新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容與機(jī)制

◎張可云

黨的十九大報(bào)告在論述區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，涉及到的空間范圍包括老少邊窮、四大板塊、城市群與城市體系、京津冀與雄安新區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、資源型地區(qū)、邊疆地區(qū)以及海洋地區(qū)，因此，有不少人將凡是涉及空間的戰(zhàn)略都納入到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之中，這是值得商榷的。所謂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是指旨在縮小區(qū)域差距并均衡區(qū)域發(fā)展格局的藍(lán)圖性謀劃，是政府調(diào)控區(qū)域發(fā)展的策略與行動(dòng)指南。

新時(shí)代的區(qū)域問題與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容

1.從區(qū)域內(nèi)部與區(qū)域之間兩個(gè)方面考察

（1）從區(qū)域內(nèi)部看，主要的區(qū)域發(fā)展問題表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是貧困落后，可概括為“窮”。實(shí)際上，這個(gè)問題不僅僅在中西部地區(qū)存在，東部地區(qū)的環(huán)京津貧困帶、海南的五指山地區(qū)等也相對(duì)落后；二是老化，或稱為蕭條問題，可概括為“老”。2013年出臺(tái)的《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013-2022 年）》劃定的老工業(yè)城市合計(jì)120個(gè)，分布在27個(gè)省（區(qū)、市），其中東北地區(qū)27個(gè)，中部地區(qū)40個(gè)，西部地區(qū)34個(gè)，東部地區(qū)19個(gè)?？梢姡瞎I(yè)基地問題并非東北地區(qū)所獨(dú)有。三是城市病，或稱膨脹問題，可概括為“堵”。全國(guó)大中城市都不同程度存在這一問題，人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過于密集是其產(chǎn)生的主要原因。

（2）從區(qū)域之間看，區(qū)域發(fā)展問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是區(qū)域差距明顯。以2017年為例，人均GDP全國(guó)為59660元，北京最高，為12.9萬元，貴州最低，為37956元，北京的人均地區(qū)生產(chǎn)總值為貴州的3.4倍；GDP增速全國(guó)為6.9%，貴州的最高，為10.2%，天津、甘肅的最低，為3.6%，貴州與天津、甘肅的增速差為6.6%。可以說，我國(guó)的區(qū)域差距長(zhǎng)期存在也是一種新常態(tài)特征。二是區(qū)域間利益矛盾與沖突依然存在，而且表現(xiàn)得比較激烈。改革開放以來，在全國(guó)不同區(qū)域之間發(fā)生了四輪激烈的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，具體表現(xiàn)為“重復(fù)建設(shè)→原料大戰(zhàn)→市場(chǎng)封鎖→價(jià)格大戰(zhàn)”循環(huán)往復(fù)。需要注意的是，區(qū)域之間的問題與區(qū)域內(nèi)部的問題是相互影響的，“窮”與“老”的存在會(huì)導(dǎo)致區(qū)域差距難以縮小，區(qū)域間矛盾加劇；而區(qū)域沖突又會(huì)妨礙“窮”“老”與“堵”問題的解決。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)力點(diǎn)應(yīng)該放在這些區(qū)域問題的解決上。

2.完整理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需要分清主次

要區(qū)分“兩主”“三核”與“四從”。所謂“兩主”是指區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（即西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起與東部率先）與主體功能區(qū)制度，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容；所謂“三核”是指落后區(qū)域、膨脹區(qū)域與蕭條區(qū)域（即老工業(yè)基地），這三者可概括為“窮、堵、老”，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的直接發(fā)力點(diǎn)，是政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的核心關(guān)注點(diǎn)；所謂“四從”是指四個(gè)涉及空間并間接影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的四個(gè)戰(zhàn)略，即新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略、全方位對(duì)外開放戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3.區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略必須直面關(guān)鍵的區(qū)域問題

患“窮”病的區(qū)域主要發(fā)展精力應(yīng)該放在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)或服務(wù)社會(huì)轉(zhuǎn)變上，其目標(biāo)是盡快步入現(xiàn)代化軌道；患“堵”病的區(qū)域主要發(fā)展精力應(yīng)該放在通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整吐故納新上，其目標(biāo)是永葆發(fā)展活力；患“老”病的區(qū)域主要發(fā)展精力應(yīng)該放在通過轉(zhuǎn)型或重構(gòu)以重振昔日雄風(fēng)上，其目標(biāo)是恢復(fù)往日活力。

