繼續(xù)推進京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的思考

◎趙弘

京津冀協同發(fā)展是習近平總書記親自謀劃部署、親自協調推動的重大國家戰(zhàn)略。自2014年2月26日，習近平總書記視察北京，開啟了京津冀協同發(fā)展的序幕以來，國家層面不斷加強京津冀協同發(fā)展的頂層設計和統籌協調機制，形成了“目標一致、層次明確、互相銜接”的協同發(fā)展規(guī)劃體系，三省市深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，站在區(qū)域協同發(fā)展的高度，在疏解非首都功能、破解“大城市病”、縮小區(qū)域發(fā)展差距以及打造以首都為核心的世界級城市群等方面取得了良好成效。

京津冀協同發(fā)展的最新進展

1.北京城市副中心與河北雄安新區(qū)加快建設，深刻影響區(qū)域空間格局

2016年5月27日，習近平總書記在中共中央政治局會議上指出，建設北京城市副中心和雄安新區(qū)兩個新城，形成北京新的“兩翼”。

（1）城市副中心建設步入快車道。目前城市副中心總體城市設計和六個重點地區(qū)詳細城市設計方案已通過專家評審，其三大功能區(qū)中，行政辦公區(qū)一期建設主體部分基本建成，市委、市政府及相關部門已啟動搬遷；運河商務區(qū)已有16個項目落地；文化旅游區(qū)的環(huán)球影城主題公園及度假區(qū)項目開工建設。

（2）雄安新區(qū)建設全面啟動。雄安新區(qū)規(guī)劃框架基本成熟。交通方面，京雄鐵路、京石城際等正在加快規(guī)劃建設；產業(yè)方面，已有阿里巴巴、騰訊和百度等在內的首批48家企業(yè)獲批入駐。

2.“疏”“控”雙管齊下，非首都功能疏解取得階段性成果

（1）瞄準四類疏解對象，加快存量疏解。2014年以來，北京累計關停和退出1992家一般性制造業(yè)企業(yè)；累計調整疏解各類區(qū)域性專業(yè)市場594家、物流中心106個。2018年，北京將調整退出一般性制造業(yè)50家，疏解提升市場和物流中心176家。教育方面，北京城市學院、北京建筑大學等市屬高校向遠郊區(qū)搬遷，累計疏解學生近3萬人；中國人民大學通州新校區(qū)、北京電影學院懷柔新校區(qū)等加快建設。醫(yī)療方面，在五環(huán)外構建由33家醫(yī)院或院區(qū)構成的醫(yī)療服務帶，天壇醫(yī)院新院項目、同仁醫(yī)院亦莊院區(qū)二期加快建設；北京50多家醫(yī)院與津冀150余家醫(yī)療機構開展技術幫扶、人才培養(yǎng)及科室托管等多種形式合作。

（2）實施產業(yè)禁限目錄，嚴格控制增量。2014年，北京出臺全國首個以治理“城市病”為目標的新增產業(yè)禁止和限制目錄，2015年又推出“升級版”，全市禁限比例達到55%，城六區(qū)禁限比例達到79%。自實施以來，全市不予辦理的工商登記業(yè)務累計達1.86萬件，一般性制造業(yè)新設市場主體數下降72.75%，批發(fā)零售業(yè)新設市場主體數下降18.36%。

3.圍繞協同發(fā)展的迫切需求，三大重點領域率先實現新突破

（1）交通一體化進展迅速?！败壍郎系木┙蚣健奔涌旖ㄔO。津保、張?zhí)畦F路建成通車，京張高鐵、京沈客專以及京唐城際、京濱城際、首都機場-北京新機場城際鐵路聯絡線開工建設，京津冀“1小時交通圈”和“半小時通勤圈”正在形成?！八目v四橫一環(huán)”公路網加快形成，京臺高速公路北京段、首都環(huán)線高速張承段、京秦高速公路河北段和天津段建成通車，首都環(huán)線高速北京段、興延高速公路等全面開工，累計打通擴容“斷頭路”“瓶頸路”800多公里。北京新機場主體工程和配套設施建設全面開工，機場紅線內拆遷完成，飛行區(qū)、航站區(qū)、場內道路市政工程開工建設，航站樓實現封頂?，F代化港口群加快形成，天津港與唐山港深化合作，天津港實施京冀地區(qū)10個“無水港”優(yōu)化提升，擴容了天津港至唐山、黃驊、秦皇島和曹妃甸等港口的環(huán)渤海集裝箱內支航線運量。

