現(xiàn)階段我國(guó)縣級(jí)人大代表會(huì)議之外履職狀態(tài)的考察
——以S省岳縣為案例的研究

□ 王龍飛

要提高當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)人大代表會(huì)議之外履職的積極性，充分發(fā)揮人大制度的作用，首先應(yīng)當(dāng)從增強(qiáng)代表的民意基礎(chǔ)入手，破除制約代表履職的制度性障礙，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)、完善履職程序等技術(shù)性改革，才能收到實(shí)效。

縣級(jí)人大代表履職的研究近年來(lái)成為人大研究的一個(gè)熱門主題。早期研究主要探討的是代表角色認(rèn)同的問(wèn)題，影響較大的研究成果如歐博文提出的“代理人、進(jìn)諫者和消極代表”[1]的三分。隨著研究的深入，學(xué)者開始進(jìn)一步探討角色認(rèn)同之外影響代表履職的因素，研究方法也從初期的規(guī)范分析邏輯演繹發(fā)展為以實(shí)證研究為主的方法，將大規(guī)模的調(diào)查問(wèn)卷和深度的個(gè)案研究相結(jié)合，研究的精確度和細(xì)致程度都大大提高。以實(shí)證數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，已有的研究考察的變量涉及政治態(tài)度、身份背景、選舉方式和個(gè)人特質(zhì)等各個(gè)方面。但是，既有研究主要將關(guān)注點(diǎn)放在代表的職業(yè)、性別、教育程度和政治態(tài)度等個(gè)體化因素上，試圖找出哪種身份或者具備哪些特質(zhì)的代表履職積極性更高，似乎代表身份背景等個(gè)體因素與代表的履職積極性之間的關(guān)系是簡(jiǎn)單線性的。而實(shí)際上，即便是同一職業(yè)出身，有著相近個(gè)人素質(zhì)的代表其履職行為的選擇也有很大差別。因此，現(xiàn)有的基于小樣本分析的很多研究得出不同甚至相互矛盾的結(jié)論。例如，何俊志對(duì)全國(guó)人大代表議案數(shù)量的分析發(fā)現(xiàn)，年齡大的代表、學(xué)歷高的代表相對(duì)較為積極，其中，女性代表提出的議案要多于男性代表(何俊志、劉樂(lè)明，2013)。而在對(duì)北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的數(shù)據(jù)分析又顯示，代表的受教育程度和男女比例并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職績(jī)效高低的必要條件的結(jié)論(何俊志、王維國(guó)，2012)。所以本文嘗試拋開這種靜態(tài)的相關(guān)性尋找的方法，深入代表群體內(nèi)部進(jìn)行觀察，通過(guò)其履職時(shí)行為選擇的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和直接原因，考察究竟是哪些變量具體如何作用，并進(jìn)一步區(qū)分哪些因素屬于隨機(jī)因素，哪些因素是制度化的普遍因素。在具有不同職業(yè)背景和性別、年齡等個(gè)人因素不同的代表的選擇背后，深藏的行為模式的共同邏輯是什么？這是本文試圖回答的核心問(wèn)題。

一、中國(guó)縣級(jí)人大代表會(huì)議之外履職的內(nèi)容和實(shí)踐狀態(tài)

人大代表的履職活動(dòng)不僅限于人大會(huì)議上的審議、選舉、投票和提案，還包括會(huì)議之外的視察、調(diào)研、提出意見建議和聯(lián)系選民等一系列活動(dòng)。在我國(guó)兼職代表制和現(xiàn)行人大會(huì)議制度的基本框架之下，代表在會(huì)議之外能否切實(shí)地開展調(diào)研和聯(lián)系人民群眾，對(duì)于人大能否有效行使職權(quán)具有重要的意義。因此，規(guī)范人民代表在會(huì)議之外的履職活動(dòng)，是我國(guó)人大制度建設(shè)非常重要的一部分，代表在閉會(huì)期間履職活動(dòng)的狀態(tài)對(duì)于人大代表作用的發(fā)揮具有重要的影響。

（一）會(huì)議之外履職活動(dòng)的內(nèi)容

縣級(jí)人大代表會(huì)議之外履職活動(dòng)的內(nèi)容非常廣泛，形式十分多樣。除了地方組織法和代表法等基本法律規(guī)定的“代表在閉會(huì)期間應(yīng)積極聯(lián)系選民，有權(quán)視察國(guó)家機(jī)關(guān)及其所屬單位的工作”，還有許多是各級(jí)人大尤其是基層人大在本地工作中逐漸摸索出來(lái)的會(huì)議之外代表履職的活動(dòng)形式，諸如代表向選民述職，代表小組活動(dòng)等。有些活動(dòng)形式只實(shí)行了一段時(shí)間，各地差異也比較大。總體來(lái)看，全國(guó)各地縣級(jí)人大統(tǒng)一采取的且比較穩(wěn)定的代表閉會(huì)期間的履職活動(dòng)主要包括兩類：代表視察調(diào)查和閉會(huì)期間提出意見建議。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，視察和調(diào)查屬于兩類不同的代表會(huì)議之外履職的活動(dòng)，但在實(shí)踐中這二者的區(qū)別并不明顯。代表視察主要包括人大常委會(huì)組織代表集中視察和代表持證分散視察兩種形式，實(shí)踐中常見的是常委會(huì)組織代表集中視察。集中視察是代表在其居住區(qū)域的人大及其常委會(huì)的統(tǒng)一安排下，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)單位的工作進(jìn)行的視察。一般在每年全體代表大會(huì)召開之前，縣級(jí)人大常委會(huì)都會(huì)組織代表進(jìn)行集中視察，被基層人大工作者稱為“代表年終視察”。這種年終視察主要是為了代表了解本縣一些重大項(xiàng)目和工作進(jìn)展的情況，為在全體代表會(huì)議上審議相關(guān)政府項(xiàng)目的報(bào)告，提出重大議案和意見建議做準(zhǔn)備。除了年終視察之外，一年當(dāng)中縣級(jí)人大常委會(huì)還會(huì)就相關(guān)議題和政府的重要工作組織代表進(jìn)行幾次視察，主要針對(duì)政府、法院和檢察院某一方面的具體工作展開。代表法規(guī)定：“代表在視察中有權(quán)約見本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，可以向被視察的單位提出問(wèn)題，提出建議、批評(píng)和意見，意見和建議應(yīng)當(dāng)書面提出。”