區(qū)域生命周期與“窮堵老”的成因

不同類型區(qū)域的新常態(tài)是由其所處的生命周期階段決定的。依據(jù)區(qū)域生命周期理論，任何一個(gè)已步入現(xiàn)代化軌道的區(qū)域，都會(huì)經(jīng)歷從年青到成熟再到老年的階段演變過程。處于不同發(fā)展階段的區(qū)域所面臨的主要問題不同，要素流動(dòng)形式不完全一樣，不同區(qū)域在空間發(fā)展格局中所處的競(jìng)爭(zhēng)地位也不同。將區(qū)域生命周期理論與區(qū)域病理分析結(jié)合起來，可以劃分出四類新常態(tài)區(qū)域，即現(xiàn)代化前區(qū)域、年青區(qū)域、成熟區(qū)域與老年區(qū)域。其中，只有年青區(qū)域不存在突出的問題，其他三類區(qū)域都存在典型的區(qū)域病。

1.現(xiàn)代化前區(qū)域是尚未邁入現(xiàn)代化軌道的區(qū)域，其典型特征是發(fā)展水平較低

從區(qū)域內(nèi)部考察，這類區(qū)域的典型特征是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)落后，以農(nóng)業(yè)為主，工作機(jī)會(huì)少、人民收入水平長(zhǎng)期低下，貧困面大、地方財(cái)政拮據(jù)，政府無力支撐自立發(fā)展、資源利用水平很低，發(fā)展環(huán)境欠佳、科學(xué)教育與文化事業(yè)不發(fā)達(dá)，人才缺乏、生態(tài)環(huán)境欠賬較多，可持續(xù)發(fā)展能力差等；從區(qū)域之間考察，這類區(qū)域的典型特征是人才與資本等要素凈流出、主要工業(yè)品凈流入。這類區(qū)域主要是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)域、地理位置邊遠(yuǎn)的區(qū)域以及自然條件較差的區(qū)域等。在我國(guó)的四大戰(zhàn)略區(qū)域中，西部地區(qū)整體表現(xiàn)為發(fā)展水平較低，但在其他戰(zhàn)略區(qū)域也能找到此類區(qū)域，如東部地區(qū)的海南五指山地區(qū)，中部地區(qū)的湘西、鄂西、豫西、湘贛地區(qū)、太行山地區(qū)與鄂豫皖地區(qū)，東北地區(qū)的大興安嶺貧困山區(qū)。這類區(qū)域的典型病癥是落后。

2.年青區(qū)域是發(fā)展活力十足的區(qū)域

在全國(guó)或全球發(fā)展環(huán)境變化過程中，這類區(qū)域的比較區(qū)位優(yōu)勢(shì)突然被發(fā)現(xiàn)，大量資本與人才涌入，市場(chǎng)急劇擴(kuò)張，并因而形成強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這類區(qū)域往往是那些由于大范圍區(qū)域環(huán)境變遷或中央決策重視，導(dǎo)致其區(qū)位優(yōu)勢(shì)或政策優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生了巨大的吸引力因而發(fā)展活力十足的區(qū)域，是典型的要素凈流入?yún)^(qū)。在我國(guó)四大戰(zhàn)略區(qū)域中，東部地區(qū)目前的發(fā)達(dá)城市在發(fā)展初期都是年青區(qū)域，深圳在20世紀(jì)就是一個(gè)典型的年青區(qū)域，包括雄安新區(qū)在內(nèi)的新批準(zhǔn)國(guó)家級(jí)新區(qū)有可能成為新的年青區(qū)域。

3.成熟區(qū)域是由于發(fā)展水平高而對(duì)其他區(qū)域取得了主宰地位、增長(zhǎng)速度趨于穩(wěn)定的區(qū)域

從區(qū)域內(nèi)部考察，這類區(qū)域的典型特點(diǎn)是：人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過于集中，負(fù)外部性突出；生產(chǎn)與生活成本日益上升，公共服務(wù)質(zhì)量每況愈下；結(jié)構(gòu)趨于老化，發(fā)展方向不明確；資源遭到破壞性開發(fā)，環(huán)境趨于惡化。根據(jù)世界區(qū)域發(fā)展軌跡不難發(fā)現(xiàn)，成熟區(qū)域有可能陷入蕭條的泥潭之中，即膨脹區(qū)域，若不及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局，難免淪落為蕭條區(qū)域。從區(qū)域之間考察，這類區(qū)域由于在大范圍區(qū)域乃至于全國(guó)甚至是全球范圍內(nèi)具有了一定的掌控力，其會(huì)向外輸出資本、技術(shù)、人才與管理經(jīng)驗(yàn)等，而且為了應(yīng)付其他區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)并克服自身成本高的劣勢(shì)，這類區(qū)域會(huì)在其他區(qū)域設(shè)立企業(yè)的分廠。在我國(guó)四大戰(zhàn)略區(qū)域中，東部地區(qū)整體已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，中部、西部以及東北地區(qū)的較發(fā)達(dá)城市地區(qū)也已經(jīng)進(jìn)入成熟階段。這類區(qū)域的典型病癥是擁擠。

