PPP模式推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可行性

◎賈康

黨的十九大報(bào)告提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為更好地優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)以克服“不平衡不充分”的制約，增加有效供給滿足人民需要，在不增稅、不增債并擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè)投資的前提下，采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為必然選擇。

PPP是治理創(chuàng)新的有效工具

PPP在帶來(lái)融資革新的同時(shí)，也帶來(lái)了管理、治理的革新。當(dāng)前政府選擇PPP模式積極地推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理中的制度創(chuàng)新，是實(shí)施和諧社會(huì)管理、貫徹“中國(guó)夢(mèng)”發(fā)展戰(zhàn)略的客觀必然要求。

1.PPP 是一種新型的項(xiàng)目融資模式

PPP在興起之初，目的是為基礎(chǔ)設(shè)施融資，具體包括公路建設(shè)、鐵路建設(shè)和水利建設(shè)融資。由于財(cái)政支付很難覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際需求，所以只能有效利用社會(huì)資本，并允許社會(huì)資本以收費(fèi)的方式收回投資，它在一定程度上彌補(bǔ)了政府資金的不足。正是這種政府帶動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法，使得社會(huì)資本從在商言商立場(chǎng)出發(fā)，也可鎖定相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間段而按照“非暴利但可接受”的水平盈利，因此PPP迅速得到社會(huì)資本的肯定和歡迎，隨后這種融資方式被不斷地運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)方面。由此，以PPP方式融資參與小鎮(zhèn)建設(shè)成為治理變革的一個(gè)很直觀的升級(jí)式創(chuàng)新。

2.PPP是一種管理模式的創(chuàng)新

PPP能夠緩解我國(guó)財(cái)政支出壓力，對(duì)于解決政府供給低效問題，更具建設(shè)性和創(chuàng)新意義。PPP是關(guān)于計(jì)劃、建設(shè)和開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，分享或重新分配風(fēng)險(xiǎn)、成本、效益、資源和責(zé)任的新型管理機(jī)制，其管理職能也是它受到大范圍推廣的重要原因。由于政府、企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)在PPP中“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”，實(shí)現(xiàn)“1+1+1＞3”，所以 PPP 的作用并不僅限于數(shù)量的最優(yōu)化，還能提高政府供給的質(zhì)量和效率。千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)PPP項(xiàng)目多贏式的包容性發(fā)展，是優(yōu)化小鎮(zhèn)建設(shè)模式的重要保障。

3.PPP 是一種治理模式的創(chuàng)新

PPP的合作治理機(jī)制把政府與非政府組織整合成“合作型組織”，實(shí)為用組織機(jī)制升級(jí)代替一部分傳統(tǒng)政府功能的國(guó)家治理現(xiàn)代化取向上的創(chuàng)新。不容忽視的是，傳統(tǒng)政府供給不僅存在低效的問題，往往還有對(duì)公共利益的偏離。PPP既有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府的供給機(jī)制，使地方政府在公共工程領(lǐng)域從傳統(tǒng)單一年度的“預(yù)算收支管理”，轉(zhuǎn)為更為合理的中長(zhǎng)期“資產(chǎn)負(fù)債管理”，還可以其陽(yáng)光化的公共參與和多方監(jiān)督，有效矯正和防范以往容易產(chǎn)生的偏離公共利益的弊病，在“目標(biāo)導(dǎo)向”與“問題導(dǎo)向”的結(jié)合上，形成對(duì)于“善治”的獨(dú)特貢獻(xiàn)。

PPP模式參與小鎮(zhèn)建設(shè)的必然性

在公用基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，政府一直居于主導(dǎo)地位，然而這種供給模式存在諸多問題。從“收”的角度來(lái)看：僅靠稅收籌資會(huì)導(dǎo)致供給不足，因?yàn)槎愂赵黾邮芊ǘs束和社會(huì)可接受度約束。政府債也會(huì)導(dǎo)致代際負(fù)擔(dān)不公，從一定程度上說公債屬于稅收的一個(gè)變種，不可能無(wú)限制地增加。從“支”的角度看：公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)財(cái)政支出資金的爭(zhēng)奪往往會(huì)導(dǎo)致同級(jí)政府部門之間或者上下級(jí)政府之間的不良博弈，這不是一個(gè)正向激勵(lì)。因此以PPP模式引入社會(huì)資本參與公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括特色小鎮(zhèn)建設(shè)，有利于緩解稅收扭曲、公債的代際不公及財(cái)政撥付無(wú)序等矛盾。