除了視察之外，縣級(jí)人大常委會(huì)還會(huì)圍繞人大以及常委會(huì)需要審議、討論的問(wèn)題，組織代表進(jìn)行調(diào)查，包括“執(zhí)法檢查”和“代表專題調(diào)研”兩種基本形式[2]。執(zhí)法檢查是由專門的監(jiān)督主體對(duì)已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)和本地以及上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定在本行政區(qū)域貫徹執(zhí)行的情況進(jìn)行的檢查。與視察的程序類似，主要形式也是經(jīng)過(guò)實(shí)地考察、參觀訪問(wèn)、召開座談會(huì)、聽取介紹和查閱有關(guān)文件等方式了解信息，最后形成調(diào)查報(bào)告。與視察不同的是，執(zhí)法檢查的主體是人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)，各個(gè)專門委員會(huì)承擔(dān)各自對(duì)應(yīng)的“一府兩院”及其工作部門的執(zhí)法檢查工作。組織代表專題調(diào)研，指的是縣級(jí)人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)組織有關(guān)代表圍繞常委會(huì)審議議題所進(jìn)行的專門調(diào)研活動(dòng)。由于視察和檢查都是由常委會(huì)組織代表進(jìn)行，開展的程序也類似，二者的基本目標(biāo)也相同，在實(shí)踐中很多代表也將視察和檢查都視為“人大組織的調(diào)研”活動(dòng)，所以將其歸為一類進(jìn)行考察。

我國(guó)各級(jí)人大代表除了在人代會(huì)期間可以依法提出議案和意見、建議，在閉會(huì)期間還可以向人大常委會(huì)提出意見和建議。除了視察和檢查活動(dòng)中針對(duì)特定的檢查和視察對(duì)象提出的意見和建議之外，代表在閉會(huì)期間還可以針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)一切國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)單位的工作提出意見和建議，或者反映人民群眾關(guān)心的問(wèn)題等。由于我國(guó)縣級(jí)人大每年只召開一次全體代表大會(huì)，會(huì)期一般只有兩三天，代表在會(huì)議期間能夠提交的議案和建議數(shù)量有限，在閉會(huì)期間提交意見和建議就成了代表傳遞群眾呼聲并且對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的重要渠道。按照代表法等相關(guān)法律的規(guī)定，人大代表在閉會(huì)期間有權(quán)向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織必須答復(fù)。縣級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)該積極征求代表的意見和要求，“常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)同其他國(guó)家機(jī)關(guān)共同認(rèn)真處理人大代表提出的建議、批評(píng)和意見”[3]。

（二）會(huì)議之外履職活動(dòng)的實(shí)踐狀態(tài)：走形式與消極應(yīng)付

通過(guò)對(duì)代表視察和檢查活動(dòng)的參與觀察，以及對(duì)縣級(jí)人大代表的深度訪談，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前代表的視察和檢查活動(dòng)的實(shí)踐狀態(tài)基本的特征是高度形式化?？h級(jí)人大代表的視察和檢查在多數(shù)地區(qū)被基層干部和群眾稱為“走過(guò)場(chǎng)”，很多代表本身也直言不諱這種視察是“走馬觀花”，就連組織視察和檢查的人大常委會(huì)專門委員會(huì)的負(fù)責(zé)人也表示，現(xiàn)在視察和檢查主要是“走個(gè)形式，顯得人大還是監(jiān)督著政府工作的”[4]。

最早暴露出形式化問(wèn)題的是代表視察制度。早在上世紀(jì)八十年代，時(shí)任總書記的胡耀邦就曾針對(duì)全國(guó)人大代表視察中的形式主義作風(fēng)提出過(guò)改進(jìn)的要求。“有的地方視察搞大呼擁、走馬看花，甚至搞吃喝迎送，效果不很好?！盵5]這段話已經(jīng)過(guò)去近三十年了，縣級(jí)人大代表視察中的形式主義依舊沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改觀。在當(dāng)前縣級(jí)人大組織的“代表年終視察”中，代表需要在三天左右的時(shí)間中集中視察十幾到二十幾個(gè)項(xiàng)目，平均每天要視察五六個(gè)項(xiàng)目，往往是每個(gè)項(xiàng)目停留時(shí)間不超過(guò)二十分鐘就要急匆匆登車趕往下一個(gè)項(xiàng)目。在專題調(diào)研等活動(dòng)中，一項(xiàng)視察和檢查往往兩個(gè)小時(shí)就結(jié)束了，還包括路上交通的時(shí)間。視察和檢查開展的主要形式是代表到達(dá)視察對(duì)象所在地后，由相關(guān)單位的負(fù)責(zé)人介紹項(xiàng)目開展的基本情況，代表圍著項(xiàng)目建設(shè)工程轉(zhuǎn)一圈，然后開個(gè)座談會(huì)談?wù){(diào)研感受。在岳縣人大組織的對(duì)萬(wàn)達(dá)集團(tuán)投資興建的項(xiàng)目的年終視察過(guò)程中，我曾經(jīng)向一位參加視察的從事房地產(chǎn)行業(yè)的代表詢問(wèn)：“您認(rèn)為此次視察對(duì)這些項(xiàng)目有什么幫助？”該代表直接回答：“實(shí)話告訴你吧，我們不來(lái)就是對(duì)人家最大的幫助了。這么大個(gè)工程看不到十分鐘就出來(lái)了，能看出什么門道？我們來(lái)人家還得安排迎來(lái)送往，負(fù)責(zé)人陪著視察和講解，都是折騰，還不如我們不來(lái)人家能好好干活?！盵6]

