如何啟動憲法第七十一條
——從北大教授建議全國人大成立特定問題調(diào)查委員會治理霧霾說起

□ 戴激濤

以解釋《憲法》第七十一條為契機促進憲法實施和監(jiān)督，既是保證人大及其常委會規(guī)范行使特定問題調(diào)查權(quán)的客觀要求，也是樹立人大權(quán)威、增強人大監(jiān)督實效的應有之義。

一、問題的提出

2017年初，面對持續(xù)霧霾天氣，北京大學法學院沈巋教授建議全國人大成立特定問題調(diào)查委員會推動霧霾治理，“通過這一特定問題調(diào)查委員會的成立，啟動相應研究、報告以及立法程序，真正全面提出治理霧霾的方案”[1]。黨的十九大報告也再次強調(diào)了要支持和保證人大依法行使監(jiān)督權(quán)，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)。而在人大的各種監(jiān)督形式當中，特定問題調(diào)查由于具有權(quán)威性、嚴肅性和強硬性等特點，被譽為人大監(jiān)督的“達摩克利斯之劍”。那么，霧霾治理是否屬于特定問題調(diào)查的適用范疇呢？人大及其常委會在何種條件下才能啟動特定問題調(diào)查？這就是本文試圖探討的問題。

二、我國人大特定問題調(diào)查制度的規(guī)范分析

特定問題調(diào)查是人大監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，“人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，是指各級人民代表大會及其常務委員會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法機關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的國家機關(guān)實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正和處理的強制性權(quán)力”[2]。根據(jù)我國《憲法》第七十一條的規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。此外，《全國人大組織法》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常務委員會議事規(guī)則》《地方組織法》《監(jiān)督法》《代表法》及《預算法》等也有涉及人大特定問題調(diào)查的相關(guān)規(guī)定，不少地方人大還在實踐中結(jié)合本地情況制定了特定問題調(diào)查的具體工作辦法，如海南省的《?？谑腥嗣翊泶髸瘴瘑T會特定問題調(diào)查辦法》、陜西省的《西安市人民代表大會常務委員會組織特定問題調(diào)查暫行辦法》、浙江省的《紹興市越城區(qū)人民代表大會常務委員會關(guān)于特定問題調(diào)查的暫行辦法》等等。大致說來，各地制定的與特定問題調(diào)查相關(guān)的規(guī)范性文件主要包括如下幾方面內(nèi)容。

第一，組織特定問題調(diào)查委員會的主體和范圍。關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會的主體和特定問題調(diào)查的適用范圍，各地人大基本上遵循《監(jiān)督法》的規(guī)定，如《安徽省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》第四十二條規(guī)定：“常務委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。”但也部分依照《憲法》第七十一條的規(guī)定，如《海南省人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第二十二條規(guī)定：“常務委員會認為必要的時候，可以組織特定問題的調(diào)查委員會進行調(diào)查。”《浙江省杭州市人民代表大會議事規(guī)則》第五十九條規(guī)定：“市人民代表大會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！边€有些地方人大對“特定問題”的適用范圍進行了具體規(guī)定，如《河北省人大常委會關(guān)于監(jiān)督司法機關(guān)工作的規(guī)定》第十三條規(guī)定：“常務委員會在監(jiān)督司法機關(guān)工作中發(fā)現(xiàn)的特別重大典型違法問題，可以依法組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查?！鄙轿魇　洞笸腥嗣翊泶髸瘴瘑T會監(jiān)督工作條例》第四十四條規(guī)定：“市人民代表大會常務委員會主任會議或者五分之一以上的常務委員會組成人員書面聯(lián)名可以對涉及市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院嚴重違法和工作中的重大問題，向本級人民代表大會常務委員會提議組織關(guān)于特定問題調(diào)查委員會，由全體會議決定?！痹颇鲜　墩淹ㄊ腥嗣翊泶髸瘴瘑T會組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會辦法》第二條規(guī)定：“市人大常委會對職權(quán)范圍內(nèi)涉及撤職案、特別重大違法事件、社會各界和人民群眾普遍關(guān)注的問題等重大事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清楚的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會進行調(diào)查。”由此可見，各地人大對“特定問題”適用范圍的理解并不一致。

