緊扣共建共治共享創(chuàng)新城市管理執(zhí)法

雷智博

黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。城市管理執(zhí)法是社會(huì)治理的重要組成部分。加快建設(shè)美好新海南，必須著力加強(qiáng)和改進(jìn)海南省城市管理體制機(jī)制，優(yōu)化海南發(fā)展環(huán)境，塑造海南良好形象，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

一、創(chuàng)新城市管理執(zhí)法是形勢(shì)所趨發(fā)展所需群眾所盼

打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，既是對(duì)黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也是對(duì)新時(shí)代社會(huì)治理發(fā)展和創(chuàng)新提出的新目標(biāo)和新要求。黨的十八大以來(lái)，我們黨從提出“社會(huì)管理”到提出“社會(huì)治理”，從提出“加快構(gòu)建共建共享的社會(huì)治理體制”到提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，我國(guó)的社會(huì)治理無(wú)論是理論還是實(shí)踐都站到了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上。黨的十九大作出了我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代的科學(xué)判斷，明確了分兩步走實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略步驟。城市管理執(zhí)法作為政府治理和國(guó)家治理的重要內(nèi)容，必須全面深刻地把握新時(shí)代、新方位提出的新挑戰(zhàn)新要求，認(rèn)真深入地研究城市管理執(zhí)法的新體制新辦法，著力推進(jìn)城市管理執(zhí)法的探索和創(chuàng)新，確保把構(gòu)建社會(huì)管理新格局的任務(wù)要求落到實(shí)處。

創(chuàng)新城市管理執(zhí)法也是海南站在發(fā)展新起點(diǎn)上的新要求。海南省第七次黨代會(huì)向全省發(fā)出了加快建設(shè)美好新海南的號(hào)令，全省上下正在勠力同心地推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革、構(gòu)建以“一帶一路”為紐帶的開(kāi)放格局，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在爭(zhēng)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐范例上奮力拼搏。發(fā)揮好中國(guó)最好的生態(tài)環(huán)境、最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、唯一的省際國(guó)際旅游島“三大優(yōu)勢(shì)”，實(shí)現(xiàn)海南人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”，需要我們努力加強(qiáng)和改進(jìn)城市管理執(zhí)法，深植社會(huì)治理理念、革新社會(huì)治理體制、豐富社會(huì)治理方式、完善社會(huì)治理體系，譜寫(xiě)社會(huì)治理新篇，為海南新一輪改革發(fā)展提供強(qiáng)力保障。

與此同時(shí)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期、特別是建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30年的艱苦奮斗，海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得巨大進(jìn)步，海南與全國(guó)一道邁進(jìn)了新時(shí)代。人民群眾對(duì)美好生活的需要也日益廣泛，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活提出了更高要求，而且在生產(chǎn)條件、生活環(huán)境等方面也有了新的更高的期待。我們要在繼續(xù)推動(dòng)新發(fā)展的基礎(chǔ)上，圍繞共建共治共享的社會(huì)治理新格局，著力加強(qiáng)城市管理執(zhí)法，更好滿足海南群眾日益增長(zhǎng)的美好生活新需要。

二、城市管理執(zhí)法任重道遠(yuǎn)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下稱“中央37號(hào)文”）和住建部《城市管理執(zhí)法辦法》發(fā)布后，海南省委省政府出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》。這一系列文件的出臺(tái)，為理順城市管理執(zhí)法體制、解決城市管理面臨的突出矛盾和問(wèn)題、提高城市管理和公共服務(wù)水平等方面作出了頂層設(shè)計(jì)。近年來(lái)，海南省委省政府大力加強(qiáng)社會(huì)治理，推出一系列精神文明、生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署，全省各市縣深入推進(jìn)“生態(tài)文明六大整治”“社會(huì)文明大行動(dòng)”等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，?？凇半p創(chuàng)”、三亞“雙修”等取得重大成果，海口市、瓊海市分別獲得“全國(guó)文明城市”稱號(hào)，為全省樹(shù)立了典范、創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)。