代表視察和檢查的基本目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)“一府兩院”等部門的工作或者政策實(shí)施中存在的問(wèn)題并反映出來(lái)，因此，在視察和檢查結(jié)束之后，會(huì)設(shè)置相應(yīng)的代表發(fā)言環(huán)節(jié)，一般都是采取座談會(huì)的形式。代表在視察和檢查結(jié)束后提出的意見和建議由人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)形成調(diào)查報(bào)告，交給有關(guān)部門負(fù)責(zé)處理并及時(shí)答復(fù)。而在實(shí)際的基層政治中，這種視察和檢查結(jié)束后的座談會(huì)上，代表主動(dòng)發(fā)言的非常少，發(fā)言內(nèi)容一般也是肯定相關(guān)部門工作的成績(jī)，贊美視察的項(xiàng)目如何好。如果在座談會(huì)上有代表直言指出政府哪方面政策的不足，這些項(xiàng)目存在什么問(wèn)題，就會(huì)引起全場(chǎng)的矚目，因?yàn)檫@種情況是比較少見的。既然代表沒(méi)有足夠的意見和建議，那檢查結(jié)束之后的調(diào)研報(bào)告該怎么撰寫呢？為此我曾專門訪談過(guò)幾位縣級(jí)人大專門委員會(huì)的主任，他們是這樣回答的：“其實(shí)這些調(diào)研報(bào)告都是有套路的，先肯定工作成績(jī)，再指出幾點(diǎn)需要改進(jìn)的地方，一般一個(gè)主題需要改進(jìn)的建議就那幾個(gè)方面，在網(wǎng)上搜一下就知道了。”[7]而且這些視察和檢查都會(huì)事先與視察對(duì)象溝通，要求其提前準(zhǔn)備“檢查哪個(gè)單位的工作，哪個(gè)單位就會(huì)事先提交工作匯報(bào)，里面會(huì)寫到哪些方面不足，等檢查完了寫報(bào)告時(shí)把這些論點(diǎn)借用過(guò)來(lái)再參考代表提的意見修改一下就行了”[8]。

我們對(duì)岳縣近十五年來(lái)連續(xù)三屆人大代表在閉會(huì)期間所提意見和建議的資料匯總進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：岳縣近十五年來(lái)在閉會(huì)期間收到的意見和建議總共392份，其中有一屆人大有兩年的資料丟失無(wú)法完整統(tǒng)計(jì)。整體來(lái)說(shuō)，一個(gè)有258名代表的縣級(jí)人大，每年提交的意見和建議平均只有二三十份左右，而且這個(gè)數(shù)據(jù)是基本穩(wěn)定的，最多的一個(gè)年份達(dá)到41件，最少的年份閉會(huì)期間全年只有兩個(gè)意見建議提交，絕大多數(shù)年份的數(shù)值都穩(wěn)定在20件上下?！霸蹅兓鶎尤舜蟠硖岬淖h案和建議這幾年有越來(lái)越少的趨勢(shì)，李主任都著急，一再跟代表團(tuán)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)要提高代表的積極性，多提意見和建議?！盵9]為了促使代表在閉會(huì)期間多提意見和建議，岳縣人大常委會(huì)主任甚至采取了指標(biāo)下達(dá)的辦法，規(guī)定每個(gè)代表團(tuán)每年提出的議案和建議不得少于10件，設(shè)定考核任務(wù)。但是這樣做的結(jié)果是代表敷衍提交一些意見建議湊數(shù)，依然收不到實(shí)際的效果。

二、消極履職的直接原因

硬性的考核數(shù)量和指標(biāo)下達(dá)都無(wú)法調(diào)動(dòng)代表提出意見建議的積極性，究竟是為什么呢？很多學(xué)者把原因歸咎于代表的素質(zhì)、職業(yè)等因素，認(rèn)為教育水平較高并且屬于專業(yè)人士的代表更有積極性提出意見建議，官員代表履職的積極性最低。雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，科教文衛(wèi)領(lǐng)域的專業(yè)代表提出意見建議的數(shù)量?jī)?yōu)于其他類型的代表，這只是與其他類型的代表相比的相對(duì)積極性，從整體上看，縣級(jí)人大代表提出意見和建議以及在每次調(diào)研活動(dòng)中發(fā)言指出問(wèn)題的均屬于少數(shù)。而且具體為什么不同職業(yè)的代表履職積極性會(huì)不一樣？職業(yè)因素是以怎樣的形式影響了代表履職行為的選擇？為了盡量減少代表的職業(yè)屬性和年齡等因素對(duì)履職積極性的影響，我們對(duì)官員代表、科教文衛(wèi)等專業(yè)領(lǐng)域的代表和基層社區(qū)書記三種基本類型的代表分別進(jìn)行了訪談。概括起來(lái)，代表對(duì)于自己在視察檢查后的座談中以及閉會(huì)期間為什么不愿意提出意見和建議的理由可以分為以下兩種。

（一）說(shuō)了白說(shuō)