（2）生態(tài)環(huán)境協同治理取得初步成效。大氣污染聯防聯控深入推進，成立了大氣污染防治協作小組，制定了“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯動工作機制”，統一了區(qū)域重污染天氣預警分級標準，出臺了“2+26”城市大氣污染防治工作方案，2017年京津冀區(qū)域PM2.5平均濃度比2013年下降39.6%。京津冀生態(tài)屏障加快構建，2014年以來三地共完成2200萬畝以上的植樹造林，共同實施了京冀生態(tài)水源保護林建設、京津風沙源治理二期工程、三北防護林等一批重點工程，環(huán)首都國家公園體系建設規(guī)劃啟動編制。

（3）產業(yè)對接協作深入推進。京津冀跨區(qū)域投資額持續(xù)增長，2017年河北從京津引進資金突破2500億元、項目近3000個，天津從京冀引進的投資到位額超過1000億元。區(qū)域產業(yè)對接合作平臺加快建設，明確了北京城市副中心、雄安新區(qū)兩個集中承載地和四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)、46個專業(yè)化特色化承接平臺。以四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)為例，截至2017年底，曹妃甸示范區(qū)建設簽約北京項目129個；天津濱海-中關村科技園共吸引了396家企業(yè)落戶，其中1/4左右來自北京；張承生態(tài)功能區(qū)的張北云聯數據中心、承德大數據產業(yè)園等項目陸續(xù)投產運營；《北京新機場臨空經濟區(qū)規(guī)劃（2016-2020年）》獲國家批復，起步區(qū)建設穩(wěn)步推進。一批跨區(qū)域重大產業(yè)項目成果豐碩，北京現代第四工廠（滄州）2016年10月竣工投產，建成后將達到年產整車30萬輛、發(fā)動機20萬臺，并帶動現代摩比斯、北京海納川等多個汽車零部件項目相繼落戶滄州；北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產業(yè)園已有102家醫(yī)藥企業(yè)簽約，其中北京企業(yè)79家、天津企業(yè)13家。

4.以資源流動和協同創(chuàng)新平臺建設為主要抓手，推進京津冀協同創(chuàng)新共同體建設

（1）京津冀區(qū)域間技術轉移活動日趨活躍。2017年，北京流向津冀技術合同成交額達203.5億元，是2013年的2.45倍，連續(xù)三年實現30%以上的大幅增長。北京流向津冀的技術成果大部分集中在現代交通、城市建設、電子信息、環(huán)境保護、生物醫(yī)藥與醫(yī)療器械等領域。2017年，河北累計吸納京津技術交易額達164億元，同比增長55.7%，是2013年的4.2倍。

（2）中關村對區(qū)域協同創(chuàng)新的輻射帶動作用進一步凸顯。截至2017年底，中關村企業(yè)在津冀設立分支機構超過6100家。中關村通過品牌輸出和創(chuàng)新資源輸出，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。如由中關村發(fā)展集團所屬企業(yè)中關村信息谷公司負責運營管理的保定·中關村創(chuàng)新中心已吸引了中創(chuàng)燕園、百能匯通、用友等158家企業(yè)和機構注冊辦公。

（3）創(chuàng)新合作平臺建設加快推進。三省市聯合成立了76家京津冀產業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯盟，包括中關村-濱海大數據創(chuàng)新戰(zhàn)略聯盟、京津冀鋼鐵聯盟（遷安）協同創(chuàng)新研究院等。在產業(yè)轉移的46個專業(yè)化、特色化承接平臺中，確定了武清京津產業(yè)新城、未來科技城京津合作示范區(qū)及邯鄲冀南新區(qū)等15個協同創(chuàng)新平臺。此外，京津冀還成立了啟迪之星（天津）孵化基地等一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺。

5.以全面創(chuàng)新改革試驗為引領，積極探索體制機制改革與政策創(chuàng)新

（1）全面創(chuàng)新改革試驗取得重要進展。《京津冀系統推進全面創(chuàng)新改革試驗方案》經國務院批復正式實施，18項區(qū)域改革任務中，已有國家知識產權運營公共服務平臺、跨地區(qū)醫(yī)藥研產分離試點、高技術企業(yè)債券融資等13項政策落地。以醫(yī)藥研產分離試點政策為例。按照常規(guī)，北京藥企到河北建廠的審批周期超過2.5年。京冀開展“企業(yè)在河北、監(jiān)管屬北京”機制創(chuàng)新，推動79家北京醫(yī)藥企業(yè)入駐北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產業(yè)園，因為這些藥企仍保留“北京身份”，大幅縮短了投產時間。

