新加坡自貿(mào)港發(fā)展策略探析

文｜海南省外事僑務(wù)辦公室調(diào)研組

新加坡是東南亞一個面積只有715.8平方公里的城市島國，自1965年獨立以來，逐漸發(fā)展成為全球第四大國際金融中心和世界重要的電子工業(yè)中心。研究其發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，優(yōu)越的地理位置及開放的自貿(mào)港政策是推動其經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的重要原因。

新加坡自貿(mào)港概況及建設(shè)現(xiàn)狀

有學(xué)者認為，在新加坡的經(jīng)濟發(fā)展中，自由貿(mào)易園區(qū)不足以涵蓋其金融中心、電子工業(yè)中心等功能，因此新加坡是一個有限自貿(mào)港，包含了7個自由貿(mào)易園、30多個享有關(guān)稅減免權(quán)的工業(yè)區(qū)和70余座保稅倉庫。作為一個自貿(mào)港，新加坡的消費稅和進口關(guān)稅相對較少。自由貿(mào)易政策是新加坡國際貿(mào)易戰(zhàn)略的核心，幾乎所有的貨物可以零關(guān)稅進入新加坡。當(dāng)前新加坡的關(guān)稅稅率從0-4%不等，應(yīng)稅的商品項目僅有酒類、煙草制品、汽車和石油產(chǎn)品，消費稅稅率為7%，依據(jù)貨物的價值進行計算。

新加坡自由貿(mào)易園區(qū)

新加坡的自由貿(mào)易園區(qū)主要業(yè)務(wù)以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，進入園區(qū)內(nèi)的貨物在不改變其性質(zhì)的前提下可以重新包裝、分類和拆（并）箱，但是深加工被限制，區(qū)內(nèi)基本沒有制造業(yè)，主要以提供物流附加值為目的。新加坡的自由貿(mào)易園區(qū)均以圍墻等方式加以封閉，未經(jīng)海關(guān)部門準(zhǔn)許，任何人不得擅自進入或居住其內(nèi)。

新加坡發(fā)達的空運、海運和陸運交通運輸網(wǎng)絡(luò)，保證了貨物在國際間的迅速流通。進入新加坡境內(nèi)的國外貨物，90%以上會再次轉(zhuǎn)運出口。因此，就整體交易而言，新加坡實質(zhì)上是一個國際貨物轉(zhuǎn)運的樞紐站。

其他物流園區(qū)、工業(yè)區(qū)和保稅倉庫

為適應(yīng)國家港口物流經(jīng)營商的需求，要選擇具有相關(guān)制造與國際物流基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的地點來從事特定產(chǎn)品的簡單或深加工活動，再轉(zhuǎn)運至下游客戶，通常在港區(qū)或周邊地區(qū)劃出一部分區(qū)域作為工業(yè)區(qū)。目前，新加坡有7個出口加工區(qū)和35個工業(yè)園區(qū)。

除此之外，新加坡還有70余個保稅倉庫，以增強自由貿(mào)易園區(qū)功能。保稅倉庫是自由貿(mào)易園區(qū)概念上的延伸，通過物理界限與外界隔離開來。當(dāng)把貨物從自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)運到保稅倉庫儲存時，暫時不征收消費稅。只有當(dāng)貨物離開保稅區(qū)進入國內(nèi)市場時，才會征收消費稅。保稅倉庫由業(yè)主或服務(wù)倉庫的運營商管理，負責(zé)安全問題和對存儲貨物進行適當(dāng)?shù)目刂?。此外，新加坡還有一種特許倉庫區(qū)，用來存儲征稅貨物，即酒類、煙草制品、汽車和石油產(chǎn)品。這類倉庫只有得到新加坡海關(guān)的授權(quán)才能建立，也是封閉的物理區(qū)域。

新加坡自貿(mào)港的功能及取得的成績

1.倉儲和貿(mào)易轉(zhuǎn)運功能

利用貨物進出口不征關(guān)稅、不受進口配額限制、通關(guān)便利、進倉時間短、倉儲費用低廉等優(yōu)惠條件，新加坡自貿(mào)港吸引了世界各地的轉(zhuǎn)運貨物在其區(qū)內(nèi)的物流中心、保稅倉庫進行儲存，或待恰當(dāng)時機銷往國內(nèi)市場，或者轉(zhuǎn)運到其他國家，從中獲得大量的附加收益。而自由貿(mào)易園區(qū)的轉(zhuǎn)運功能又與倉儲功能密不可分，只有提供以便利的倉儲服務(wù)設(shè)施才能保證貨物的順利轉(zhuǎn)運，同時轉(zhuǎn)運業(yè)務(wù)的增多又可促進倉儲業(yè)的發(fā)展，這二者是自由貿(mào)易園區(qū)最基本和最原始的商業(yè)功能。