第二，特定問題調(diào)查委員會的組成。在各地制定的規(guī)范性文件中，特定問題調(diào)查委員會一般由主任委員、副主任委員和委員組成。調(diào)查委員會組成人員不得少于五人，調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參與調(diào)查工作，但與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的人大常委會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查工作。如《河南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第六十五條規(guī)定：“調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作；也可以責成有關(guān)國家機關(guān)按照法定職責就有關(guān)問題進行調(diào)查，并向其報告調(diào)查結(jié)果。”云南省《昭通市人民代表大會常務委員會組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會辦法》第七條規(guī)定：“調(diào)查委員會根據(jù)需要，經(jīng)市人大常委會主任會議同意，可以聘請有關(guān)專家參與調(diào)查工作，要求有關(guān)國家機關(guān)參與或協(xié)助調(diào)查。調(diào)查的問題有利害關(guān)系的市人大常委會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會?！?/p>

第三，特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查權(quán)限及主要義務。調(diào)查委員會有權(quán)要求有關(guān)單位負責人匯報情況，調(diào)閱有關(guān)的案卷和材料，詢問有關(guān)人員，組織聽證、論證、專項審計和必要的鑒定。調(diào)查委員會進行調(diào)查時，有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務向其提供必要的材料。如《江西省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第七十二條規(guī)定：“調(diào)查委員會可以通過聽取有關(guān)單位匯報、詢問有關(guān)人員、調(diào)閱有關(guān)案卷材料、委托鑒定等方式進行調(diào)查。有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民有義務向其提供必要的材料，配合其開展相關(guān)工作。對調(diào)查中涉及的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及提供材料的公民要求對材料來源保密的，調(diào)查委員會應當依法予以保密。調(diào)查委員會在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料?！?/p>

第四，調(diào)查委員會調(diào)查報告的內(nèi)容及效力。特定問題調(diào)查報告應包括調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)論及其依據(jù)、調(diào)查處理意見等內(nèi)容。如《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第六十五條規(guī)定：“特定問題的調(diào)查委員會應當在調(diào)查結(jié)束后向產(chǎn)生它的常務委員會提出調(diào)查報告。調(diào)查報告包括調(diào)查過程、情況、結(jié)論等內(nèi)容。調(diào)查委員會成員對調(diào)查結(jié)論有不同意見的，應當在調(diào)查報告中反映?！庇行┑胤皆谝?guī)定不同調(diào)查意見的處理時，采用了“可以寫明”而非“應當反映”的表述，如《海南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第四十條規(guī)定：“調(diào)查報告的內(nèi)容應當包括調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)論及其依據(jù)和處理建議等。調(diào)查委員會成員對調(diào)查結(jié)論和處理建議有不同意見的，可以在調(diào)查報告中寫明?！?/p>

第五，特定問題調(diào)查的時限。各地對特定問題調(diào)查時限一般規(guī)定為90日，如《海南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第四十條規(guī)定：“特定問題調(diào)查一般應當在調(diào)查委員會成立之日起九十日內(nèi)完成，涉及重大復雜問題的，經(jīng)主任會議決定，可以延長六十日?！币灿幸?guī)定為60日的，如云南省《昭通市人民代表大會常務委員會組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會辦法》第十條規(guī)定：“調(diào)查委員會應當自成立之日起60日內(nèi)完成特定問題調(diào)查；涉及重大復雜問題的，經(jīng)市人大常委會主任會議決定，可以延長30日?！?/p>

總體而言，各地人大對特定問題調(diào)查的規(guī)定均體現(xiàn)了對權(quán)力法定原則的遵循和對公民權(quán)利的尊重，都強調(diào)了人大及其常委會應依法行使特定問題調(diào)查權(quán)，維護公民的合法權(quán)益，以推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。但由于《憲法》和《監(jiān)督法》對特定問題調(diào)查適用范圍的規(guī)定并不一致，導致各地人大對特定問題調(diào)查的適用范圍尚未達成共識，這不利于充分發(fā)揮人大監(jiān)督實效，“從權(quán)力精英主義視角出發(fā)，我們會更多關(guān)注代議機構(gòu)可以做什么，而不是它事實上做了什么。出于對代議機構(gòu)質(zhì)詢和調(diào)查的顧慮，政府可能會重視某些事務的處理。這就是議會監(jiān)督的遏制效果……從這個意義上來說，部門專責委員會的設立非常重要，可以對特定事項和特殊政策進行調(diào)查”[3]。故此，明確“特定問題調(diào)查”的適用范圍，是啟動憲法第七十一條、依法保障人大及其常委會規(guī)范行使特定問題調(diào)查權(quán)的前提?；谔囟▎栴}調(diào)查權(quán)的憲法權(quán)力屬性，我們可以從域外國家的憲法對特定問題調(diào)查的規(guī)定中汲取經(jīng)驗與智慧。