所謂“說(shuō)了白說(shuō)”，指的是代表所提意見和建議能夠得到真正落實(shí)的很少，許多建議提交給相關(guān)部門之后，往往是石沉大海杳無(wú)音信。這一點(diǎn)連人大常委會(huì)主任都明確表示了擔(dān)憂：“我們常委會(huì)組織視察檢查，給政府部門提了意見，人家往往都是書面答復(fù)處理，可是究竟實(shí)際上整改了沒(méi)有，效果如何？咱們?nèi)舜蟾静恢?，也沒(méi)個(gè)驗(yàn)收的環(huán)節(jié)。”[10]岳縣人大負(fù)責(zé)意見建議的收集和轉(zhuǎn)交辦理的法工委主任就直言說(shuō)：“代表辛辛苦苦寫了意見建議稿，政府隨便給了理由就搪塞過(guò)去了。要不就是資金短缺，要不就是推脫不屬于我們的權(quán)限，其實(shí)都是些很實(shí)際好執(zhí)行的事情，代表提多了還嫌你給政府添麻煩。久而久之，人家代表也不愿意提建議了?！盵11]當(dāng)前縣級(jí)人大代表除少數(shù)極具政治影響力的人物之外，大多數(shù)普通代表普遍感到“人微言輕”，自己提出的意見和建議有關(guān)機(jī)關(guān)并不在意。在訪談中，許多人大代表都表達(dá)了其曾經(jīng)提出很多有利于公共利益的意見和建議但是都沒(méi)有得到落實(shí)的無(wú)奈?！白鳛槿舜蟠砣ツ承┎块T要求解決問(wèn)題，人家部門倒是挺尊重你的，很認(rèn)真地接待你，但是事情還是辦不了。我為了一個(gè)舊小區(qū)污水管道的事找了好幾個(gè)部門，希望能盡快給撥資金維修一下。大夏天的我的腿都快跑斷了，最后還是沒(méi)用，人家說(shuō)資金不足就把你擋回來(lái)了?！盵12]當(dāng)被問(wèn)到是否經(jīng)常提出意見和建議時(shí)，一位民營(yíng)企業(yè)家代表是這樣回答的:“剛干代表時(shí)還有積極性，后來(lái)發(fā)現(xiàn)說(shuō)了也白說(shuō)就不提了。那時(shí)候我發(fā)現(xiàn)咱們縣一個(gè)小學(xué)門口的十字路口連個(gè)紅綠燈都沒(méi)有，交通很混亂，孩子放學(xué)時(shí)特別危險(xiǎn)，就提了個(gè)在那個(gè)路口設(shè)紅綠燈的建議。按說(shuō)這點(diǎn)事花不了幾個(gè)錢，政府完全有能力解決，但是答復(fù)的還是資金不到位，而且?guī)讉€(gè)部門相互扯皮，最后不了了之?！盵13]

在現(xiàn)階段基層政治實(shí)踐中，縣級(jí)人大代表的議案是具有法定的強(qiáng)制執(zhí)行效力的，而對(duì)于意見和建議，有關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)和組織只需要書面答復(fù)即可，而且是否按照意見和建議的要求去辦理的決定權(quán)掌握在有關(guān)機(jī)關(guān)手中。許多建議和意見，政府有關(guān)部門在研究之后得出的結(jié)論都是“目前條件不成熟，不宜辦理”，或者“政府已經(jīng)開展相關(guān)工作，正在進(jìn)行中”，至于后續(xù)落實(shí)的效果如何，提出該建議的代表就不得而知了。

（二）不敢說(shuō)

除了“說(shuō)了白說(shuō)”之外，很多代表反映最多的另一個(gè)原因就是怕得罪相關(guān)部門。不僅是官員代表為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)而不愿指出政府政策和工作的不足，即便是科教文衛(wèi)領(lǐng)域的知識(shí)分子代表也會(huì)因?yàn)榕碌米锵嚓P(guān)主管部門而不愿提出意見和建議。即便是政治影響力遠(yuǎn)大于縣級(jí)人大代表的全國(guó)人大代表，也會(huì)忌憚其自身主管部門。一位身為中學(xué)副校長(zhǎng)的全國(guó)人大代表說(shuō)：“每年全國(guó)人民代表大會(huì)上為什么有那么多全國(guó)人大代表敢于直言批評(píng)國(guó)家政策的失誤甚至是體制的弊端？因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院總理不會(huì)在會(huì)后找他麻煩。我在全國(guó)人大會(huì)議上也敢說(shuō)，但是我不會(huì)說(shuō)岳縣的問(wèn)題，我會(huì)痛陳中國(guó)教育制度整體的問(wèn)題。如果我作為岳縣的全國(guó)人大代表，把岳縣的教育政策在全國(guó)人大會(huì)議上批的一塌糊涂，我回來(lái)之后教育局長(zhǎng)不得找我談話??？我這個(gè)中學(xué)老師還想不想領(lǐng)工資了？”[14]類似的情況在訪談醫(yī)生等專業(yè)領(lǐng)域的人大代表中也得到了印證：“醫(yī)院的主管部門是衛(wèi)生局，如果我在人代會(huì)上批評(píng)政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的工作，顯得衛(wèi)生部門不好看，醫(yī)院的資金項(xiàng)目等都會(huì)受到影響。本來(lái)平時(shí)辦事都是求著衛(wèi)生局等主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，請(qǐng)人吃飯喝酒事情還不一定辦下來(lái)呢，誰(shuí)敢主動(dòng)得罪？”[15]

那么代表所說(shuō)的這種擔(dān)憂是不是有道理呢？換句話說(shuō)，這種擔(dān)憂是不是有現(xiàn)實(shí)的必要。從代表所處的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，當(dāng)前擔(dān)任縣級(jí)人大代表中的專業(yè)代表，主要來(lái)自大學(xué)、中學(xué)、醫(yī)院等事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)崗位，這些領(lǐng)導(dǎo)者不論是否是中共黨員，都屬于組織部管轄的國(guó)家干部序列。身為干部自然要接受干部紀(jì)律的約束服從黨委，同時(shí)其干部晉升和福利待遇等現(xiàn)實(shí)的利益也直接取決于基層組織部門。即便不是領(lǐng)導(dǎo)崗位的普通醫(yī)生和教師，其所在的工作單位屬于國(guó)家事業(yè)單位，接受政府相關(guān)工作部門的直接管轄，在歸口管理的原則下還要接受黨委相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，比如中小學(xué)直接在縣教育局的管轄和教委的領(lǐng)導(dǎo)之下。除了組織上的領(lǐng)導(dǎo)之外，醫(yī)院高校等單位還在財(cái)政和人事上直接依賴于地方政府部門。這些現(xiàn)實(shí)的約束條件都導(dǎo)致身為人大代表的他們不敢獨(dú)立客觀地就本地政府工作的相關(guān)政策表達(dá)自己真實(shí)的觀點(diǎn)。

