guó)家公園等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域應(yīng)盡快納入國(guó)家法律體系之中，以實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的保護(hù)。 《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出要 “健全法治保障”，建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。對(duì)此，筆者提出以下建議。

1.盡快將國(guó)家公園等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題納入到立法程序，使之成為上位法律予以嚴(yán)格保護(hù)的對(duì)象。對(duì)國(guó)家公園等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域形成完整而嚴(yán)密的保護(hù)法律制度，明確其管理體制和保護(hù)責(zé)任，明確規(guī)定利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利，使國(guó)家公園等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的保護(hù)有法可依。立法中明確規(guī)定：國(guó)家公園等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域永久禁止開發(fā)。

2.有關(guān)國(guó)家公園等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的法律，應(yīng)明確各個(gè)國(guó)家公園的邊界范圍。對(duì)于確有必要變更的區(qū)域范圍，明確其變更范圍的嚴(yán)格限定條件，明確其變更程序的高門檻和批準(zhǔn)變更權(quán)限的嚴(yán)格限定。

3.修訂與國(guó)家公園等問題相關(guān)的各類法律的相關(guān)條款。如對(duì)于因違反永久禁止開發(fā)而導(dǎo)致國(guó)家公園等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)功能受到破壞后果的行為和責(zé)任人，追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任，在刑法和行政法相關(guān)條款中予以明確。

二、通過對(duì)國(guó)家公園的立法，探索生態(tài)文明法律原則的具體實(shí)施

《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出 “國(guó)家公園堅(jiān)持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)”等目標(biāo)。要在法律體系中落實(shí)，應(yīng)在國(guó)家公園的立法過程中，逐步探索生態(tài)文明法律原則的具體實(shí)施。生態(tài)文明法律，應(yīng)在生態(tài)文明理念下，對(duì)傳統(tǒng)法學(xué)思想和傳統(tǒng)法律關(guān)系進(jìn)行整合，不僅要規(guī)范調(diào)整自然人、法人之間的各種關(guān)系，也應(yīng)調(diào)整當(dāng)代人與后代人、人與自然生態(tài)環(huán)境之間的各種關(guān)系。國(guó)家公園立法中，應(yīng)試點(diǎn)嘗試確立以下生態(tài)文明法律原則：

1.自然生態(tài)系統(tǒng)人民共有原則。生態(tài)文明法律應(yīng)明確規(guī)定：自然生態(tài)系統(tǒng)就其自然屬性和對(duì)人類社會(huì)的極端重要性而言，它是屬于全體人民的“共享資源”、是全體人民的 “公共財(cái)產(chǎn)”，任何人不能任意對(duì)其占有、支配和損害。為了合理支配和保護(hù)這一 “共有財(cái)產(chǎn)”、共有人委托國(guó)家進(jìn)行管理，國(guó)家對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的管理是受共有人委托行使管理權(quán)，而不能濫用委托權(quán)。傳統(tǒng)法律只承認(rèn)自然人、法人、國(guó)家的權(quán)益，而生態(tài)文明法律還應(yīng)承認(rèn)“自然生態(tài)系統(tǒng)”的權(quán)益，從而擴(kuò)大權(quán)益主體的范圍，如，國(guó)家公園所擁有的自然生態(tài)系統(tǒng)要素 （濕地、水源地、森林、其他生命物種種群棲息地等）。

2.代際平等原則。生態(tài)文明法律應(yīng)具有調(diào)整當(dāng)代人與后代人關(guān)系的 “代際性”特征。立法應(yīng)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的擁有權(quán)、使用權(quán)、消耗權(quán)等建立起當(dāng)代人與后代人之間的平等權(quán)利以及平等權(quán)利的保障機(jī)制。如，國(guó)家公園保護(hù)過程中涉及到后代人利益時(shí)，在后代人缺席的情形下，應(yīng)當(dāng)規(guī)定 “具有后代人利益理念的代表性個(gè)人及團(tuán)體”來代表 “后代人”一方的利益，參與有關(guān)決策的協(xié)調(diào)、權(quán)益的保障過程；

3.預(yù)先性原則。傳統(tǒng)法律通常以 “事后”的方式對(duì)人與人之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整以維持各種利益者之間的秩序，而生態(tài)文明法律很多情況下是無法采用 “事后”方式予以調(diào)整的，因此其法律必須具有 “預(yù)防性”的特征使之在 “事前”對(duì)各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。如國(guó)家公園周邊建設(shè)大型工程項(xiàng)目等事項(xiàng)，應(yīng) “事前”調(diào)整，在進(jìn)行 “事前”訴訟階段，應(yīng)采取自然生態(tài)系統(tǒng)的保全措施，中止可能的侵害行為。

4.整體性原則。傳統(tǒng)法律調(diào)整的各種關(guān)系是相互獨(dú)立的，而生態(tài)文明法律規(guī)范和調(diào)整某一種關(guān)系時(shí)則要站在保護(hù)整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的角度。如國(guó)家、國(guó)家公園管理者、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益團(tuán)體，針對(duì)與國(guó)家公園生態(tài)功能相關(guān)的某一事項(xiàng)訴訟勝訴后，不只要求敗訴一方取消其損害行為，而且要求全社會(huì)取消所有同類侵害國(guó)家公園生態(tài)功能的行為。