對于在自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)中轉(zhuǎn)的國際集裝箱，碼頭可以根據(jù)船務(wù)公司的要求變更承運的二程船，只需向新加坡海關(guān)報備，增加了集裝箱中轉(zhuǎn)的靈活性和便利性。由于海關(guān)幾乎完全不干涉業(yè)務(wù)的“境內(nèi)關(guān)外”，新加坡自貿(mào)港是真正落實“自由政策”的范本。在2017年全球集裝箱港口吞吐量排名中，新加坡港以3367萬標(biāo)箱（TEUS）的吞吐量位居上海港之后，名列第二。

2.吸引外資和加工制造功能

在自貿(mào)港內(nèi)設(shè)立出口加工區(qū)和工業(yè)園區(qū)，主要目的是為了吸引外商直接投資，在區(qū)域內(nèi)設(shè)立工廠，進行產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，進而供應(yīng)出口，在此過程中刺激經(jīng)濟增長，解決勞動力的就業(yè)問題。例如出口加工區(qū)以機器、原料、零件等進口免征關(guān)稅、所得稅，并享有其他稅收優(yōu)惠、貨物及資金進出自由等良好的投資環(huán)境與條件，吸引外資到區(qū)內(nèi)進行加工制造等投資行為。

3.國際金融中心功能

新加坡地處交通要道，有利的地理位置使之成為世界金融活動的接力點，擁有技術(shù)先進且運轉(zhuǎn)良好的通訊網(wǎng)絡(luò)，可實現(xiàn)與世界各貿(mào)易、金融中心的密切聯(lián)系。這些都為新加坡金融業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

新加坡國際金融中心的形成是政府推動的結(jié)果，屬于政府主導(dǎo)型。1997至1998年亞洲金融危機之際，東亞一些金融中心開始萎縮，大量國際資本從東南亞撤出，但新加坡在危機之后實施的自由化政策反而鞏固了其作為國際金融中心的地位。截止目前，新加坡已經(jīng)連續(xù)多年位居全球金融中心排行榜前列，在2017年全球金融中心排行榜中名列世界第三、亞洲第一。

新加坡自貿(mào)港的發(fā)展歷程和演化模式

以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主的完全自貿(mào)港（1819年-1959年）

1819年，英國東印度公司的托馬斯·斯坦福·萊佛士乘船抵達新加坡，發(fā)現(xiàn)這里是一個天然的避風(fēng)深水港后，決定在此建立一個貿(mào)易站。隨后，英國取得了新加坡的租借權(quán)，宣布將新加坡的全境開辟為自貿(mào)港。這個時期的新加坡是完全意義上的自貿(mào)港，各國船只可以自由進出港口，除了煙、酒和殖民地政府專賣的鴉片煙外，其他的進出口貨物一律免征關(guān)稅。

具有綜合功能的有限自貿(mào)港

1.向有限自貿(mào)港過渡的轉(zhuǎn)型期（1959年-1970年）

1959年到1967年是新加坡發(fā)展“替代進口工業(yè)化”階段，面向國內(nèi)市場的加工制造業(yè)發(fā)展迅速。期間新加坡開始建立工業(yè)區(qū)，1961年底設(shè)立了當(dāng)時最大的裕廊工業(yè)區(qū)。為了降低關(guān)稅保護對轉(zhuǎn)口貿(mào)易的影響，1966年新加坡頒布了“自由貿(mào)易區(qū)條例”，并于1969年在裕廊港碼頭設(shè)立第一個自由貿(mào)易區(qū)。與其他國家的自由貿(mào)易區(qū)不同，新加坡的自由貿(mào)易區(qū)并不是通過優(yōu)惠政策吸引外資來發(fā)展加工制造業(yè)，它實質(zhì)上是一個免稅區(qū)。商家可以免費把本來應(yīng)征關(guān)稅的貨物存放在區(qū)內(nèi)，進行重新分類、包裝和陳列等，然后再轉(zhuǎn)運出口，或在有利的銷售時機到來時運轉(zhuǎn)到新加坡的關(guān)稅區(qū)，繳納關(guān)稅后再銷往新加坡國內(nèi)市場。新加坡通過對自貿(mào)港政策的靈活運用，有力地促進了轉(zhuǎn)口貿(mào)易。