（2）公共服務領域供給側改革加快推進。京津冀三省市人社部門簽署《推動人力資源和社會保障深化合作協議》《專業(yè)技術人員職稱資格互認協議》等系列協議，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務一體化、專業(yè)技術人員職稱資格互認等多方面，推出一系列改革舉措。醫(yī)療衛(wèi)生方面，開展京津冀地區(qū)醫(yī)療機構臨床檢驗結果互認改革，三地共有296家醫(yī)療機構納入，互認項目達到33項。養(yǎng)老服務方面，北京鼓勵以購買服務的形式發(fā)展異地養(yǎng)老，確定了燕達金色年華健康養(yǎng)護中心、武清區(qū)養(yǎng)老護理中心等9家“京津冀養(yǎng)老協同發(fā)展試點單位”，其中燕達金色年華健康養(yǎng)護中心已有超過1000名老人入住，98%來自北京。

新階段推進京津冀協同發(fā)展的思考

在新的發(fā)展的階段，三省市需要進一步解放思想、創(chuàng)新理念，抓住京津冀協同發(fā)展的重點問題、難點問題、關鍵問題，不斷突破，形成協同發(fā)展合力，聯手繪制京津冀協同發(fā)展的宏偉藍圖。

1.加快推進“兩翼”建設，進一步優(yōu)化京津冀城市群的空間布局

從區(qū)域空間格局來看，京津冀城市群存在一定的結構性缺陷，城鎮(zhèn)體系不盡合理。相對河北各城市而言，京津兩個超大城市規(guī)模大、經濟實力強、城市品質高、公共服務完備，這種發(fā)展落差的存在使得人口、資源等要素加快向京津流動。而京津均集中在城市群的北部地區(qū)，廣大冀中南區(qū)域缺乏大城市帶動，既不利于河北的發(fā)展，也難以形成中心城市帶動中小城市協同發(fā)展的城市群格局。從非首都功能疏解來看，目前河北很多地區(qū)承接疏解的條件不夠完備，基礎設施、公共服務、人文環(huán)境及配套政策等方面都與北京有較大落差，對產業(yè)、功能和人口疏解的吸引力不強。同時，由于疏解非首都功能時間緊、任務重，很難在短期內同時提高眾多承接地的配套條件。因此，規(guī)劃建設北京城市副中心和河北雄安新區(qū)，打造非首都功能疏解的集中承載地，不僅能夠建成區(qū)域經濟社會發(fā)展的新增長極，而且能夠在較短時間內彌補北京周邊地區(qū)交通設施、公共服務的短板，增強吸引力，對于加快非首都功能疏解、推進京津冀協同發(fā)展具有重要的現實意義。北京城市副中心和河北雄安新區(qū)目前正在按照習近平總書記提出的“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”的要求規(guī)劃建設。今后，還要在遵循城市發(fā)展內在規(guī)律的前提下，不斷探索理念和模式創(chuàng)新。如采取“分散化、組團式”空間布局，防止攤大餅式的城市病隱患；超前謀劃軌道交通與公共服務配套，提升城市品質與吸引力；堅持以創(chuàng)新、實體經濟來支撐產業(yè)發(fā)展，前期從集中承接非首都功能轉移切入，但后期要培育自己的內生動力，保障城市發(fā)展的可持續(xù)。

2.加快補齊兩大短板，推動交通一體化與公共服務一體化

北京周邊地區(qū)承接非首都功能疏解，受到軌道交通特別是市郊鐵路缺乏、公共服務落差大兩大“短板”的制約，補齊兩大短板，是提升非首都功能疏解的穩(wěn)定性和持久性、推動京津冀協同發(fā)展的長遠之計。

在都市圈、城市群的形成和發(fā)展過程中，軌道交通往往發(fā)揮著決定性作用。部分國際大都市圈都構建了以中心城市為核心的多個層級軌道交通體系，包括地鐵、快線鐵路、市郊鐵路及城際鐵路。各層次的軌道交通不能互相替代，否則難以發(fā)揮最佳運能。在“軌道上的京津冀”建設中，干線鐵路、城際鐵路推進較快，城市軌道交通由各城市自行建設運營，只有市郊鐵路是比較薄弱的環(huán)節(jié)，需要重點關注、加快突破，著力建設“1小時通勤圈”。建議市郊鐵路自成體系規(guī)劃建設，盡量獨立于國鐵系統來運營。因為國鐵系統要保障國家鐵路運輸的安全和高效，很難擠出富余資源、安排合適車次來滿足早晚高峰通勤的需求。而且，市郊鐵路要求小站點，與地鐵系統無縫銜接，方便快速換乘，國鐵系統的車站難以滿足這種需求。目前暫時沒有條件建設市郊鐵路的，要預留路由。