4.老年區(qū)域是優(yōu)勢(shì)喪失殆盡的區(qū)域

這類區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)的衰退產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至倒退，因而也稱蕭條區(qū)域。從區(qū)域內(nèi)部考察，這類區(qū)域的典型特點(diǎn)是：支柱產(chǎn)業(yè)落伍，競(jìng)爭(zhēng)力急劇下降；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)老化，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換乏力；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降，經(jīng)濟(jì)下滑；新工作機(jī)會(huì)少，失業(yè)率居高不下；人民生活水平逐步下降，人口大量外遷。從區(qū)域之間考察，這類區(qū)域的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)過時(shí)，出現(xiàn)大量企業(yè)與人口外流。東北地區(qū)是我國(guó)老年區(qū)域最集中的地區(qū)，但如前所述，東部、中部與西部地區(qū)同樣存在這類區(qū)域。一般而言，一個(gè)區(qū)域是否進(jìn)入老年期的判斷標(biāo)準(zhǔn)是其開始工業(yè)化的起始時(shí)間以及是否存在上述典型特征。工業(yè)化肇始時(shí)間越早的區(qū)域越有可能陷入蕭條。這類區(qū)域的典型病癥是老化。

從上述四個(gè)階段的分析不難看出，國(guó)家經(jīng)濟(jì)新常態(tài)絕對(duì)不等于區(qū)域經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。從四大戰(zhàn)略區(qū)域這個(gè)空間尺度分析，西部地區(qū)的突出問題是“窮”，東部地區(qū)的突出問題是“堵”，東北地區(qū)的突出問題是“老”，而中部地區(qū)的突出問題是“綜合征”，即兼有“窮”“堵”與“老”三類問題。這是一種概括分析，如果縮小分析的空間尺度，則會(huì)發(fā)現(xiàn)三類區(qū)域病在四大戰(zhàn)略區(qū)域都能找到，只是范圍與程度有所不同而已。問題區(qū)域的識(shí)別，絕對(duì)不能以四大戰(zhàn)略區(qū)域作為基本空間單元，也不能以省作為基本空間單元。識(shí)別落后區(qū)域的基本空間單元不能大于縣級(jí)行政區(qū)，而識(shí)別蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域的基本空間單元不能大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)?？梢姡壳暗膮^(qū)域政策作用識(shí)別以縣為基本空間單元的做法需要改進(jìn)。此外，無論是從理論角度分析還是從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來看，這三類區(qū)域病的治療過程都是漫長(zhǎng)的，因而具有長(zhǎng)期性特點(diǎn)。認(rèn)識(shí)清楚區(qū)域病的空間分布，對(duì)于明確統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的著力點(diǎn)是十分重要的。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

黨的十九大報(bào)告明確指出，“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

1.區(qū)域治理是國(guó)家治理的重要組成部分

區(qū)域管理包括區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理兩種模式。前者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代采用的模式，特點(diǎn)是不承認(rèn)地方是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，用計(jì)劃單純自上而下安排地區(qū)發(fā)展，帶有很強(qiáng)的強(qiáng)制性。后者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代采用的模式，區(qū)域發(fā)展安排采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，承認(rèn)地方的獨(dú)立利益。比較而言，區(qū)域治理是先進(jìn)的區(qū)域管理方式。

2.實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是政府職能，其工作開展可以概括為“一個(gè)中心”和“兩個(gè)基本點(diǎn)”?！耙粋€(gè)中心”是指實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，“兩個(gè)基本點(diǎn)”是指政府實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的兩個(gè)主要工具，即區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策。迄今為止，我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策都不夠完善，還有很大的改進(jìn)空間。區(qū)域管理存在的問題可歸納為“四管”，即誰管、管誰、咋管、管效，前兩者是運(yùn)行體制問題，后兩者是機(jī)制問題。目前存在的突出問題是區(qū)域管理制度基礎(chǔ)不完善，“四管”問題尚待明確，即中央政府缺乏職能明確統(tǒng)一的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)（“誰管”問題），缺乏可供區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策制定利用的統(tǒng)一明確的區(qū)域劃分框架（“管誰”問題），缺乏明確的有立法意義的區(qū)域政策程序與工具（“咋管”問題），缺乏科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃與政策評(píng)價(jià)機(jī)制（“管效”問題）。

建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)是創(chuàng)新區(qū)域管理的必要前提與核心內(nèi)容。完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)主要包括合理設(shè)置區(qū)域管理機(jī)構(gòu)、規(guī)范區(qū)域政策程序、明確劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和識(shí)別問題區(qū)域框架、確定合理的政策工具、明確規(guī)范的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策評(píng)價(jià)安排。其中，合理設(shè)置區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域框架是創(chuàng)新區(qū)域管理的最基本要求。解決區(qū)域問題，需要長(zhǎng)期努力。