2.制造業(yè)與服務(wù)業(yè)并舉的發(fā)展期（1970年-1990年）

進口替代工業(yè)化政策，使新加坡形成了以制造業(yè)為支柱的合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并帶動了對外貿(mào)易、交通運輸、金融業(yè)以及旅游業(yè)的發(fā)展。1967年底，新加坡轉(zhuǎn)而實行面向出口的工業(yè)化政策，頒布了“經(jīng)濟拓展獎勵（豁免所得稅）法案”，突出鼓勵出口工業(yè)。從1980年代開始，新加坡政府重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、積極推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等發(fā)展和輸出，在依托港口的自由貿(mào)易方面，除了保留一些基本的激勵政策外，還制定了針對不同產(chǎn)業(yè)部門的具體優(yōu)惠便利政策，促進服務(wù)業(yè)各產(chǎn)業(yè)的繁榮。

3.多功能自貿(mào)港的繁榮期（1990年至今）

1990年，新加坡港口集裝箱吞吐量躍居世界第一位，時至今日仍在全球集裝箱港口排名中名列前茅，有500多條航線連接世界600多個港口，同時又是亞太地區(qū)重要的航運中心。新加坡自貿(mào)港的碼頭設(shè)備完善，處理貨物效率極高，分別為遠洋巨輪、郵輪、集裝箱貨輪，以及其他各種輪船提供服務(wù)。目前，全球超過90%的貨物可以自由進出新加坡而不需要繳納關(guān)稅。

除了完善基礎(chǔ)設(shè)施、重點發(fā)展金融服務(wù)業(yè)外，科技在新加坡國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位逐漸上升。目前，新加坡是世界上最大的電腦磁盤驅(qū)動生產(chǎn)國和第五大半導(dǎo)體生產(chǎn)國。此外，新加坡還是軟件業(yè)的“總部經(jīng)濟”所在地，吸引了全球80%的頂尖軟件和服務(wù)公司。

新加坡自貿(mào)港的成功因素

優(yōu)越的地理位置

自治之后，新加坡實行了循序漸進的工業(yè)化計劃，但不管是其進口原料發(fā)展的進口替代工業(yè)，出口產(chǎn)品發(fā)展面向出口工業(yè)，還是利用進駐到本國跨國公司的資金、技術(shù)和銷售網(wǎng)，以及發(fā)展以其國際金融中心地位為首的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，都與其便利的海上運輸和完善的交通網(wǎng)絡(luò)所分不開。因此，新加坡優(yōu)越的地理位置是其發(fā)展的首要條件。

正確的功能定位

新加坡自貿(mào)港的發(fā)展成就得益于政府的正確定位。在自貿(mào)港的建設(shè)過程中，新加坡政府實施了一系列行之有效的政策。在1960年代初，新加坡政府改變完全自貿(mào)港的發(fā)展策略，采取有限的關(guān)稅政策，使得國內(nèi)剛剛起步的民族工業(yè)得以保護并發(fā)展壯大，開啟了新加坡的工業(yè)化進程。為適應(yīng)外向型經(jīng)濟的發(fā)展，新加坡政府在裕廊工業(yè)區(qū)內(nèi)設(shè)立第一個自由貿(mào)易區(qū)，重點擴建和完善港口碼頭，建立物流園區(qū)，發(fā)展水、電和煤氣等公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進轉(zhuǎn)口貿(mào)易的蓬勃發(fā)展。同時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢，不斷調(diào)整關(guān)稅政策，以保持自貿(mào)港的活力?，F(xiàn)在，新加坡不僅全面實行貿(mào)易自由開放政策，而且通過簡化通關(guān)程序，提高自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)貨物裝卸和運送的效率，使得貨物可在新加坡境內(nèi)自由轉(zhuǎn)移或出口，提升自貿(mào)港的國際貿(mào)易競爭力。時至今日，新加坡自貿(mào)港已發(fā)展成為集倉儲、貿(mào)易、加工和金融等功能于一體的新興國家型港口。

強大的政策支持

新加坡自貿(mào)港一直實行低關(guān)稅乃至零關(guān)稅政策，即便是1960年代為了保護國內(nèi)民族工業(yè)而對少數(shù)商品開始征收關(guān)稅，都盡量把關(guān)稅制定在低于周邊港口的水平上?，F(xiàn)在的新加坡自貿(mào)港更是近似于非課稅區(qū)域，99%的貨類進入到區(qū)內(nèi)不用繳納關(guān)稅。進口的免征關(guān)稅貨物，有80%以上將會在此出口。進口免征關(guān)稅貨物在先行存放于保稅倉庫直至復(fù)運出口為止，不會被加征消費稅。