眾所周知，小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該更多地從公共利益、公共責(zé)任和政府對(duì)民眾訴求的回應(yīng)性來(lái)思考相關(guān)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共價(jià)值所在。新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮PPP合作模式潛力的一大關(guān)鍵，在于從基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)著手，由政府引導(dǎo)社會(huì)資本參與其中或提供各種支持，通過與社會(huì)資本簽訂合同，引導(dǎo)私人部門積極參與小鎮(zhèn)建設(shè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，PPP并非一般的跨部門合作或參與，是新型的政府企業(yè)間以契約為約束的伙伴機(jī)制，以合作共贏的方式參與公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但要可持續(xù)地發(fā)展PPP合作模式，絕非訂立契約那樣簡(jiǎn)單，需要穩(wěn)固的基于合作者間的信任和法律、契約所保障的相互合作，其中所承諾的目標(biāo)規(guī)劃、資源整合、收益共享、責(zé)任共擔(dān)及協(xié)調(diào)服務(wù)等需要以改革締造的制度環(huán)境升級(jí)版來(lái)保障。

實(shí)踐中不難看到，小鎮(zhèn)建設(shè)主體的多元化成為時(shí)代改革的訴求，以 PPP 合作模式引進(jìn)社會(huì)資本并參與小鎮(zhèn)建設(shè)，無(wú)疑是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的應(yīng)有作為。

特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP模式的可行性

2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》明確指出，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止 PPP 異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。這份通知?jiǎng)χ府?dāng)前我國(guó)PPP市場(chǎng)中的諸多不規(guī)范現(xiàn)象，標(biāo)志著我國(guó)PPP發(fā)展將進(jìn)入提質(zhì)的新階段。今年4月24日，財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，肯定了PPP示范項(xiàng)目在引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)作等方面發(fā)揮的積極作用。同時(shí)，也對(duì)部分示范項(xiàng)目執(zhí)行走樣、進(jìn)展緩慢等問題進(jìn)行了規(guī)范管理。不難看出國(guó)家對(duì)PPP的清理整治打的是組合拳，正在循序漸進(jìn)、穩(wěn)中有序的推進(jìn)PPP的規(guī)范發(fā)展。

社會(huì)資本以PPP模式參與投資小鎮(zhèn)建設(shè)具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，政府要利用其優(yōu)勢(shì)探索能夠自覺改進(jìn)效率的新政策體系及實(shí)施機(jī)制。政府與社會(huì)資本合作與互動(dòng)的機(jī)制創(chuàng)新，可帶動(dòng)政府治理方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，這種合作與互動(dòng)被認(rèn)為是提高公私合作的有效性與合法性的努力。近兩年在改革發(fā)展中，PPP合乎邏輯地成為在新階段的重要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容，其發(fā)展總體而言仍屬動(dòng)員和培育期，可說是方興未艾，而且從潛力和態(tài)勢(shì)上講，以后有望如火如荼地展開。對(duì)于尚處于探索階段的PPP模式而言，能否尊重市場(chǎng)機(jī)制與公共價(jià)值的結(jié)合而實(shí)現(xiàn)善治，是影響PPP在小鎮(zhèn)建設(shè)中推廣的重要因素。

小鎮(zhèn)建設(shè)具有整體性、協(xié)同性，包括要對(duì)制度頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和統(tǒng)籌性進(jìn)行把握；同時(shí)也要對(duì)民生的升級(jí)版訴求給予更多的關(guān)注，包括政府供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率、有效性與合法性等。小鎮(zhèn)建設(shè)體系是一個(gè)有機(jī)整體，推進(jìn)政府供給體系的創(chuàng)新發(fā)展與因地制宜、有所節(jié)制地增強(qiáng)供給能力，是政府實(shí)現(xiàn)善治過程中不可偏廢的兩個(gè)方面?；诠仓卫矸妒较碌腜PP構(gòu)建，有利于更好地權(quán)衡處理“有效市場(chǎng)+有為、有限政府”的組合關(guān)系，是我國(guó)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效性與合法性的重要來(lái)源，它必然帶來(lái)從融資到管理，再到治理的創(chuàng)新，標(biāo)志著我國(guó)政府開啟現(xiàn)代治理、推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的善治篇章。