三、國(guó)家公園可推行 “非開發(fā)性權(quán)益”制度，以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)和共享參與

《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制。國(guó)家公園堅(jiān)持全民共享，鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動(dòng)全民積極性。國(guó)家公園由國(guó)家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國(guó)家公園保護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式。加大財(cái)政支持力度，廣泛引導(dǎo)社會(huì)資金多渠道投入。國(guó)家公園可作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為，國(guó)家公園，作為全社會(huì)受益的重要生態(tài)功能區(qū)，需要全社會(huì)公眾廣泛參與保護(hù)、參與治理、參與決策。國(guó)家公園體制，既要實(shí)現(xiàn)其生態(tài)功能得到永久保護(hù)、永久禁止開發(fā)的目標(biāo)，同時(shí)也要同時(shí)有生態(tài)環(huán)境友好型理念的民眾共同擁有、共同參與治理、共同作貢獻(xiàn)的有效路徑，還要探索國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)、生態(tài)維護(hù)成本如何分擔(dān)的有效機(jī)制。對(duì)此，提出以下建議。

1.要想真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的永久保護(hù)，必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度層面的新設(shè)計(jì)。 應(yīng)在法律層面明確國(guó)家公園等重要生態(tài)功能區(qū)的 “非開發(fā)性權(quán)益”及其權(quán)益。 “非開發(fā)性權(quán)益”是指，重要生態(tài)功能區(qū)域內(nèi)一定范圍的土地，在永久禁止開發(fā)的前提下，權(quán)益所有人擁有該土地的其他一切權(quán)益。

在生態(tài)文明體制和國(guó)家公園的相關(guān)法律中明確，設(shè)立 “非開發(fā)性權(quán)益”的目標(biāo)是：（1）具有生態(tài)維護(hù)理念的民眾，可通過購(gòu)買一定額度的“非開發(fā)性權(quán)益”，有效參與生態(tài)保護(hù)，可有效解決公共品因缺乏明確權(quán)利人而導(dǎo)致的 “公有地悲劇問題”。如，可直接作為權(quán)益所有人進(jìn)行生態(tài)權(quán)益的維權(quán)，作為所有權(quán)主體制止任何主體的擬開發(fā)行為； （2）民眾通過購(gòu)買、擁有、交易一定額度的 “非開發(fā)性權(quán)益”，可為國(guó)家公園的生態(tài)維護(hù)提供一定的資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)維護(hù)成本的合理分擔(dān)； （3）當(dāng)擁有 “非開發(fā)性權(quán)益”的民眾，其生態(tài)維護(hù)意愿發(fā)生改變后，可將其擁有的 “非開發(fā)性權(quán)益”轉(zhuǎn)讓交易，具有生態(tài)維護(hù)意愿的受讓者，成為新的權(quán)益所有人，這樣可實(shí)現(xiàn)生態(tài)永久保護(hù)的可持續(xù)性。

2.在國(guó)家公園制度中推行 “非開發(fā)性權(quán)益”。國(guó)家公園定位為我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型、屬于禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)。國(guó)家公園的這一定位，適合推行 “非開發(fā)性權(quán)益”制度。建議：在正在進(jìn)行國(guó)家公園體制建設(shè)中，選擇一兩個(gè)國(guó)家公園，在這些試點(diǎn)國(guó)家公園中，選擇適合 “非開發(fā)性權(quán)益”確權(quán)的區(qū)域，推行 “非開發(fā)性權(quán)益”的確權(quán)、初始配置、可交易的條件及交易規(guī)則。

3.國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)原有住民應(yīng)得到一定額度的 “非開發(fā)性權(quán)益”確權(quán)。他們可依據(jù)各自不同的生態(tài)維護(hù)意愿，選擇擁有 “非開發(fā)性權(quán)益”，或轉(zhuǎn)讓 “非開發(fā)性權(quán)益”以換取實(shí)際收益。這一制度安排，有助于國(guó)家公園區(qū)域的有效劃定，也有助于平衡原住民的權(quán)益。

4.環(huán)保組織也應(yīng)成為 “非開發(fā)性權(quán)益”的主體。保護(hù)一定區(qū)域的濕地、保護(hù)某一物種、保護(hù)一定區(qū)域森林的各類環(huán)境保護(hù)非政府組織及其成員，可通過受讓國(guó)家公園的 “非開發(fā)性權(quán)益”，可有效地參與國(guó)家公園生態(tài)維護(hù)和生態(tài)保護(hù)。

通過國(guó)家公園試點(diǎn)推行 “非開發(fā)性權(quán)益”相關(guān)制度后，逐步推廣到全部國(guó)家公園，并逐步推廣到各類生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域。對(duì)于重要的生態(tài)功能區(qū)，可通過這一制度安排，由眾多擁有生態(tài)維護(hù)意愿的民眾和群體制止地方政府或經(jīng)濟(jì)組織可能形成的開發(fā)意圖。