新加坡自貿(mào)港內(nèi)的金融自由化水平較高，可以自由兌換外匯，資金流動沒有限制，匯出收入、利息、利潤、分紅以及投資所得沒有限制。區(qū)內(nèi)還設(shè)有離岸金融中心，實行與境內(nèi)市場分割的模式，豁免法定儲備金率、無利率管制、無外匯管制、不收資本所得稅等。新加坡通過放寬金融政策和提供優(yōu)惠措施以促進其國際金融中心的形成和發(fā)展，首先逐步放寬外匯管制，其次逐步放寬黃金交易的限制，第三不斷修改稅務(wù)條例以提供各種優(yōu)惠稅收。

有力的人才保障

新加坡對教育的投資力度，僅次于國防，是世界上最重視國民教育的國家之一。而新加坡經(jīng)濟的優(yōu)勢之一，也是在于它擁有一批受過各種專門培訓(xùn)的勞動者隊伍和具有較高素質(zhì)的管理人才。為了提高人才素質(zhì)，新加坡不僅重視正規(guī)教育，更注重其與職業(yè)教育的結(jié)合。在職業(yè)教育方面，有廠內(nèi)訓(xùn)練、海外培訓(xùn)和聯(lián)合培訓(xùn)等多種形式。為此，新加坡政府專門建立了職工技術(shù)培訓(xùn)基金，不斷加大投入力度。同時，在相關(guān)政策的制定上，新加坡也對職工培訓(xùn)做出了很多規(guī)定。比如規(guī)定企業(yè)雇主需繳納相當(dāng)于工資總額4%的資金給政府，用作專項的培訓(xùn)基金；或者企業(yè)出資培訓(xùn)工人，政府為其補貼培訓(xùn)費的70%。從1980年代中期開始，政府便定下“以智取勝”的目標(biāo)，普及電腦應(yīng)用知識，實行英語和漢語并行的雙語教學(xué)，使國民普遍具有良好的語言能力，增強與世界的溝通。

新加坡自貿(mào)港模式對海南建立自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的啟示

逐步探索管理模式由政府主導(dǎo)型向企業(yè)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

新加坡的經(jīng)驗表明，當(dāng)市場開放進行到一定程度，要適時減少行政干預(yù)，將政府職能部門進行企業(yè)改制，發(fā)揮市場對資源的有效配置作用，順應(yīng)市場化潮流，抓住經(jīng)濟發(fā)展機遇。海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）可以據(jù)此探索新型的管理模式，即適時推動政企分開：自由貿(mào)易區(qū)管委會負責(zé)自由貿(mào)易區(qū)的具體行政管理；自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟管理由專門的開發(fā)公司負責(zé)，從事區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理工作，同時代行部分行政管理職能。在未來自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展?jié)u入成熟時，可以逐步過渡到企業(yè)主導(dǎo)型的微觀管理模式上。

創(chuàng)新貿(mào)易監(jiān)管模式，加強投資政策的協(xié)調(diào)性

自由貿(mào)易區(qū)的最大特色是“境內(nèi)關(guān)外”，自貿(mào)區(qū)將實施“一線徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動”的貿(mào)易創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)新模式?！耙痪€放開、二線管住”是對自由貿(mào)易區(qū)實施監(jiān)管的國際通行慣例。貿(mào)易監(jiān)管做到“一線徹底放開”，這就要求自貿(mào)區(qū)建設(shè)的首要工作之一是將通關(guān)程序化繁為簡，提高通關(guān)效率，減少行政成本?？梢岳肐T技術(shù)，實現(xiàn)電子化監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新能力，這種先進的監(jiān)管手段在國際上并不罕見，但新加坡的做法更為典型，以下舉例說明。

境外貨物由新加坡海關(guān)進入時，報關(guān)人只需要通過由新加坡政府所開發(fā)的TradeNet貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即可整合貨物流動的文件流程，取得各相關(guān)部門之核準(zhǔn)。TradeNet系統(tǒng)通過垂直聯(lián)合，與新加坡5000多家政府機關(guān)和公司管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，貨物的通關(guān)手續(xù)只需通過TradeNet系統(tǒng)申請，便可于15分鐘內(nèi)快速完成通關(guān)程序。海南可以借助國家電信公網(wǎng)和阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的大數(shù)據(jù)資源，將自由貿(mào)易區(qū)進出口業(yè)務(wù)信息流、資金流、貨物流的電子數(shù)據(jù)集中存放于公共數(shù)據(jù)中心，在統(tǒng)一、安全、高效的計算機物理平臺上實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交換，方便行政部門的核查和企業(yè)的運作，安全、高效地完成監(jiān)管服務(wù)。