三、作為憲法權(quán)力的特定問題調(diào)查：域外憲法的規(guī)定及啟示

作為現(xiàn)代國家代議機關(guān)的一項重要監(jiān)督權(quán)力，特定問題調(diào)查具有鮮明的憲法權(quán)力屬性，其行使的首要目的在于“滿足國民知情的權(quán)利”，主要內(nèi)容是“收集國政資訊與事實認定”[4]。由于“特定問題”一般涉及國家政治生活中的重大特定事項，或者是社會生活中發(fā)生的緊急事件、突發(fā)情況給人民群眾的生命財產(chǎn)造成了嚴重危害，代議機關(guān)必須通過對該事項或問題進行調(diào)查以知曉該事件原因，并及時采取必要措施進行處理以防范未來可能出現(xiàn)類似情況。因此，世界各國憲法一般都對議會調(diào)查制度進行了明確規(guī)定，其中，涉及特定問題調(diào)查的內(nèi)容主要有：

第一，提出設立特定調(diào)查委員會的主體法定?！兑查T憲法》第九十五條規(guī)定：“根據(jù)至少10名國民議員署名的請求，國民議會可以組織一個特定問題調(diào)查委員會或者委托國民議會的某個委員會調(diào)查某個違反公共利益的問題或者檢查某部、公安機關(guān)和機構(gòu)、公共或聯(lián)合部門或地方議會的工作和活動。”《阿爾巴尼亞憲法》第七十七條規(guī)定：“議會有權(quán)力并應1/4的議員的要求有義務指定調(diào)查委員會審查特定的問題?！薄端孤逦哪醽啈椃ā返诰攀龡l規(guī)定：“國民議會可以就重要公共事項組織調(diào)查，應1/3議員的要求或者國務院要求，國民議會必須進行調(diào)查。”《巴西憲法》第五十八條第三款規(guī)定：“議會調(diào)查委員會與司法機關(guān)具有同等調(diào)查權(quán)力，除其各自院內(nèi)規(guī)則另有規(guī)定外，應由眾議院或聯(lián)邦參議院三分之一議員請求，聯(lián)合設立或單獨設立。議會調(diào)查委員會設置的意義在于，在確定的期限內(nèi)對特定事實或問題進行調(diào)查?！?/p>

第二，調(diào)查事項與公共利益密切相關(guān)?！抖嗝啄峒庸埠蛧鴳椃ā返诰攀龡l規(guī)定：“國會擁有立法權(quán)和代表人民行使監(jiān)督的權(quán)力，為對應此權(quán)力，國會具有：……（e）在其成員的要求下設立常設和特別委員會，調(diào)查任何涉及公共利益的事項，并向設立其的國會提交報告?！薄兑獯罄麘椃ā返诎耸l規(guī)定：“每一議院均可就有關(guān)公共利益的事項進行調(diào)查?！薄侗鶏u憲法》第三十九條規(guī)定：“冰島議會可以指定其議員組成委員會，以調(diào)查涉及公共利益的重要事項?！薄恶R其頓憲法》第七十六條規(guī)定：“針對涉及公共利益的某個領域或事務，議會得設立調(diào)查委員會。”

第三，調(diào)查權(quán)能、調(diào)查內(nèi)容及調(diào)查工作程序由法律具體規(guī)定?！兑陨袘椃ā返诙l規(guī)定：“從國會議會中選舉出一個委員會，專門調(diào)查國會所指定的事項，調(diào)查委員會的權(quán)力與職責應由國會具體規(guī)定?！薄督菘藨椃ā返谌畻l規(guī)定：“為了調(diào)查公眾關(guān)注問題，眾議院可以設立調(diào)查小組，但至少1/5的議員提議。調(diào)查小組的工作程序由法律規(guī)定?！薄恫ㄌm憲法》第一百一十一條規(guī)定：“眾議院可以設立調(diào)查委員會對特定事項進行調(diào)查。調(diào)查委員會的工作程序應由法律規(guī)定?！薄俄n國憲法》第六十一條第二款規(guī)定：“關(guān)于監(jiān)督或調(diào)查政府的程序及其他必要事項由法律規(guī)定?！?/p>

