三個“變”與三個“不變”
——開展長三角地方立法協(xié)作的前提

文/林 圻

長三角一體化發(fā)展的提出，在對長三角經(jīng)濟社會發(fā)展理念產(chǎn)生裂變式影響的同時，也對相對統(tǒng)一的制度供給產(chǎn)生了實質(zhì)性需求。在地方人大及其常委會層面，開展制定地方性法規(guī)的地方立法協(xié)作，對某一事項采取共同的立法行動形成一致的行為規(guī)則是履行新時代地方立法使命，應(yīng)長三角地區(qū)制度協(xié)同供給的客觀需要。

為此，地方立法在調(diào)整目標、調(diào)整事項和調(diào)整導向方面有必要作出適度變化，以確保地方立法協(xié)作的適應(yīng)性；同時，地方性法規(guī)的地域效力、地方性法規(guī)的權(quán)限范圍、立法權(quán)主體的獨立地位仍應(yīng)保持不變，以確保地方立法協(xié)作的合法性。

三個“變”：調(diào)整目標、調(diào)整事項和調(diào)整導向

按照我國憲法和立法法確立的“統(tǒng)一、分層次”的立法體制，國家立法性文件除非對域外適用或者特定區(qū)域適用另作規(guī)定，一般在我國境內(nèi)普遍適用，因此國家層面的制度供給對于長三角地區(qū)各省市具有天然的統(tǒng)一性。而有立法權(quán)的地方人大和地方政府所制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章僅適用于本行政區(qū)域。根據(jù)立法法的要求，制定地方性法規(guī)應(yīng)當“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”，因此，基于各自行政區(qū)域“具體情況和實際需要”的不同，長三角地區(qū)各省市地方性法規(guī)制度供給的差異性亦是自然的現(xiàn)實狀態(tài)。然而“一體化發(fā)展”理念的興起，要求地方立法在調(diào)整目標、調(diào)整事項和調(diào)整導向上作出適度反思，以更好引領(lǐng)和推動區(qū)域一體化發(fā)展。

在法規(guī)的調(diào)整目標上，需更加著眼于區(qū)域整體利益?！胺傻恼嬲喸煺卟⒉皇莿e的什么，而是利益。”而“立法其實質(zhì)就是一個利益表達、利益協(xié)調(diào)、利益整合的交涉過程”。立法法第四條明確規(guī)定，“立法應(yīng)當……從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。”事實上，由于地方性法規(guī)的“地方性”特征以及各行政區(qū)域之間的競爭關(guān)系，抽象意義上的國家整體利益往往具體體現(xiàn)為法制統(tǒng)一前提下的本地利益最大化。一體化發(fā)展的理念密切了地區(qū)之間的合作關(guān)系，使得區(qū)域發(fā)展本身對外形成了一種同求的社會連帶關(guān)系，即為了實現(xiàn)共同利益而結(jié)成的不可分割的團結(jié)協(xié)作關(guān)系；在內(nèi)部則形成了一種分工的社會連帶關(guān)系，即為了實現(xiàn)互惠或雙贏而結(jié)成的互相依賴的分工合作關(guān)系。

由此，整個長三角地區(qū)經(jīng)濟、社會等方面的共同發(fā)展就應(yīng)成為各省市所追求的共同利益，各地方各自的一部分利益以整個區(qū)域的共同利益的形態(tài)表現(xiàn)出來，甚至會呈現(xiàn)出一種一榮俱榮，一損俱損的狀態(tài)。同時，長三角一體化發(fā)展本身是國家戰(zhàn)略，故而更加著眼于區(qū)域整體利益并非違背立法法上關(guān)于“從國家整體利益出發(fā)”的要求，而是為了國家戰(zhàn)略目標的落實，遵從共同利益而容忍一定限度地犧牲某些地方利益。

在法規(guī)的調(diào)整事項上，需正視“地方性事務(wù)”內(nèi)涵的變遷?！暗胤叫允聞?wù)”是地方性法規(guī)立法權(quán)限的主要范圍，這一語詞本身具有“模糊規(guī)定及嚴格解釋”的特點，普遍認為，地方性事務(wù)是與全國性的事務(wù)相對應(yīng)的，地方性事務(wù)是指具有地方特色事務(wù)，一般來說，不需要或在可預(yù)見的時期內(nèi)不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定。

長三角一體化發(fā)展的理念彰顯了地方事務(wù)的區(qū)域化趨勢，比如，地方基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)需要考慮與其他省市的有效對接，地方環(huán)境污染的治理需要其他省市的協(xié)同行動，地方社會治安的管理需要其他省市聯(lián)防聯(lián)控。而我國現(xiàn)行立法制度中并無“區(qū)域性事務(wù)”一說，這顯然意味著傳統(tǒng)意義上的“地方性事務(wù)”已從封閉性、涉己性更多地具備了開放性、涉他性的特征。

在法規(guī)的調(diào)整導向上，需逐漸適應(yīng)人民群眾對長三角一體化的內(nèi)心期待。歷史和現(xiàn)實都表明，特定區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化，一定程序上依賴于該區(qū)域民眾對區(qū)域一體化的心理認同。而法規(guī)制度的相對趨同，有利于加深民眾的該種心理認同。當事人的同一種行為，在一體化的區(qū)域內(nèi)得到相對同一的認定和處理；同類的行政服務(wù)，在一體化的區(qū)域內(nèi)得到接續(xù)流暢的辦理；同一項證明事項，在一體化的區(qū)域內(nèi)得到互認和互信。這就要求地方性法規(guī)在破除有形的制度壁壘之外更進一步在尊重各地現(xiàn)實差異的前提下，于可能的領(lǐng)域和必要的范圍內(nèi)提供弱差異甚至無差異的制度供給。