在提出建議、意見和批評(píng)時(shí)，如果不注意遵守當(dāng)前政治體制內(nèi)通行的實(shí)際規(guī)則，不僅得不到正面的獎(jiǎng)勵(lì)，反而有可能會(huì)遭到負(fù)面的懲罰。而這并非是出于主觀臆斷，政治實(shí)踐中這樣實(shí)例并不少見。如果代表指出了尖銳的干群矛盾等敏感的問(wèn)題，或者沒(méi)有注意反映問(wèn)題的方式而令有關(guān)部門下不來(lái)臺(tái)，雖然在代表法上他是享有豁免權(quán)的，他很可能就會(huì)遭到實(shí)際的懲罰。岳縣人大常委會(huì)人事代表室主任給我舉了一個(gè)典型的例子：“大約十年前吧，莊鄉(xiāng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收了人家農(nóng)民的地瓜干不給人家錢，農(nóng)民討賬無(wú)門，只好求助于這個(gè)人大代表。這個(gè)代表把情況反映到鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府給的答復(fù)說(shuō)是企業(yè)停產(chǎn)了。這個(gè)代表自己買了個(gè)針孔攝像機(jī)安裝到企業(yè)后門，拍攝到企業(yè)進(jìn)貨出貨生產(chǎn)的錄像，然后就把錄像拿出來(lái)質(zhì)問(wèn)鄉(xiāng)政府，說(shuō)你企業(yè)明明在生產(chǎn)你憑什么不給人家農(nóng)民貨錢?！盵16]這種違反實(shí)際政治規(guī)則的縣級(jí)人大代表，雖然在法律上是免責(zé)的，但是在實(shí)際政治生活中除非遇到開明的領(lǐng)導(dǎo)人，否則很大概率上要受到體制的懲罰。企業(yè)事業(yè)單位的代表首當(dāng)其沖面臨的就是相關(guān)主管部門在人事或者財(cái)政資金上的為難。除了具體的主管部門或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)難之外，最現(xiàn)實(shí)的懲罰就是清除出代表隊(duì)伍?！斑@種不懂婉轉(zhuǎn)點(diǎn)反映問(wèn)題的代表，你讓人家政府下不來(lái)臺(tái)，人大常委會(huì)主任也沒(méi)面子，下一屆就不讓你當(dāng)代表了?！盵17]既然自己耗費(fèi)時(shí)間精力調(diào)查實(shí)際情況，真實(shí)反映問(wèn)題不僅沒(méi)有任何正面獎(jiǎng)勵(lì)，反而動(dòng)不動(dòng)就會(huì)給自己惹一身麻煩，誰(shuí)還愿意主動(dòng)提出意見和建議呢?出于最基本的利害關(guān)系的考慮，每個(gè)代表最明智的選擇就是在人大代表職位上不作為，以此來(lái)規(guī)避有可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)麻煩。

由于我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的是兼職代表制，人大代表都是由各行各業(yè)的人士兼職的，而不是專職的民意代表。與人大代表的身份比起來(lái)，其本職工作無(wú)疑對(duì)個(gè)人利益具有更重要的影響。在訪談中，許多人大代表都明確表示:“我當(dāng)人大代表是一時(shí)的，但我這個(gè)本職工作卻是一輩子的?！痹诋?dāng)前我國(guó)歸口管理體制之下，各個(gè)工作領(lǐng)域的精英都處于黨委相關(guān)“工作口”的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，政府的下屬部門又分別直接管理對(duì)應(yīng)的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等組織。因此，中學(xué)老師當(dāng)代表不敢批評(píng)教育政策，怕得罪教育局和教委。律師當(dāng)代表不敢說(shuō)公檢法司工作的不足，醫(yī)生當(dāng)代表也不敢批評(píng)本縣醫(yī)療衛(wèi)生工作的失誤，那些屬于機(jī)關(guān)單位干部的人大代表面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)比這些事業(yè)單位的干部代表自然就更高。正是因?yàn)樵趯?shí)際的權(quán)力關(guān)系中，不是人大制約政府和各個(gè)機(jī)關(guān)部門，而是反過(guò)來(lái)代表處于政府和其他國(guó)家機(jī)關(guān)和部門的制約之下，敢于直言反映真實(shí)問(wèn)題，不善于運(yùn)用體制規(guī)則自我保護(hù)的縣級(jí)人大代表才會(huì)在實(shí)際的生活中遭受來(lái)自現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境的懲罰。

三、對(duì)積極履職代表的考察

既然縣級(jí)人大代表很多意見和建議是“說(shuō)了白說(shuō)”，那為什么還有一些意見和建議能夠得到落實(shí)？這些提案都是因?yàn)槭裁匆蛩囟@得了落實(shí)？雖然縣級(jí)人大整體上代表履職的積極性不高，但總有幾個(gè)積極履職的典型代表，是什么原因促使他們?cè)诮Y(jié)構(gòu)性的制約之下還能夠積極履職呢？為了回答這個(gè)問(wèn)題，我對(duì)岳縣最近三屆人大代表議案和意見建議匯總資料進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，找出了三位提出意見和建議頻率最高的代表，分別是岔河村的村支書安某某、岳縣醫(yī)院院長(zhǎng)兼黨委書記張某，以及一位王姓的民營(yíng)企業(yè)家。其中醫(yī)院黨委書記張某的提案還曾經(jīng)被市人大列為一號(hào)議案，王企業(yè)家也有一件提案成為了縣人大的一號(hào)議案，而安支書在閉會(huì)期間經(jīng)常提出意見和建議。被列為議案的提案自然是具有了法律效力，得到了有效的貫徹執(zhí)行。安書記所提的意見建議多是涉及其本村與鄰村之間的公共設(shè)施和其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些建設(shè)問(wèn)題，大約有三分之二獲得了落實(shí)。

