政府網(wǎng)站集約化建設(shè)探析

◎華純皓

從一般意義上講集約化的“集”就是指集中,集合人力、物力、財力、管理等生產(chǎn)要素,進行統(tǒng)一配置,集約化的“約”是指在集中、統(tǒng)一配置生產(chǎn)要素的過程中,以節(jié)儉、約束、高效為價值取向,從而達到降低成本、高效管理。集約化政府門戶網(wǎng)站是指基于頂層設(shè)計的，技術(shù)統(tǒng)一，功能統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，資源向上歸集的一站式、面向多服務(wù)對象、多渠道（PC端網(wǎng)站、移動客戶端、微博、微信、觸摸屏等）、多層級、多部門政府門戶網(wǎng)站集群平臺，由多個構(gòu)建在同一數(shù)據(jù)體系下的門戶網(wǎng)站群構(gòu)成。

一、政府網(wǎng)站集約化建設(shè)成為大勢所趨

（一）政府網(wǎng)站數(shù)量臃腫、制度散亂、職責不清的現(xiàn)狀亟待改變。

2015年前，全國各級政府網(wǎng)站達8萬余家，網(wǎng)站設(shè)立隨意、運行制度不規(guī)范、職責不清、信息碎片化現(xiàn)象嚴重。不僅導致政府網(wǎng)站數(shù)量的臃腫、資源及維護成本的浪費，而且極大影響了政府網(wǎng)站的整體形象。

2017年6月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》，對政府網(wǎng)站如何開辦、運行提出一系列標準和要求。其基本原則是“集約化”。《指引》提出，通過整合部分“僵尸”政府網(wǎng)站，優(yōu)化技術(shù)、資金、人員配置，避免重復建設(shè)，形成協(xié)同聯(lián)動、規(guī)范高效的政府網(wǎng)站集群。

通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”等一系列整改，截至2018年6月1日，全國在運行政府網(wǎng)站減少至22206家，較2015年8月84094家政府網(wǎng)站相比，降幅約73.59%。其中，縣級以下政府網(wǎng)站數(shù)量銳減，從2015年的52838家精簡至今年二季度的1183家。市級部門政府網(wǎng)站從21835家降至13614家，數(shù)量幾近減半。與此同時，政府網(wǎng)站質(zhì)量不斷提升，全國政府網(wǎng)站抽查合格率從2016年第一季度的81.5%提升到2018年二季度的97%，同比提高超過15個百分點。這正是集約化建設(shè)取得的成果之一。

（二）集約化建設(shè)可以提高網(wǎng)站技術(shù)水平、安全防范水平和資源利用率。

從功能的角度看，很多基層網(wǎng)站技術(shù)水平不夠，服務(wù)功能薄弱，無法承載新時期政府網(wǎng)站的定位，必須向上集約。從安全的角度看，基層網(wǎng)站的安全防范水平低，無法防御互聯(lián)網(wǎng)攻擊，特別是有組織、有預謀的攻擊。從資源共享的角度看，分散建設(shè)必然導致“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，集約化以后，則可以實現(xiàn)互聯(lián)互通。從節(jié)約投資的角度看，又可以避免重復建設(shè)，提高財政投資效率。

二、推進“集約化”發(fā)展進程的方式

縱觀國際國內(nèi)，集約化已是大勢所趨。從國際范圍來看，發(fā)達國家政府網(wǎng)站、域名數(shù)量明顯減少，政府每年投入的經(jīng)費規(guī)模隨之下降，“IT集成+標準規(guī)范”是集約化建設(shè)的主要模式。政府通過制定相應(yīng)的政策及管理體制，對網(wǎng)站績效給予評估，充分發(fā)揮云平臺的服務(wù)功能，其電子政府水平不斷提高。從國內(nèi)范圍來看，政府網(wǎng)站集約化基本形成兩種集中模式，一是全省統(tǒng)一集約建設(shè)，二是分層級集約建設(shè)。集約化建設(shè)不僅搭建起政府與群眾聯(lián)系更加密切的橋梁，更為服務(wù)型政府的構(gòu)建開辟了新的路徑。

