建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）如何爭取國家事權(quán)下放海南

梅振中

2018年4月13日，對(duì)海南人民來說是一個(gè)特殊的日子。習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上宣布，海南建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港。這是中央賦予海南的重大政策利好，必將推動(dòng)海南形成新一輪的改革開放熱潮。“自由”是自由貿(mào)易區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）和中國特色自由貿(mào)易港（以下簡稱自貿(mào)港）的標(biāo)志特征，人員、資金、貨物的自由往來是自貿(mào)區(qū)和自由港的最大優(yōu)勢(shì)。一直以來，海南作為中國的一個(gè)省份，國家在對(duì)外通關(guān)、稅收、外資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的管制上與其他各省并無區(qū)別，很多的事權(quán)都在國家各部門。為了降低和精簡管理層級(jí)，進(jìn)一步放開進(jìn)出管制，更加高效地建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港，應(yīng)當(dāng)采取多種措施爭取相關(guān)的國家事權(quán)下放由海南行使。

一、爭取相關(guān)國家事權(quán)下放海南對(duì)建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港具有重大意義

國家事權(quán)是相對(duì)于地方事權(quán)來說的，是指中央國家機(jī)關(guān)所享有的各種管理權(quán)限，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的權(quán)力等。地方事權(quán)則是指省、市、縣等地方國家機(jī)關(guān)所享有的各種管理權(quán)限。一直以來，我國在進(jìn)出境管理方面一直采取的是從嚴(yán)把關(guān)的政策，很多管理權(quán)限都在各部委甚至國務(wù)院，管理的層級(jí)高、環(huán)節(jié)多、流程長。而且這涉及到中央與地方責(zé)任劃分和認(rèn)定的問題，操作起來更加慎重。因此，有關(guān)企業(yè)和個(gè)人在出入境方面需要耗費(fèi)較多的精力、時(shí)間、費(fèi)用，效率相對(duì)還比較低。比如我國是世界第一貿(mào)易大國，但根據(jù)有關(guān)國際組織公布的通關(guān)效率排名為90多位。應(yīng)該說，目前這種進(jìn)出管理的模式與自貿(mào)區(qū)和自由港要求的快速、便捷、高效有一定的距離。《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》提出，本意見提出的各項(xiàng)改革政策措施，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施。中央有關(guān)部門根據(jù)海南省建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、探索實(shí)行符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易港政策需要，及時(shí)向海南省下放相關(guān)管理權(quán)限，給予充分的改革自主權(quán)。海南應(yīng)當(dāng)積極向國家爭取將與人員、資金、貨物等自由進(jìn)出有關(guān)、涉及對(duì)外貿(mào)易、投資、金融、稅收等的國家事權(quán)下放，進(jìn)一步降低管理層級(jí)、減少管理環(huán)節(jié)、縮短管理流程，并做到管理職責(zé)與管理責(zé)任相匹配，為建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港提供更加自由、開放、高效、公平、透明的營商環(huán)境。

二、爭取國家事權(quán)下放的授權(quán)模式分析

世界上有新加坡、迪拜等比較成熟的自貿(mào)區(qū)，我國香港也是有名的自貿(mào)港，國內(nèi)也已經(jīng)設(shè)立了11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。幾乎每個(gè)自貿(mào)區(qū)或自貿(mào)港都存在國家事權(quán)下放的問題，所采取的有統(tǒng)一授權(quán)、分項(xiàng)授權(quán)等多種模式。海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港應(yīng)當(dāng)在借鑒上述地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南實(shí)際，爭取較優(yōu)的國家授權(quán)模式。