對(duì)于如何使自己的提案成功被列為議案，兩位代表給出的答復(fù)基本是一致的。首先是緊跟縣委市委的施政重點(diǎn)和熱點(diǎn)，抓住今年領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)想要解決什么問(wèn)題，在這些領(lǐng)域提出提案建議。“我的一號(hào)議案是關(guān)于新農(nóng)合醫(yī)療報(bào)銷改革的，那一年市里正好想在新農(nóng)合醫(yī)療政策這塊進(jìn)行改革，我去市里開會(huì)知道的，然后回來(lái)就這個(gè)問(wèn)題，結(jié)合咱們縣新農(nóng)合實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題寫了一個(gè)提案。”其次是專業(yè)素質(zhì)和議案質(zhì)量，兩人都認(rèn)為自己是所屬領(lǐng)域的專家，對(duì)自己所撰寫提案的主題非常熟悉，對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題也很清楚，能夠點(diǎn)到要害并且提出科學(xué)而具有可操作性的政策建議。當(dāng)然這也是以與政府中心工作目標(biāo)的一致為前提的?！叭绻幌胱鲞@方面的工作，你寫得再好也沒(méi)用?！盵18]安書記則表示，要想讓意見建議獲得落實(shí)，首先你要考慮政府的執(zhí)行能力和現(xiàn)有的資源，他自己對(duì)這整個(gè)鄉(xiāng)的情況很熟悉，一些項(xiàng)目執(zhí)行起來(lái)難度有多大他心里有數(shù)，主要提一些條件成熟的事情。一些長(zhǎng)期存在需要解決的問(wèn)題如果一次沒(méi)有回應(yīng)就多提幾次，次數(shù)多了這個(gè)問(wèn)題能引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，就開始解決了。而人大常委會(huì)主任也表示，安書記雖然是一個(gè)村支書，但卻是岳縣響當(dāng)當(dāng)?shù)恼稳宋?，他在整個(gè)岳縣的農(nóng)村地區(qū)都具有很高的威望和很強(qiáng)的社會(huì)資源?！班l(xiāng)里出了一些矛盾糾紛，鄉(xiāng)長(zhǎng)擺不平的他出面能擺平，你看村支書能當(dāng)上市人大代表的有幾個(gè)？他在市里都是有名的，所以他提出的意見建議縣委也很重視，能落實(shí)盡量辦。”[19]而民營(yíng)企業(yè)家王某也是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家當(dāng)中的龍頭人物，在當(dāng)?shù)卣虄山缍紦碛休^好的威望，他們提出的意見更容易引起領(lǐng)導(dǎo)的重視。由此可見，代表本身?yè)碛械恼钨Y源和強(qiáng)大的社會(huì)資本也是代表的履職能夠得到回應(yīng)的重要條件。

針對(duì)有代表提出的因提出意見而得罪相關(guān)部門的問(wèn)題，這些積極代表都表示在行使代表權(quán)利時(shí)要注意遵守不成文的政治規(guī)則。在提出建議和意見方面，典型的規(guī)則之一就是“反面意見正面說(shuō)”，即對(duì)于政策或者工作的失誤，不是直接批評(píng)其錯(cuò)誤，而是以建議的形式提出其正面的改進(jìn)意見。作為人大代表的殘聯(lián)主席舉了一個(gè)典型的例子：“我在來(lái)殘聯(lián)之前是房產(chǎn)局長(zhǎng)，我在房產(chǎn)局干了十幾年，所以對(duì)于房地產(chǎn)政策的失誤很熟悉，提的意見建議也主要在這塊。最近十年咱們縣搞招商引資，為了吸引外地的建筑企業(yè)來(lái)投資，給了很多優(yōu)惠條件。但實(shí)際上建筑這種行業(yè)，并不適合由外地的企業(yè)來(lái)投資開發(fā)。建筑物是長(zhǎng)期耐用消費(fèi)品，這種事情不是蓋完房子就完事的，后續(xù)的維護(hù)、修理等都是長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)。外地的企業(yè)來(lái)搞開發(fā)，房子建完人家拿錢走了，住了段時(shí)間房子質(zhì)量出了問(wèn)題找誰(shuí)？小區(qū)排污管道、停車場(chǎng)老舊了要維護(hù)找誰(shuí)？這些后續(xù)的遺留問(wèn)題都會(huì)成為將來(lái)的隱患。如果是本地的建筑企業(yè)就沒(méi)這些麻煩。但是咱們現(xiàn)在這個(gè)招商引資的政策，給了外地建筑企業(yè)各種優(yōu)惠，本地企業(yè)怎么跟他們競(jìng)爭(zhēng)?結(jié)果是本地企業(yè)快被擊垮了，外地企業(yè)賺錢走了還落下一屁股問(wèn)題給我們。這種政策完全不符合行業(yè)發(fā)展的規(guī)律。我就提出了關(guān)于這個(gè)政策的建議，但是我不能直接說(shuō)你政府招商引資給外地建筑企業(yè)優(yōu)惠的政策有問(wèn)題，我只能換個(gè)角度來(lái)說(shuō)，說(shuō)建議政府加大對(duì)本地建筑企業(yè)政策扶持的力度?！盵20]由此可見，優(yōu)厚的政治資源和個(gè)人影響力，緊跟黨委政府中心工作的政治敏銳性，以專業(yè)的素養(yǎng)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)寫出的高質(zhì)量提案，再加上成熟的政治技巧，這些代表的履職行為才能獲得良好的效果。