在筆者看來，政務(wù)網(wǎng)站的集約化建設(shè)應(yīng)圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念，加強政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享，推動政務(wù)數(shù)據(jù)資源建設(shè)由分散、獨立向集中、互通轉(zhuǎn)變，以此實現(xiàn)政府綜合監(jiān)管和公共服務(wù)水平的提高。政 府網(wǎng)站集約化建設(shè)的重點，在于如何精簡網(wǎng)站數(shù)量、如何整合網(wǎng)站建立集群、如何保證網(wǎng)絡(luò)安全、如何提供優(yōu)質(zhì)便捷的信息服務(wù)、如何發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

一是搭建兼容平臺。政務(wù)網(wǎng)即要面向公眾、又要面向各單位各部門，服務(wù)對象更多，服務(wù)內(nèi)容更全面，要求門戶網(wǎng)站在各種應(yīng)用集成上真正做到無縫對接。需要為公眾提供多渠道（網(wǎng)站、微博、微信）的訪問方式。網(wǎng)站群內(nèi)容管理平臺應(yīng)與微博、微信等移動終端發(fā)布工具打通，實現(xiàn)統(tǒng)一平臺的多渠道發(fā)布。

二是明確站內(nèi)分級。將地方性網(wǎng)站按照省、市（區(qū)）、縣的級別建立門戶網(wǎng)站，按照轄區(qū)進行橫向統(tǒng)一、縱向聯(lián)通的方式，建立金字塔式分級管理模式。橫向統(tǒng)一，就是一級政府將本級管理的所有部門網(wǎng)站進行合并，建立政府門戶網(wǎng)站，實現(xiàn)一網(wǎng)通。各單位職能和各項具體工作通過網(wǎng)站的板塊設(shè)立實現(xiàn)細分?？v向聯(lián)通，就是通過跳轉(zhuǎn)連接等方式，搭建各部門網(wǎng)站的垂直聯(lián)通途徑。最終實現(xiàn)政府網(wǎng)站的集群化和唯一化發(fā)展。

三是加強集中管理。建立部門聯(lián)合推進機制，明確專門工作機構(gòu)，制定相關(guān)標準，做好與政務(wù)網(wǎng)站平臺的對接遷移和信息共享工作;建立科學的組織管理體系。建立統(tǒng)一的電子政務(wù)建設(shè)歸口管理機制，明確管理層、運行維護保障層和資源層職能。組建管控機構(gòu)，對今后網(wǎng)站擬建項目進行嚴格評審，科學編制項目建設(shè)方案。

四是確保政務(wù)安全。按照保密和安全的需要，制定政府網(wǎng)站的服務(wù)器管理和日常維護等工作的管理制度，明確各單位各機構(gòu)的具體分工，并由特定人員負責網(wǎng)站的安全和維護事宜。取消各種網(wǎng)站代理和中間運營，采取統(tǒng)一管理，確保網(wǎng)絡(luò)安全。各單位、各級政府，根據(jù)工作分工，相關(guān)人員按照不同的身份，劃定不同用戶的保密層級，明確安全權(quán)限，對其職權(quán)內(nèi)的板塊進行管理維護。

五是完善群眾監(jiān)督。群眾是政府網(wǎng)站建設(shè)的直接受益者，網(wǎng)站建設(shè)好不好，最終是群眾說了算。因此，網(wǎng)站建設(shè)中要有一套行之有效的監(jiān)督反饋機制，對網(wǎng)站運行中出現(xiàn)的問題及時反饋，及時處理，不斷督促網(wǎng)站服務(wù)水平的提高。

三、國內(nèi)外政府網(wǎng)站“集約化”發(fā)展分析

（一）國外政府網(wǎng)站“集約化”建設(shè)情況

電子政務(wù)領(lǐng)先國家已經(jīng)持續(xù)開展政府網(wǎng)站集約化建設(shè)工作近10年，其中英國和美國在政府網(wǎng)站集約化建設(shè)工作方面具有典型代表性。英國政府采取的是統(tǒng)一集約建設(shè)，即新建“一網(wǎng)+一技術(shù)平臺”，通過持續(xù)不斷實施政府網(wǎng)站 “關(guān)停并轉(zhuǎn)”工作，實現(xiàn)網(wǎng)站的集約化建設(shè)。美國政府采取的是“IT集成+標準規(guī)范”模式 ，即通過IT集成，各行政主管部門發(fā)布相關(guān)的網(wǎng)站建設(shè)、運維等標的集成方式，采用技術(shù)驅(qū)動政府網(wǎng)站集約。英國與美國的政府網(wǎng)站集約化總體以提升改善政府服務(wù)、節(jié)約政府預算為目標，通過基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源的共享和再利用，實現(xiàn)對政府而言的成本降低和風險減少、對用戶而言的時間節(jié)約和效率提高。