（一）爭取大一統(tǒng)的授權(quán)模式。大一統(tǒng)的授權(quán)模式是指國家只是對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的、抽象的授權(quán)，除了涉及國家主權(quán)等重要事項(xiàng)之外，其余事項(xiàng)基本上下放自貿(mào)區(qū)，具體事項(xiàng)的范圍、幅度等由自貿(mào)區(qū)自行確定。應(yīng)該說這是最高程度的授權(quán)，基本上各個(gè)政策都是由自貿(mào)區(qū)自己來決定，開放程度也是最高的，我國的香港就是采取的這種模式。海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港應(yīng)當(dāng)盡全力向國家爭取這種類型的授權(quán)，積極促成全國人大能夠針對(duì)海南出臺(tái)類似《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的最高立法授權(quán)，規(guī)定除了涉及國家主權(quán)等重要事項(xiàng)以外，其他的具體權(quán)限均由海南省來決定，報(bào)國家有關(guān)部門備案。應(yīng)該說，爭取大一統(tǒng)授權(quán)的難度是比較大的，涉及到方方面面的關(guān)系，涉及到傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的考量等，具體的還需要與國家有關(guān)部門進(jìn)行商量。

（二）爭取分領(lǐng)域統(tǒng)一的授權(quán)模式。分領(lǐng)域統(tǒng)一授權(quán)的模式是指國家針對(duì)通關(guān)、貿(mào)易、投資、金融、稅收等領(lǐng)域或者該領(lǐng)域的某一個(gè)重大問題對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)，將涉及該領(lǐng)域或者領(lǐng)域內(nèi)的某一重大問題的事項(xiàng)統(tǒng)一下放給自貿(mào)區(qū)。如果大一統(tǒng)的授權(quán)模式不能爭取到，那么也盡量爭取國家采取分領(lǐng)域統(tǒng)一授權(quán)的模式。從大一統(tǒng)到某一個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)該說授權(quán)的程度已經(jīng)進(jìn)一步限定和縮小，風(fēng)險(xiǎn)的范圍和可控性已經(jīng)比較明確，是一種相對(duì)比較容易爭取的授權(quán)模式。這種授權(quán)模式兼顧了國家有關(guān)部門和海南的關(guān)系，能夠提高雙方的積極性。在授權(quán)的領(lǐng)域方面由國家有關(guān)部門審查確定。授權(quán)后具體事項(xiàng)的范圍、幅度等由海南自行決定，事后再報(bào)國家有關(guān)部門備案，無需就每一個(gè)事項(xiàng)均報(bào)國家有關(guān)部門確定。

（三）盡量避免采取分項(xiàng)授權(quán)的模式。分項(xiàng)授權(quán)的模式是指國家每次都將某一項(xiàng)或者若干項(xiàng)權(quán)限專門下放某個(gè)自貿(mào)區(qū)。目前，我國11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所采取的就是這種模式，比如《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013年8月30日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過）。這種授權(quán)模式也能夠給自貿(mào)區(qū)下放一些事權(quán)，但是力度較小，而且容易出現(xiàn)掛一漏萬的情況。徒法不足以自行，每一項(xiàng)管理職能都與相關(guān)的其他權(quán)限一起構(gòu)成一整套的制度體系，對(duì)某個(gè)或者某些行政相對(duì)人進(jìn)行共同管理，而且很多配套的管理權(quán)限都是隱性的。比如對(duì)于某項(xiàng)工作往往都有法律法規(guī)、國務(wù)院文件、政府或者部委規(guī)章、地方政府或者部委文件等多個(gè)層級(jí)、多個(gè)方面的制度配套。如果僅僅下放該項(xiàng)管理權(quán)限，其他的配套制度沒有相應(yīng)進(jìn)行授權(quán)，那么就可能會(huì)出現(xiàn)單頭冒進(jìn)的情況，很難取得綜合性、系統(tǒng)性的改革效果。從11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的情況來看，他們提出的后續(xù)需求和頻次明顯比較多，但是由于每次授權(quán)都不可避免地走調(diào)研、起草、上報(bào)、征求意見等一系列的程序，爭取的時(shí)間很長、難度很大，導(dǎo)致政策的及時(shí)性和靈活性不足。在這方面，海南也有過先例，比如《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕44號(hào)）規(guī)定，由財(cái)政部牽頭抓緊研究在海南試行境外旅客購物離境退稅的具體辦法和離島旅客免稅購物政策的可行性，另行上報(bào)國務(wù)院。財(cái)政部隨后發(fā)布的《關(guān)于開展海南離島旅客免稅購物政策試點(diǎn)的公告》（中華人民共和國財(cái)政部公告2011年第14號(hào)）規(guī)定免稅購物金額為人民幣5000元以內(nèi)等。此后，海南不斷向財(cái)政部爭取，財(cái)政部才陸續(xù)出臺(tái)諸如公告2012年第73號(hào)等陸陸續(xù)續(xù)將免稅購物金額提升到1.6萬元。所以，海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港要避免走這種分項(xiàng)授權(quán)的模式。