但是，目前海南省在市政管理、交通運(yùn)行、人居環(huán)境、應(yīng)急處置、公共秩序管理等方面仍有較多短板，城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責(zé)邊界不清、管理方式簡(jiǎn)單、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法行為粗放、執(zhí)法保障不力等問(wèn)題。這在一定程度上制約了城市管理工作的健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

（一）執(zhí)法依據(jù)滯后發(fā)展、尚不完善

雖然《城市管理執(zhí)法辦法》填補(bǔ)了此前20余年城市管理執(zhí)法規(guī)范的缺位，但是國(guó)家層面的城市管理法律尚未形成完善的體系，城管執(zhí)法的依據(jù)很多是從部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)中衍生出來(lái)的，“借法執(zhí)法”給城市管理執(zhí)法帶來(lái)很多困擾和阻力。近年來(lái)，海南省雖然加大社會(huì)治理和城市管理法規(guī)建設(shè)，但由于上位法不健全，還不能形成承上啟下的執(zhí)法依據(jù)，加之海南省實(shí)行“省直管市縣”體制，全省僅?？?、三亞擁有地方立法權(quán)，各市縣在推進(jìn)城市管理執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法按發(fā)展需要建立必要法規(guī)，為城市管理執(zhí)法帶來(lái)了更多的困難。如在電動(dòng)摩托車(chē)管理上，由于大多數(shù)市縣沒(méi)有立法權(quán)，電動(dòng)摩托車(chē)占道行駛、亂停亂放成為海南城市交通亂象的突出問(wèn)題。而且由于電動(dòng)摩托沒(méi)有牌號(hào)，交通肇事后難以偵查，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)新的威脅。

（二）執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)分散、層級(jí)不清

城市管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)土、住建、交通、公安、環(huán)保、市政、園林、工商、食藥監(jiān)等諸多部門(mén)。從海南省城市管理執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看，在市縣層面上，有的市縣成立了城市綜合管理執(zhí)法局，有的組建城市管理執(zhí)法大隊(duì)，有的執(zhí)法職權(quán)范圍覆蓋城鄉(xiāng)，有的僅限于城關(guān)鎮(zhèn)，甚至僅限于城關(guān)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒(méi)有城市管理執(zhí)法權(quán)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然為了管理需要，組建了城管隊(duì)伍或以聯(lián)防隊(duì)名義負(fù)責(zé)城市管理工作，但由于沒(méi)有城市管理執(zhí)法權(quán)，在實(shí)施城市管理過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)過(guò)度執(zhí)法現(xiàn)象，違法執(zhí)法的問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。

（三）執(zhí)法職能定位模糊、邊界不清

在海南城管執(zhí)法改革過(guò)程中，雖然給予城管部門(mén)相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，但城管執(zhí)法部門(mén)與其他職能部門(mén)的職責(zé)仍然存在定位不明、邊界不清的問(wèn)題，以致城市管理執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)了因職權(quán)不清而重復(fù)執(zhí)法、或者因多頭管理而推諉塞責(zé)的現(xiàn)象。在城管執(zhí)法的具體工作中，由于許多違法違章現(xiàn)象發(fā)生在“城市”，常常發(fā)生無(wú)論是否屬于城管執(zhí)法職責(zé)范圍、或者無(wú)論是否屬于政府管理事務(wù)，都調(diào)用城管執(zhí)法力量執(zhí)行的現(xiàn)象，致使城管部門(mén)成了其他執(zhí)法部門(mén)的“機(jī)動(dòng)隊(duì)”。如運(yùn)輸車(chē)輛在城鄉(xiāng)公路上的超載超限行為由交通部門(mén)執(zhí)法，但在城區(qū)內(nèi)的超載超限和進(jìn)入限行區(qū)域的行為很多時(shí)候都調(diào)動(dòng)城管執(zhí)法力量執(zhí)行，執(zhí)法主體偏差，執(zhí)法效果弱化。

（四）執(zhí)法機(jī)制互動(dòng)缺位、合力不強(qiáng)