第四，調(diào)查結(jié)論及調(diào)查報告的效力。《西班牙憲法》第七十六條第一款規(guī)定：“在適當情況下，眾議院和參議院進行兩院聯(lián)合，可針對任何公共利益問題任命實施調(diào)查委員會，其調(diào)查的結(jié)論對法院無約束力，也不影響司法判決，但調(diào)查結(jié)果可能被提交到檢察部門，以便其在必要時采取適當措施?！薄镀咸蜒缿椃ā返谝话倨呤藯l規(guī)定：“共和國議會依照議事規(guī)則設立各委員會，并可以成立專案調(diào)查委員會或其他專門委員會……議會專案調(diào)查委員會除在常規(guī)情況下可以成立之外，經(jīng)全體在職議員的1/5提議，必須成立調(diào)查委員會。但每名議員在每次議會會議期間僅可提議1次。議會專案調(diào)查委員會享有與司法當局相同的調(diào)查權(quán)。”《巴西聯(lián)邦共和國憲法》第五十八條第三款規(guī)定：“議會調(diào)查委員會與司法機關(guān)具有同等調(diào)查權(quán)力，……在恰當?shù)那闆r下，調(diào)查結(jié)論應當移送至檢察機關(guān)，以決定是否追求民事或刑事責任。”《斯洛文尼亞憲法》第九十三條規(guī)定：“國民議會應任命一個專門委員會，該委員會在審查和調(diào)查問題時擁有與司法機關(guān)相同的權(quán)限。”《阿爾巴尼亞憲法》第七十七條規(guī)定：“調(diào)查委員會審查特定的問題，其結(jié)論對法院不具有約束力，但是其可以讓檢察官辦公室知曉已按照法定程序?qū)ζ溆枰栽u估。”

第五，與調(diào)查相關(guān)的主體的配合調(diào)查義務?！犊仆貞椃ā返诙侔耸鍡l規(guī)定：“國民議會在任何時候均有權(quán)成立調(diào)查委員會或委任一位或多位議員調(diào)查議會職權(quán)范圍內(nèi)的任何內(nèi)部事務，各位大臣和所有國家官員應提交需要由他們提交的證明、文件和報告。”《日本國憲法》第六十二條規(guī)定：“兩議院得各自進行有關(guān)國政的調(diào)查，并得為此要求證人出席作證或提出證言及記錄?！薄陡缢惯_黎加共和國憲法》第一百二十一條規(guī)定：“……22.選任議員組成特定或?qū)ｉT委員會……有權(quán)自由出入一切政府機關(guān)進行調(diào)查，并收集其認為必要的任何資料。委員會有權(quán)接收任何種類的證據(jù)，并可傳喚任何人到委員會接受調(diào)查詢問?！薄兑查T憲法》第九十五條規(guī)定：“……組建一個特殊委員會或委托國民議會的某個委員會……為行使其職權(quán)可以收集其需要的證據(jù)，可以要求傾聽它認為必要的言論；所有執(zhí)行機構(gòu)和相關(guān)機構(gòu)應該響應該委員會的要求，應為此目的服從該委員會向其提供他們所擁有的文件和資料?！?/p>

第六，特定問題調(diào)查委員會應當向設立其的議會負責并報告工作?！抖嗝啄峒庸埠蛧鴳椃ā返诰攀龡l規(guī)定：“國會擁有立法權(quán)和代表人民行使監(jiān)督的權(quán)力，為對應此權(quán)力，國會具有：……（e）在其成員的要求下設立常設和特別委員會，調(diào)查任何涉及公共利益的事項，并向設立其的國會提交報告。”《哥斯達黎加共和國憲法》第一百二十一條規(guī)定：“……22.選任議員組成特定或?qū)ｉT委員會以調(diào)查議會交付的任何事項，并提交相應報告?！薄栋柊湍醽啈椃ā返谄呤邨l規(guī)定：“調(diào)查委員會審查特定的問題，其結(jié)論對法院不具有約束力，但是其可以讓檢察官辦公室知曉已按照法定程序?qū)ζ溆枰栽u估?！?/p>