四、結(jié)論與討論

與自由主義民主中專職議員不同，中國(guó)的縣級(jí)人大制度對(duì)代表的履職有其獨(dú)特的制度角色期待，這種制度期待主要表現(xiàn)為代表主要通過(guò)建言獻(xiàn)策的方式將基層的民意輸入政治系統(tǒng)，以提高黨的決策的科學(xué)化和民主化水平。代表行使的主要是一種“說(shuō)服性權(quán)力”，即通過(guò)議案建議或者發(fā)言等表達(dá)方式實(shí)現(xiàn)政治輸入影響決策而不是直接否定和改變黨委的決策。按照經(jīng)典代議制理論，民意代表的履職激勵(lì)主要來(lái)自連任的需求，而在中國(guó)的人大制度框架下，代表的選舉激勵(lì)不強(qiáng)，所以很多學(xué)者將代表消極履職的原因歸結(jié)為選舉的低競(jìng)爭(zhēng)性。而通過(guò)對(duì)不同類型代表的深度訪談可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的人大代表尤其是基層人大代表雖然沒(méi)有選舉激勵(lì)，但是依然有相當(dāng)?shù)穆穆氁庠?。既有研究的?shí)證數(shù)據(jù)也支持這一發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)縣級(jí)人大代表實(shí)際的履職活動(dòng)中，社區(qū)壓力、對(duì)特定領(lǐng)域政策的關(guān)心以及地區(qū)利益的爭(zhēng)取等都是刺激代表積極履職的因素[21]。并非沒(méi)有選民選票的刺激人大代表就沒(méi)有履職的積極性了，不僅僅是科教文衛(wèi)的專業(yè)代表，即便是官員代表和企業(yè)界代表也有較高的提出政策改進(jìn)建議的積極性，并且他們?cè)谄涓髯员韭毠ぷ黝I(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)積累是很好的政策建議的條件。如果充分發(fā)揮中國(guó)縣級(jí)人大代表的這些作用，能夠有效提高基層決策的科學(xué)化和民主化水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾問(wèn)題的早發(fā)現(xiàn)早預(yù)防，有利于提高基層治理的水平。但是代表的這種履職積極性受到了當(dāng)前實(shí)際的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系和政治規(guī)則的制約。從當(dāng)前中國(guó)縣級(jí)人大制度的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，代表的這種角色期待沒(méi)有得到有效的實(shí)現(xiàn)。

在實(shí)際的縣域政治生活中，很多縣級(jí)人大代表有進(jìn)行政治表達(dá)的意愿但實(shí)際上沒(méi)有進(jìn)行表達(dá)，這種行為選擇的基本邏輯是感覺自己的表達(dá)無(wú)回應(yīng)，還容易得罪相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。代表的這種顧慮是有現(xiàn)實(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系和社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)的，不論是官員還是專業(yè)技術(shù)人員身份的代表均處于這一相同的結(jié)構(gòu)制約之下，其履職時(shí)的顧慮也是相似的。而通過(guò)考察積極履職代表的案例，有兩點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，第一是積極履職的代表身份也不僅僅限于專業(yè)代表，民營(yíng)企業(yè)家、黨的基層書記甚至一些官員代表都有積極履職的意愿，既有研究的數(shù)據(jù)也支持這一論點(diǎn)[22]。第二，代表的履職成功需要強(qiáng)大的個(gè)人政治資源和社會(huì)資本的支持，同時(shí)也要善于遵守現(xiàn)實(shí)的政治規(guī)則，緊跟黨委的工作安排。代表的政治表達(dá)能夠得到落實(shí)的關(guān)鍵性變量是黨委的重視，而只有少數(shù)代表能夠通過(guò)個(gè)人的政治資源等影響力因素獲得黨委的重視。

在英國(guó)等熔權(quán)制國(guó)家，也是通過(guò)議會(huì)代表與執(zhí)政黨的組織意圖保持一致來(lái)施政的，代表主要發(fā)揮的是說(shuō)服性權(quán)力，否決性權(quán)力較少使用。但是代表的說(shuō)服性權(quán)力能夠?qū)嶋H發(fā)揮作用的因素是有制度性保障的，內(nèi)閣大臣不得不重視議員的意見。雖然內(nèi)閣已經(jīng)成為英國(guó)議會(huì)的議案創(chuàng)制的主體，但是政府部門在提出某項(xiàng)議案之前會(huì)征求本黨議員的意見，如果反對(duì)的聲音較大，政府就不會(huì)把這項(xiàng)議案提出并通過(guò)政黨紀(jì)律約束黨員投票來(lái)保證通過(guò)[23]。這樣做的原因主要有兩點(diǎn)：第一是內(nèi)閣大臣試圖維系其與議員之間的良好關(guān)系；其二，更為重要的原因是議員保有最后使用否決權(quán)的現(xiàn)實(shí)可能，如果政府拒絕考慮立法機(jī)構(gòu)的呼聲，相關(guān)決策很可能在投票中遭到否決。正是因?yàn)橛蟹駴Q性權(quán)力為后盾，議員才可以在避免直接說(shuō)“不”的情況下保持對(duì)決策的有效影響。因此，說(shuō)服性權(quán)力要想得到有效的行使，必須有配套的制度性保障。這樣才能在避免代議機(jī)關(guān)頻繁否決政府動(dòng)議導(dǎo)致的辦事效率低下的弊端的同時(shí)，保證代議機(jī)關(guān)權(quán)力行使的有效性，而不僅僅是為政府決策提供形式上的合法性。但我國(guó)的人大代表的這種說(shuō)服性權(quán)力的實(shí)現(xiàn)就缺乏這種制度性的保障，代表能夠引起黨委重視的因素是高度人格化的，不具有普遍性、常態(tài)化和持續(xù)性。