城市管理涉及多個(gè)執(zhí)法部門(mén)，如路邊餐飲攤檔管理等一些違法違章問(wèn)題，需要多個(gè)部門(mén)共同執(zhí)法，才能收到整改效果。海口市在“雙創(chuàng)”工作中就創(chuàng)造了“城管+”的執(zhí)法模式，針對(duì)不同的執(zhí)法對(duì)象，采取城管聯(lián)合交通、交警、環(huán)保、食藥監(jiān)等辦法，取得了良好的執(zhí)法效果。但是，在城市管理執(zhí)法過(guò)程中，由于協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，有關(guān)職能部門(mén)與城管執(zhí)法部門(mén)之間的配合不夠，極大削弱了城市管理執(zhí)法力度。

（五）執(zhí)法環(huán)境尚未完善、氛圍不濃

城市管理歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重，老城區(qū)住戶密集擁擠，超線超限建房、私自加層加高、占用公共空間搭建等違章行為頻發(fā)。新城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部土地性質(zhì)混雜，村集體土地、留成地、安置地等手續(xù)不全、且難以核認(rèn)補(bǔ)辦，居民建房難以審批，違建因此暗地滋長(zhǎng)。同時(shí)，海南省各市縣城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，市政道路、地下綜合管廊、公共停車(chē)場(chǎng)、城市給排水系統(tǒng)、生活垃圾處理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱。特別是不少市縣專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)不足，因群眾生計(jì)所需，馬路市場(chǎng)、流動(dòng)攤販、臨時(shí)燒烤點(diǎn)等禁而不止、難以取締。加上群眾城市意識(shí)不強(qiáng)、文明素質(zhì)不高，不僅與管理者“打游擊”“捉迷藏”，以致城市管理“按下葫蘆又起瓢”，還容易與執(zhí)法者發(fā)生摩擦，甚至引發(fā)暴力事件。

（六）執(zhí)法保障跟進(jìn)遲緩、推動(dòng)不力

由于城管執(zhí)法部門(mén)不具有實(shí)施行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，在具體工作中常常需要申請(qǐng)公安、法院強(qiáng)制執(zhí)行。但海南省許多市縣還沒(méi)有建立司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一些需要司法保障推動(dòng)的工作難以落到實(shí)處，案件執(zhí)法的效力也大打折扣。如違法違章建筑拆除過(guò)程中按司法程序走，拆除一樁違建需要耗時(shí)半年以上，此間如持續(xù)監(jiān)控不到位違建將建成入住，拆除阻力難以估量；而且城管執(zhí)法沒(méi)有人身強(qiáng)制控制權(quán)，遇到對(duì)抗、甚至暴力手段時(shí)，往往陷于停止執(zhí)行將助長(zhǎng)歪風(fēng)與強(qiáng)制執(zhí)行則違法執(zhí)法的兩難境地。

三、聚焦問(wèn)題，創(chuàng)新體制，加強(qiáng)和改進(jìn)城市管理執(zhí)法

（一）強(qiáng)化創(chuàng)新城市管理執(zhí)法的共識(shí)

城市管理執(zhí)法作為社會(huì)治理的重要組成部分，是提升城市發(fā)展軟實(shí)力，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要手段。在海南進(jìn)入新時(shí)代、站在新起點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)刻，省委省政府正在以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新，全力優(yōu)化海南發(fā)展環(huán)境，加快推進(jìn)海南改革發(fā)展。海南各級(jí)各單位要把加強(qiáng)和改進(jìn)城市管理執(zhí)法作為貫徹黨的十九大精神、推動(dòng)全面深化改革的重要任務(wù)，作為踐行以人民為中心思想、建設(shè)美好新海南的具體行動(dòng)，著力規(guī)范執(zhí)法職能界限，大力健全法律法規(guī)體系，合力構(gòu)建聯(lián)合互動(dòng)機(jī)制，努力推動(dòng)城市管理執(zhí)法創(chuàng)新，使社會(huì)治理水平與人民群眾的美好生活需要相適應(yīng)。