海南能夠爭取到什么樣的授權(quán)模式，除了自己的努力之外，最后還是由中央來定。尤其是國務(wù)院各部委的意見是非常重要的，在一定程度上能夠直接產(chǎn)生影響。特別是如果他們強(qiáng)烈反對(duì)，而我們的理由又不是非常充分的話，中央很有可能就不會(huì)將相關(guān)的權(quán)限授予海南。因此，海南省級(jí)相關(guān)職能部門要格外重視與國務(wù)院各部委之間的溝通協(xié)調(diào)，采取各種辦法，積極爭取他們的支持和理解。要充分說明如果不下放某項(xiàng)國家事權(quán)，我們?cè)谶@方面就做不了或者效率很低；如果能夠下放，我們就有能力、有責(zé)任為國家做些什么；下放的風(fēng)險(xiǎn)以及如何進(jìn)行控制等。

三、相關(guān)國家事權(quán)的分類及下放的可能性分析

國家事權(quán)涵蓋的范圍很廣，包括國家主權(quán)、軍事、行政管理、司法等多個(gè)方面。對(duì)涉及國家主權(quán)、軍事等的國家事權(quán)，是不可能下放給海南行使的，與建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港也沒有關(guān)系。海南要爭取下放的國家事權(quán)更多的是涉及經(jīng)濟(jì)、行政管理等方面，尤其是在對(duì)外通關(guān)、外資、貿(mào)易、金融、稅收等領(lǐng)域。在爭取下放國家事權(quán)的過程中，海南要結(jié)合自身建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的特點(diǎn)，有針對(duì)性的、有所區(qū)分的提出需求。