三個“不變”：地方性法規(guī)的地域效力、地方性法規(guī)的權(quán)限范圍、立法權(quán)主體的獨立地位

地方立法是一項嚴肅的政治活動。開展地方立法協(xié)作，既包括立法權(quán)行使的協(xié)作，即有地方立法權(quán)的機關(guān)從國家整體利益出發(fā)，著眼于國家發(fā)展戰(zhàn)略下的區(qū)域性貢獻，對其立法權(quán)行使的自主性、適應(yīng)性約束；也包括立法工作協(xié)作，即立法機關(guān)的有關(guān)工作機構(gòu)之間，為履行立法參謀、服務(wù)和保障職能，而開展的立法性業(yè)務(wù)和立法性事務(wù)層面的協(xié)助與交流。因此，確保地方立法協(xié)作的合法性，是開展地方立法協(xié)作的重要前提。

地方立法協(xié)作不改變地方性法規(guī)的地域效力。按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、立法法的相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)僅適用于其地方立法主體所轄的行政區(qū)域范圍內(nèi)，而對其它地區(qū)則不具有法律拘束力。

在地方立法協(xié)作中，協(xié)作各方共享立法結(jié)果，即適用內(nèi)容相同或相似的地方性法規(guī)，從表面來看似乎是擴大了某一地方立法的效力范圍，但實際上，這種顧慮完全可以通過程序的合法性而得以消除。在地方性法規(guī)的制定過程中，可能存在由某一協(xié)作方主導，其它各協(xié)作方通過溝通、協(xié)商等方式共同對所制定的立法性文件的內(nèi)容進行研究并提出意見的情形，但最終所制定的地方性法規(guī)仍然由各協(xié)作方依照立法法的相關(guān)規(guī)定以各協(xié)作方自己的名義發(fā)布。在冠名上仍然體現(xiàn)為“上海市（或者江蘇省、浙江省、安徽?。?***條例”，而非“長三角***條例”，并且由各協(xié)作方分別依照立法法的相關(guān)規(guī)定報請備案審查。

因此，最后在各協(xié)作方所轄的行政區(qū)劃內(nèi)適用的地方性法規(guī)仍是該行政區(qū)域內(nèi)立法主體所制定并頒布的立法性文件，而非其它地區(qū)的立法性文件。唯一的差異僅在于，協(xié)作各方所適用的相應(yīng)的規(guī)范性文件在內(nèi)容上保持了一定程度的一致性和協(xié)調(diào)性，但這并未改變協(xié)作各方地方性法規(guī)的地域效力。

地方立法協(xié)作不擴張地方性法規(guī)的權(quán)限范圍。根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)可以作出規(guī)定的事項包括：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出具體規(guī)定的事項”“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”，另外，除立法法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。

即便開展地方立法協(xié)作，仍應(yīng)在各地方立法主體固有權(quán)限范圍內(nèi)進行，不因此而滋生出新的立法權(quán)限，一旦需要突破既有權(quán)限，仍應(yīng)通過法定途徑提請全國人大及其常委會或者國務(wù)院制定相關(guān)的法律或者行政法規(guī)。另外需要注意的是，“地方人民政府行政管理權(quán)的事項”（俗稱“地方事權(quán)”）不同于“地方性事務(wù)”，“地方事權(quán)”也不等同于“地方性法規(guī)立法權(quán)的權(quán)限范圍”。

在長三角一體化發(fā)展進程中，三省一市地方人民政府承擔了大量組織協(xié)調(diào)、工作推進等具體任務(wù)，為推動“規(guī)劃對接、戰(zhàn)略協(xié)同、專題合作、市場統(tǒng)一、機制完善”行使了一系列職權(quán)，這些職權(quán)有的來自于法律、行政法規(guī)的直接賦予，有的來自于中央職權(quán)的“下放”，并不當然受到地方立法權(quán)的拘束。

地方立法協(xié)作不損及立法權(quán)主體的獨立地位。開展地方立法協(xié)作，尤其是“立法權(quán)行使的協(xié)作”，需要立法主體步調(diào)相對一致的立法行動、內(nèi)容相對統(tǒng)一的立法結(jié)果，這在很大程度上仰賴于立法主體及其工作機構(gòu)的事前溝通、協(xié)調(diào)，甚至通過某種“框架協(xié)議”“會議紀要”等方式適當約束立法主體及其工作機構(gòu)的行為，但這并不能損及地方立法權(quán)行使主體的獨立地位。

開展地方立法協(xié)作，不是地方立法權(quán)的相互讓與。首先，在立法權(quán)主體如省級人大常委會之間簽署的此類協(xié)議或者安排只是體現(xiàn)協(xié)作各方具有意向性質(zhì)的“柔性約束”，注重的是共同的規(guī)劃性、指導性和方向性，并非表達任何一方將自身公權(quán)力對外讓渡，也不產(chǎn)生協(xié)作一方相對于他方的任何履約義務(wù)進而削減協(xié)作方的法定權(quán)力，當然也不存在任何違反此類協(xié)議或者安排后的所謂“責任”追究的機制。其次，某一立法項目是否向人大及其常委會提出，仍由有提出立法議案權(quán)利的主體（如有關(guān)人民政府、人大常委會主任會議、人大專門委員會、人大代表聯(lián)名等）自行依法提出，亦不受法外約束。再次，此類協(xié)議或者安排也不約束具有立法案表決權(quán)的常委會組成人員，當然也不應(yīng)構(gòu)成統(tǒng)一審議機構(gòu)向常委會組成人員作出立法說明的法定理由，法制工作機構(gòu)對法規(guī)案作出修改的正當理由仍為“常委會組成人員的意見和其他各方面的意見”，而非立法協(xié)作的有關(guān)安排。