（二）健全完善城市管理執(zhí)法法律保障

當(dāng)前，國(guó)家層面正在大力推進(jìn)全面依法治國(guó)，城市管理法規(guī)建設(shè)迎來(lái)了大好形勢(shì)。中央37號(hào)文和住建部《城市管理執(zhí)法辦法》出臺(tái)后，廣東省、長(zhǎng)沙市等其他省份和城市正在啟動(dòng)相關(guān)立法工作，?？谑幸仓贫恕逗？谑谐鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法條例》。但由于海南省大部分市縣沒(méi)有立法權(quán)，要從省級(jí)層面上針對(duì)各市縣城市管理中普遍存在的諸如電動(dòng)摩托車(chē)管理等問(wèn)題，制定出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定，為市縣城市管理執(zhí)法提供有力的法律保障。要借鑒浙江、廣東等先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，打破不設(shè)區(qū)的地級(jí)市和市縣不能立法的限制，給予儋州、瓊海等重點(diǎn)市縣立法支持，以點(diǎn)及面，為海南城市管理行政執(zhí)法打開(kāi)口子、探索經(jīng)驗(yàn)、提供參照，推動(dòng)市縣一級(jí)城市管理執(zhí)法條例的制定工作。

（三）推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制機(jī)制改革

要依法合理清理城管執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)的職責(zé)，劃清城管執(zhí)法部門(mén)與其他職能部門(mén)的權(quán)責(zé)邊界，清理于法無(wú)據(jù)、與改革發(fā)展要求不符的職責(zé)事項(xiàng)，科學(xué)界定城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能，精簡(jiǎn)管理職責(zé)，明晰職責(zé)邊界，做到不該管的堅(jiān)決不管、該管的管細(xì)管好管到位。要構(gòu)建齊抓共管的體制機(jī)制，加強(qiáng)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)間的協(xié)同，在城管執(zhí)法部門(mén)之上組建城市管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土等職能部門(mén)的工作銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城管執(zhí)法與公、檢、法等部門(mén)的配合協(xié)作，形成運(yùn)作高效、配合密切的城管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要推動(dòng)執(zhí)法重心下移，按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，將執(zhí)法權(quán)限下移到基層政府，以社區(qū)或村委會(huì)為單元，構(gòu)建推行城市管理網(wǎng)格化模式，逐步實(shí)現(xiàn)城管工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，最終實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（四）大力改善城市管理執(zhí)法條件

政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)著眼未來(lái)發(fā)展，堅(jiān)持和用好“多規(guī)合一”成果，加強(qiáng)城市整體規(guī)劃和農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，確?！耙粡埶{(lán)圖干到底”。要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，推進(jìn)老城區(qū)改造、完善新城區(qū)配套，加緊建設(shè)地下管廊、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、公共停車(chē)場(chǎng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站等公共服務(wù)設(shè)施，打通城區(qū)“斷頭路”，清除空中“蜘蛛網(wǎng)”，幫扶為主、疏堵結(jié)合，為城市管理執(zhí)法提供硬件支持。要加快建設(shè)數(shù)字化城管平臺(tái)，為城管執(zhí)法部門(mén)配備執(zhí)法裝備和設(shè)備，以科技為支撐，以網(wǎng)格化管理為依托，用科技強(qiáng)管理、向科技要效益，提高城市管理效能。

（五）構(gòu)建全民共建共管共治大氛圍

群眾是社會(huì)治理的建設(shè)者。要通過(guò)在報(bào)紙、電視、網(wǎng)站開(kāi)設(shè)法治專(zhuān)欄，在村（社區(qū)）、學(xué)校及單位舉辦法治講座，在戶外廣告增加法治內(nèi)容等多種方式，宣傳城市管理相關(guān)法律法規(guī)，讓群眾理解、支持城市管理行政執(zhí)法工作，達(dá)到人人知曉管理規(guī)定、個(gè)個(gè)自覺(jué)遵紀(jì)守法的良好社會(huì)氛圍。要深入開(kāi)展創(chuàng)建文明社區(qū)、文明小區(qū)、文明樓棟、文明市民等活動(dòng)，深化“門(mén)前三包”等經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)行之有效的辦法措施，創(chuàng)立“社區(qū)不文明行為評(píng)議”“群眾文明監(jiān)督員”等制度，充分調(diào)動(dòng)群眾共同參與的熱情，形成全民參與城市管理的工作大格局。

總之，必須以依法治理城市為準(zhǔn)則，在新形勢(shì)下努力探索符合海南省城市管理行政執(zhí)法之路，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果雙贏，為打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局創(chuàng)造海南篇章。