我的基本結(jié)論是，縣級(jí)人大代表的履職積極性與代表身份屬性之間的關(guān)系并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，代表的職業(yè)身份不構(gòu)成代表履職積極性的關(guān)鍵性變量。從全國(guó)范圍的縣級(jí)人大代表的抽樣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和個(gè)案深描的分析來(lái)看，專業(yè)類代表的履職積極性整體上比官員代表要高，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的差別。就當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)人大代表的履職狀態(tài)來(lái)看，無(wú)論其本職工作是政府機(jī)關(guān)干部、科教文衛(wèi)專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)家還是基層社區(qū)書記，他們?cè)诼穆殨r(shí)的選擇邏輯是基本一致的，處于相同的權(quán)力結(jié)構(gòu)制約之下。代表履職積極性的制約因素是制度性的，而不是個(gè)體身份原因，不會(huì)因?yàn)閭€(gè)體條件的變化而帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改變。因此，要想進(jìn)一步完善我國(guó)的縣級(jí)人大制度，充分發(fā)揮代表應(yīng)有的作用，關(guān)鍵是重塑代表和人民之間的聯(lián)系，為代表的說(shuō)服性權(quán)力提供深厚的群眾基礎(chǔ)的支持。

注釋：

[1]參見歐博文：《人大代表的作用：代理人與進(jìn)諫者》，載《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論（第六輯）》，上海人民出版社2008年版。

[2][3][5]參見蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年8月版，第472、470、465頁(yè)。

[4]岳縣第十六屆人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任鄭某的訪談?dòng)涗洠?014年6月21日。

[6]岳縣第十六屆人大代表、人大常委會(huì)委員、民營(yíng)企業(yè)家趙某的訪談?dòng)涗洠?014年12月22日。

[7]岳縣第十六屆人大常委會(huì)法工委主任趙某的訪談?dòng)涗洠?014年5月21日。

[8]岳縣第十六屆人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任鄭某的訪談?dòng)涗洠?014年7月21日。

[9]岳縣第十六屆人大第三次會(huì)議議案組組長(zhǎng)趙某的訪談?dòng)涗洠?014年12月18日。

[10]岳縣第十六屆人大常委會(huì)主任李某的訪談?dòng)涗洠?014年8月13日。

[11]岳縣第十六屆人大第一次會(huì)議議案組組長(zhǎng)、法工委主任趙某的訪談?dòng)涗洠?014年7月8日。

[12]岳縣第十六屆人大代表、花園社區(qū)書記劉某的訪談?dòng)涗洠?014年8月23日。

[13]岳縣第十五屆、十六屆人大代表、民營(yíng)企業(yè)家劉某的訪談?dòng)涗洠?014年7月3日。

[14]岳縣第十五屆全國(guó)人大代表、省人大代表、民族中學(xué)校長(zhǎng)宋某的訪談?dòng)涗洠?014年10月12日。

[15]岳縣第十六屆市人大代表、縣人大代表、縣人民醫(yī)院副院長(zhǎng)王某的訪談?dòng)涗洠?014年9月23日。

[16]岳縣第十六屆人大常委會(huì)人事代表室主任王某的訪談?dòng)涗洠?014年6月6日。

[17]岳縣第十六屆人大常委會(huì)法工委主任趙某的訪談?dòng)涗洠?014年6月6日。

[18]岳縣第十六屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議議案組組長(zhǎng)趙某的訪談?dòng)涗洠?014年9月3日。

[19]岳縣第十六屆人大常委會(huì)副主任王某的訪談?dòng)涗洠?014年8月21日。

[20]岳縣第十六屆人大代表、殘聯(lián)主席孟某的訪談?dòng)涗洠?014年8月4日。

[21]參見黃東婭、陳川慜：《縣級(jí)人大代表履職：誰(shuí)更積極？》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第4期。

[22]參見 Guo Jiguang 2007，“ A Study of Deputies in Local People～Congresses in China ”，Ph.Dissertation，National University of Singapore.

[23]參見菲利普·諾頓：《英國(guó)議會(huì)政治》，法律出版社2016年5月版。

[1]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年8月版。

[2]蔡定劍：《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》，法律出版社2002年版。

[3]菲利普·諾頓：《英國(guó)議會(huì)政治》，法律出版社2016年5月版。

[4]何俊志、劉樂(lè)明：《全國(guó)人大代表的個(gè)體屬性與履職狀況關(guān)系研究》，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。

[5]黃東婭、陳川慜：《縣級(jí)人大代表履職：誰(shuí)更積極？》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第4期。

[6]何俊志、王維國(guó)：《代表結(jié)構(gòu)與履職績(jī)效：對(duì)北京13個(gè)區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之模糊集分析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。

[7]龍?zhí)徍挲g：《論人大代表的利益沖突》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。

[8]桑玉成、邱家軍：《從代表議案和建議看代表屬性及其履職之效率：以第十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

[9]Guo Jiguang，“A Study of Deputies in Local Peo ple～Congressesin China ”，PhD Dissertation，National University of Singapore，2007.

[10]李翔宇：《中國(guó)人大代表行動(dòng)中的“分配政治”，對(duì)2009-2011年G省省級(jí)人大建議和詢問(wèn)的分析》，載《開放時(shí)代》2015年第4期。

[11]王淑娟：《人大代表的角色歸屬》，載《人大研究》2003年第2期。

[12]歐博文：《人大代表的作用：代理人與進(jìn)諫者》，載《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論（第六輯）》，上海人民出版社2008年版。