在補足軌道交通短板的同時，還要加快補足公共服務的短板。公共服務水平是決定一個區(qū)域能否吸引人才的重要因素。京津冀應以公共服務政策創(chuàng)新為突破，促進創(chuàng)新人才跨區(qū)域流動。如積極推動京津冀社會保障政策一體化，優(yōu)先在共建園區(qū)、大型產業(yè)合作項目等所在縣市區(qū)開展養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的對接，或者對于從北京轉移至周邊區(qū)域的創(chuàng)新人才給予社會保險補貼，享受北京同城化待遇。在重點合作園區(qū)，積極引導北京優(yōu)質的教育、醫(yī)療資源通過建分校、分院等方式落戶，提高區(qū)域公共服務水平，增強對高端人才的吸引力。

3.強化區(qū)域創(chuàng)新協作，打造具有創(chuàng)新競爭力的世界級城市群

當前，“創(chuàng)新區(qū)域化”的趨勢越來越明顯，創(chuàng)新要素從大城市向周邊中小城市和地區(qū)擴散，推動單極創(chuàng)新向區(qū)域協同創(chuàng)新轉變，其典型案例就是以硅谷為核心的舊金山灣區(qū)，以波士頓為核心的美國128公路發(fā)展帶。京津冀區(qū)域創(chuàng)新資源密集、創(chuàng)新基礎雄厚，同時具有雄安新區(qū)、濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)等大量可開發(fā)的空間資源，基礎條件與后發(fā)優(yōu)勢都非常突出，具備打造以創(chuàng)新為特征的世界級城市群的條件，能夠在我國建設世界科技強國中肩負重要使命。

未來要充分利用北京的科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢、天津的研發(fā)轉化能力、河北的產業(yè)化資源條件，加快推進京津冀協同創(chuàng)新共同體建設。一是聯合爭取國家實驗室、重大科技基礎設施及國家重大科技專項、制造業(yè)創(chuàng)新中心等國家級創(chuàng)新平臺和項目落地。如在新能源汽車領域，集成北京、天津、石家莊、保定和唐山等城市的創(chuàng)新資源，構建協同創(chuàng)新中心，解決行業(yè)共性技術供給不足的問題，塑造我國在新能源汽車領域的競爭新優(yōu)勢。二是著力優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。如整合京津冀地區(qū)高校院所、大型企業(yè)的科研儀器設施資源，構建京津冀（大首都）科技條件平臺，向京津冀區(qū)域的各類創(chuàng)新主體開放共享；推動三地科技金融服務體系有機銜接，打造京津冀創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資本聚集高地等。三是加強京津冀區(qū)域產業(yè)對接協作。在大數據、人工智能和生命科技等前沿科技領域，加強產業(yè)鏈、功能鏈分工與合作，聯手打造具有國際競爭力的創(chuàng)新型特色產業(yè)集群。

4.深化體制機制改革，提升疏解非首都功能和區(qū)域協同發(fā)展的有效性、穩(wěn)定性

京津冀已在體制機制改革與政策創(chuàng)新方面進行了許多探索，但仍然面臨著一些體制機制約束。如目前三省市還有一些政策不統一、不銜接，制約了人才等要素跨區(qū)域流動。京津冀協同發(fā)展國家戰(zhàn)略的深入實施，需要進一步深化供給側結構性改革，形成強有力的、持久的制度保障。

體制機制改革方面，加大對河北雄安新區(qū)的支持力度，鼓勵其開展行政管理體制、戶籍制度及投融資體制等方面的綜合改革探索，部分政策時機成熟后可以在京津冀其他區(qū)域推廣。土地政策方面，如針對非首都功能疏解后騰退空間的再利用問題，要統籌規(guī)劃，分區(qū)管控，分類實施，強化對疏解騰退空間管控的剛性約束；在城市副中心和雄安新區(qū)建設中，探索開展土地供給、利用模式創(chuàng)新試點等。人才和公共服務政策創(chuàng)新方面也有可創(chuàng)新、可作為的空間。如圍繞三地專業(yè)技術人才資質互認、跨區(qū)域執(zhí)業(yè)、外籍人才出入境等方面開展協作試點；在目前已確立的9個養(yǎng)老服務協同發(fā)展試點基礎上，集中開展北京養(yǎng)老服務政策延伸、擴圍醫(yī)療即時結算試點等，形成可操作、可推廣的具體模式。