（一）從事權(quán)所屬的國家機(jī)構(gòu)來進(jìn)行分類及下放的可能性。我國的中央國家機(jī)構(gòu)主要有全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院及各部委、中央軍委、國家監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院等。從建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的實(shí)際情況來看，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院及各部委、中央軍委、國家監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國家機(jī)構(gòu)的權(quán)限一般不需要下放。需要下放的主要是國務(wù)院及各部委的事權(quán)，特別是國務(wù)院各部委的很多事權(quán)都需要下放海南省政府及其所屬的職能部門或者各部委派駐海南的分支機(jī)構(gòu)。因?yàn)楹Ｄ鲜≌捌渌鶎俚穆毮懿块T或者各部委派駐海南的分支機(jī)構(gòu)的職能是與國務(wù)院各部委對(duì)應(yīng)的，也具備相關(guān)的業(yè)務(wù)能力。最主要的是能方便企業(yè)辦事，不需要其在北京和海南之間來回跑，能夠顯著縮短辦事時(shí)間、提高辦事效率、節(jié)約辦事成本。海南省政府也會(huì)對(duì)部委下放省級(jí)相關(guān)部門事權(quán)的實(shí)施情況進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)、及時(shí)監(jiān)管，再加上各部委的大力指導(dǎo)，下放的國務(wù)院部委事權(quán)在海南能夠得到很好的運(yùn)用。況且，各部委也還可以采取事中事后監(jiān)管的措施對(duì)海南行使下放的事權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）從事權(quán)的依據(jù)來進(jìn)行分類及其下放的可能性。按照我國現(xiàn)行的法律體系和國家機(jī)關(guān)的管理層級(jí)，國家事權(quán)可以為5種，包括法律規(guī)定的國家事權(quán)、行政法規(guī)規(guī)定的國家事權(quán)、國務(wù)院文件規(guī)定的國家事權(quán)、部委規(guī)章規(guī)定的國家事權(quán)、部委規(guī)范性文件（包括各種國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）規(guī)定的國家事權(quán)等。對(duì)法律規(guī)定的國家事權(quán)，需要爭取全國人大及其常委會(huì)的明確授權(quán)，才能下放海南行使；對(duì)行政法規(guī)規(guī)定的國家事權(quán)，需要爭取國務(wù)院的明確授權(quán)；對(duì)國務(wù)院文件規(guī)定的事權(quán)，需要征得國務(wù)院同意才行，程序上要比行政法規(guī)規(guī)定的國家事權(quán)要相對(duì)簡單。從11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的情況來看，他們?cè)跔幦沂聶?quán)下放的過程中，因?yàn)榉?、行政法?guī)、國務(wù)院文件規(guī)定的都是相對(duì)比較宏觀的內(nèi)容，與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)國家事權(quán)是比較少的，其實(shí)更多的是需要突破部委規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的國家事權(quán)。因?yàn)椴课?guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的大部分都是具體的、可操作性的東西，比如設(shè)定或者擴(kuò)大準(zhǔn)入條件等，特別是有些部委的文件之間還存在不協(xié)調(diào)、不銜接等問題。如果在這方面海南能夠有所突破，那么建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的效率將得到很大的提升。對(duì)部委規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的國家事權(quán)，也就是部委自己給自己設(shè)定的權(quán)限要區(qū)分情況采取下列兩種辦法進(jìn)行處理：一是可以在征得其同意的情況下進(jìn)行下放。特別是對(duì)海關(guān)等在海南有派駐機(jī)構(gòu)的部委，對(duì)于要積極爭取將權(quán)限下放給其派駐海南的機(jī)構(gòu)，爭取做到管理不出省。這種難度相對(duì)要小一些，畢竟還是由其自行審批，還屬于其自行把握的范圍。二是通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、出臺(tái)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的辦法進(jìn)行變通。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是全國人大授予的立法權(quán)限，其層級(jí)高于部委規(guī)章或者規(guī)范性文件，所出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力也應(yīng)當(dāng)高于部委規(guī)章，特別是部委規(guī)范性文件。此時(shí)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。這種處理方法當(dāng)然也存在一定的弊端，比如海關(guān)等海南的派駐機(jī)構(gòu)可能受制于有關(guān)上級(jí)部委的要求，在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)時(shí)壓力比較大，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在省外不能適用導(dǎo)致部分企業(yè)和個(gè)人在外省辦事不方便等。但兩害相權(quán)取其輕,兩利相權(quán)取其重，如果運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)能夠快速解決問題，部委對(duì)此又沒有明確反對(duì)，則應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)相關(guān)的特區(qū)立法，加快推進(jìn)相關(guān)的工作。

中央決定在海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的時(shí)間還很短，國家相關(guān)部門的熱情還比較高，海南應(yīng)當(dāng)抓緊并充分利用好這段政策的熱期，盡量爭取在短期之內(nèi)能夠取得突破性進(jìn)展。在與國家有關(guān)部門協(xié)商國家事權(quán)下放的過程中，只要可能是對(duì)海南有利的政策，只要可能對(duì)建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港有幫助的事權(quán)，我們就要敢于提出需求、勇于開口甚至不惜“獅子大開口”。如果我們提出了很多很多的需求，即便是一部分被他們否定了，還有很多。而如果我們自己提出的需求就比較少，加上國家相關(guān)部門的嚴(yán)格審查，可能剩下的就很少了。國家相關(guān)部門對(duì)我們建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的熱情以及提出的需求應(yīng)該也是可以理解的，況且提出的需求還要經(jīng)過他們的審查，最后能夠成功爭取的跟我們提出的肯定不會(huì)完全一致。