在投資監(jiān)管領(lǐng)域，可以借鑒新加坡實行“負面清單”和“正面清單”相結(jié)合的投資管理模式，并在其經(jīng)濟發(fā)展的不同階段根據(jù)國家戰(zhàn)略的需要，通過制定稅收優(yōu)惠等政策，及時調(diào)整在相應(yīng)領(lǐng)域的開發(fā)力度。也可以借鑒上海自貿(mào)區(qū)率先探索建立“負面清單”這一國際上通行的管理模式。“負面清單”管理模式即遵循“法無禁止即自由”的原則，取消行政許可、審批制度，除了關(guān)乎國家經(jīng)濟安全的法律禁止事項外，資本可隨意進入。

開展離岸金融業(yè)務(wù)，促進服務(wù)業(yè)發(fā)展

自由貿(mào)易區(qū)不僅是投資和對外貿(mào)易開放的窗口，更是深化金融改革創(chuàng)新、增強金融開放性的試驗田。

新加坡離岸金融中心最初采取的是內(nèi)外分離的模式，商業(yè)銀行和金融公司等金融機構(gòu)可以兼營ACU（1968年10月，新加坡政府允許美洲銀行新加坡分行在銀行內(nèi)部設(shè)立一個亞洲貨幣經(jīng)營單位，以歐洲貨幣市場同樣的方式接受非居民的外國貨幣存款，為非居民提供外匯交易以及資金借貸等各項業(yè)務(wù)），但必須另立單獨賬戶分開管理。后來新加坡政府為了吸引銀行經(jīng)營ACU，于1978年全面取消外匯管制，以吸引外資銀行到新加坡經(jīng)營ACU，開展離岸金融業(yè)務(wù)。

由于我省目前的金融發(fā)展相對較為滯后，不能直接發(fā)展內(nèi)外混合一體化的模式，如果像新加坡一樣以內(nèi)外分離為起點，逐步發(fā)展為一體化的離岸金融市場，則會直接影響試驗區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，且很難在短期內(nèi)實現(xiàn)對國內(nèi)經(jīng)濟的勞動作用。因此，海南自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展更應(yīng)該采取滲透型的離岸金融市場模式。即在將境內(nèi)金融賬戶和離岸金融賬戶分開管理的前提下，根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的投資需求，允許一定比例的離岸賬戶資金流入國內(nèi)實體經(jīng)濟，但應(yīng)限制引入的資金量以及資金流向。

要發(fā)展離岸金融，除了要建立與自貿(mào)試驗區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制外，還要為離岸金融的開展提供稅收優(yōu)惠。應(yīng)不斷降低企業(yè)在開設(shè)離岸專用賬戶所要求的注冊資本門檻，擴大使用企業(yè)范圍，并逐步賦予離岸專用賬戶的融資和理財功能，增強企業(yè)資金運作效率、降低運營成本。對在岸賬戶和離岸賬戶的監(jiān)管方面，建立一個認證系統(tǒng)，實現(xiàn)對離岸貿(mào)易公司、離岸貿(mào)易種類、離岸貿(mào)易收入及離岸貿(mào)易金額的認定等。

發(fā)展高端服務(wù)型國際航運中心

應(yīng)該學(xué)習(xí)新加坡充分發(fā)展航運金融、保險業(yè)，在國際金融中心的建設(shè)中促進航運融資、海事保險等航運服務(wù)業(yè)的繁榮。新加坡國際航運中心的成功經(jīng)驗同時表明，港口發(fā)展要求我們必須關(guān)注世界港口航運狀況。海南可以成立港口信息和戰(zhàn)略研究部門，了解掌握國內(nèi)外港口的發(fā)展概況、周邊港口的競爭能力和格局，以及運輸、航運方式的變化趨勢。通過對世界港口、航運發(fā)展信息的掌握，為海南建設(shè)國際航運中心和世界郵輪碼頭發(fā)展提供新思路、新方法。同時，為全球航運相關(guān)企業(yè)提供金融、保險、法律、咨詢等高附加值的航運服務(wù)，不僅可以獲得高額的經(jīng)濟回報，更可以無形中引領(lǐng)全球航運市場的發(fā)展方向。

制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，建立良好的監(jiān)管體系

截至目前，除了“負面清單”外，海南在投資方面還可以借鑒新加坡的做法，制定出臺明確的投資法，新加坡還制定了各種和投資有關(guān)的稅收、公司注冊、勞工管理、環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)。為了防止外資企業(yè)偷稅漏稅，新加坡的審計機關(guān)有權(quán)監(jiān)督檢查外資企業(yè)項目。