由域外憲法對議會特定問題調(diào)查制度的規(guī)定可以看出，保證代議機關(guān)規(guī)范行使特定問題調(diào)查權(quán)的最主要原因在于對法治原則的嚴格遵循。比如，啟動特定問題調(diào)查的主體必須符合法定人數(shù)，對特定問題調(diào)查的工作程序及調(diào)查結(jié)果的處理必須符合法律規(guī)定，調(diào)查人員對在調(diào)查中的違法失職行為應承擔相關(guān)法律責任等等，都彰顯了對法治原則的尊重。

四、通過憲法解釋喚醒“睡美人”條款：明確“特定問題”的適用范圍

其實，早在2011年的溫州動車追尾事故發(fā)生后，就有學者呼吁全國人大啟動特定問題調(diào)查，但由于《憲法》第七十一條并未明確“特定問題”的適用依據(jù)，加之全國人大及其常委會從未啟動過這一程序，使得這一條款被稱為沉睡多年的“睡美人”條款。黨的十九大報告提出，“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威?！睉椃ń忉屖菓椃▽嵤┑闹匾h(huán)節(jié)，但作為釋憲機關(guān)的“全國人大常委會至今沒有作出按照正式的‘憲法解釋’文號制發(fā)的解釋案，往往以法律解釋來代替憲法解釋”[5]。因此，以解釋《憲法》第七十一條為契機促進憲法實施和監(jiān)督，既是保證人大及其常委會規(guī)范行使特定問題調(diào)查權(quán)的客觀要求，也是樹立人大權(quán)威、增強人大監(jiān)督實效的應有之義。

基于特定問題調(diào)查在人大監(jiān)督中的特殊性，通過憲法解釋“特定問題”的適用范圍應遵循以下三個原則：（1）一切權(quán)力屬于人民。人大行使監(jiān)督權(quán)的合法性、正當性均來自于人民的委托和授權(quán)，因此全國人大常委會在解釋“特定問題”時，應符合“一切權(quán)力屬于人民”的立憲原則。（2）社會主義法治原則。這要求人大及其常委會組織特定問題調(diào)查委員會必須有憲法和法律的明確規(guī)定；人大及其常委會只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)；特定問題調(diào)查委員會的工作程序必須遵守法律的規(guī)定；如有違反《憲法》和法律的行為，都必須予以糾正，并追究有關(guān)人員的法律責任。（3）尊重和保障人權(quán)。特定問題調(diào)查的目的之一就是通過調(diào)查告知民眾事實真相，維護人民群眾的各項權(quán)利。因此，調(diào)查委員會在調(diào)查過程中應最大限度地尊重和保障人權(quán)，實現(xiàn)國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的平衡。

具體說來，對《憲法》第七十一條的解釋可采用目的性解釋方法，以列舉式和概括式規(guī)定界定特定問題調(diào)查的適用范圍，至少應包括：社會生活中涉及公共利益的重大事件，比如文章開頭提到的嚴重影響人民群眾身體健康的霧霾；人民政府、人民法院和人民檢察院等其他國家機關(guān)違法行使職權(quán)、失職、瀆職等重大事件；各級人大及其常委會通過詢問、質(zhì)詢和規(guī)范性文件的備案審查等監(jiān)督手段仍難以解決的重大問題；引起群眾強烈不滿的群體性重大事件，本轄區(qū)內(nèi)具有重大影響的群體性重大事件與突發(fā)性緊急事件等。當然，僅用列舉式規(guī)定很難窮盡人大及其常委會行使特定問題調(diào)查權(quán)的適用情形，故而，等到時機成熟時可制定一部專門的人大調(diào)查法，對特定問題調(diào)查的啟動要件、特定問題調(diào)查委員會的成立及成員的組成、調(diào)查委員會的權(quán)限及義務、調(diào)查時限、調(diào)查報告的內(nèi)容及效力、調(diào)查工作人員的法律責任等進行具體規(guī)定，從而為各級人大及其常委會有序開展特定問題調(diào)查工作提供明確的法律依據(jù)。

注釋：

[1]李立：《設特定問題調(diào)查委員會推動霧霾治理》，載《法制日報》2017年1月7日。

[2]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第364頁。

[3]Lord Philip North，Parliament in British Politics，2nd edition，Palgrave Macmillan，2013，p.141.

[4]【日】阿部照哉等編著：《憲法》（上冊），周宗憲譯，中國政法大學出版社2006年版，第277～278頁。

[5]韓大元、張翔等著：《憲法解釋程序研究》，中國人民大學出版社2016年版，第1頁。