從建設(shè)形式來看，大多數(shù)國家都采取了“IT集成+標準規(guī)范”的形式，少數(shù)國家采用高度集中的形式。從建設(shè)措施來看，一是制定國家政策，通過行政命令來推進政府網(wǎng)站集約化建設(shè)；二是建立配套的管理體制，如英國建立了新的“數(shù)字領(lǐng)導”（digital leader）管理體制，美國建立了比較完備的CIO制度，由專門機構(gòu)牽頭集約化建設(shè)工作；三是評估政府網(wǎng)站的質(zhì)量和績效，并將評估結(jié)果作為“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的依據(jù)；四是開展域名管理，規(guī)范和控制已有和新建政府網(wǎng)站的命名；五是推廣使用云平臺與共享平臺，制定 “云優(yōu)先”“共享優(yōu)先”的國家政策；六是標準、規(guī)范、技術(shù)指南的完備化，在內(nèi)容發(fā)布、技術(shù)應(yīng)用、后臺管理等方面形成了比較完備的標準、規(guī)范和指南。

（二）國內(nèi)政府網(wǎng)站“集約化”建設(shè)情況

在國內(nèi)，2015年開始各省市在推進政府網(wǎng)站集約化建設(shè)方面都做了很多積極的嘗試與實踐，主要是統(tǒng)一集約建設(shè)和分層級集約建設(shè)兩種主流模式。

“統(tǒng)一集約建設(shè)”模式，如貴州、浙江等省，首先采取全省統(tǒng)一集約建設(shè)，其次從域名、欄目設(shè)置、網(wǎng)頁布局、功能、技術(shù)系統(tǒng)、基礎(chǔ)平臺、監(jiān)管等各要素進行統(tǒng)一，在新建的技術(shù)平臺之上按照新的欄目、數(shù)據(jù)、服務(wù)要求重新規(guī)劃、建設(shè)。其優(yōu)勢在于短期內(nèi)網(wǎng)站數(shù)量顯著減少，規(guī)模效益顯著；存在的問題是隨著加入網(wǎng)站數(shù)量的增加，運維工作量增大、安全運維壓力大、安全事件責任界定較難、個性化需求響應(yīng)較慢、內(nèi)容日常運維不及時等；其次過度集中有可能削弱服務(wù)多樣性。由于各省市政府網(wǎng)站建設(shè)水平高低不一等因素，該模式更加適合基礎(chǔ)設(shè)施薄弱或者某項政務(wù)服務(wù)的集約化，而不是政府網(wǎng)站的整體集約化。

“分層級集約建設(shè)”模式，安徽、山東等省，首先按照省、市、區(qū)及地級市分層級建設(shè) “統(tǒng)一技術(shù)平臺+統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施”，允許特例網(wǎng)站存在，逐步實現(xiàn)“全省一平臺”建設(shè)目標，除“基礎(chǔ)設(shè)施+技術(shù)平臺”外，其余不強制統(tǒng)一。其優(yōu)勢在于建設(shè)過程逐步磨合技術(shù)系統(tǒng)的支撐能力，便于監(jiān)管集約化過程；其次合并數(shù)量相對較少，其安全運維保障可控性大。該模式的問題是需要持久的資金保障制度。

政府網(wǎng)站集約化建設(shè)核心是整合各級部門分散的政務(wù)數(shù)據(jù)和服務(wù)資源，是對政府各部門配合協(xié)作的一次大考，需要政府部門制定長遠的發(fā)展規(guī)劃，加強資源整合，提升綜合管理水平，讓群眾能夠充分體驗政務(wù)公開、網(wǎng)上辦公所帶來的便捷。所以政府部門應(yīng)當深入分析并總結(jié)經(jīng)驗，建立政府網(wǎng)站轉(zhuǎn)型發(fā)展的新思路，積極嘗試各種新方法，從而搭建起與群眾溝通的有機橋梁。