以制度創(chuàng)新為核心推動上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)
——關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的考察報告

文｜海南省委自貿(mào)區(qū)第五考察團

4 月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上宣布了一件大事：黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。隨后，海南省委迅速組織11個考察團分赴全國11個自由貿(mào)易試驗區(qū)考察學(xué)習(xí)，并及時總結(jié)經(jīng)驗，以求充分借鑒、建設(shè)體現(xiàn)中國特色、符合中國國情、符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港。

根據(jù)省委統(tǒng)一安排，省委自貿(mào)區(qū)第5考察團由省委常委、常務(wù)副省長毛超峰任團長，副省長王路為副團長，一行35人遠(yuǎn)赴全國成立最早的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)試驗區(qū)）考察。通過緊張的考察學(xué)習(xí)，考察團成員都收獲很大，也加深了對自貿(mào)區(qū)（港）的理解，厘清了今后的工作思路和重點。

上海自貿(mào)試驗區(qū)的基本情況

上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)近5年來，國務(wù)院先后批準(zhǔn)了3個方案。2013年9月，上海自貿(mào)試驗區(qū)掛牌成立，國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》明確實施范圍涵蓋原上海綜合保稅區(qū)28.78平方公里，由外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和浦東機場綜合保稅區(qū)四個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)組成，被稱為1.0版。2015年4月，上海自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)啟動運行，國務(wù)院批準(zhǔn)的《進一步深化上海自貿(mào)區(qū)改革開放方案》明確實施范圍擴展到120.72平方公里，擴展區(qū)域包括陸家嘴金融片區(qū)（含世博片區(qū)，34.26平方公里）、金橋開發(fā)片區(qū)（20.48平方公里）和張江高科技片區(qū)（37.2平方公里），被稱為2.0版。2017年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)改革開放方案》明確了上海自貿(mào)試驗區(qū)到2020年的建設(shè)任務(wù)，被稱為3.0版。

上海自貿(mào)試驗區(qū)實行管委會與浦東新區(qū)政府一體化合署辦公，管理架構(gòu)是：在市級層面，設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，辦公室設(shè)在上海市發(fā)改委，研究部署自貿(mào)試驗區(qū)改革開放試點任務(wù)，牽頭與國家及市相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)全市范圍自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果復(fù)制推廣工作。在管委會層面，由浦東新區(qū)承擔(dān)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的主體責(zé)任，管委會內(nèi)設(shè)3個職能局，浦東新區(qū)的各委辦局實質(zhì)上同時也是自貿(mào)試驗區(qū)管委會的各委辦局，更加強調(diào)以自貿(mào)試驗區(qū)的理念和規(guī)則開展工作。在片區(qū)層面，設(shè)置保稅區(qū)、陸家嘴、金橋、張江、世博5個區(qū)域管理局，負(fù)責(zé)做好片區(qū)管理、創(chuàng)新落地、功能拓展、企業(yè)服務(wù)等工作。

建設(shè)上海自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗亮點

上海自貿(mào)試驗區(qū)堅持以制度創(chuàng)新為核心，按照“自貿(mào)試驗區(qū)是國家的試驗田，不是地方的自留地；是制度創(chuàng)新的高地，不能成為優(yōu)惠政策的洼地；是苗圃，不是盆景”的要求，聚焦投資、貿(mào)易、金融和事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域，形成了一批基礎(chǔ)性制度和核心制度創(chuàng)新，100多項制度創(chuàng)新成果已向全國復(fù)制推廣。

一、確立了以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度，形成與國際通行規(guī)則一致的市場準(zhǔn)入方式。對標(biāo)國際通行規(guī)則，制訂和完善負(fù)面清單，開展外商投資、境外投資管理和商事登記等方面的一系列制度創(chuàng)新，進一步擴大服務(wù)業(yè)和制造業(yè)對外開放。一是全面實施外商投資和境外投資備案管理。外商投資方面，2013年制定發(fā)布全國首份負(fù)面清單，2017版負(fù)面清單已于2017年6月16日由國務(wù)院辦公廳發(fā)布。經(jīng)3次修訂后，從2013版的190條減少到2017版的95條。清單外實施備案制，外商投資的辦理時間由8個工作日縮減到1個工作日，申報材料由10份減少到3份。90%以上的投資項目都是負(fù)面清單以外的，以備案方式設(shè)立。境外投資管理方面，改核準(zhǔn)為備案管理，辦結(jié)時間從3-6個月縮短至3天，至2017年底累計辦結(jié)境外投資項目超過1900個，其中中方投資額累計592億美元。二是進一步擴大服務(wù)業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域開放。先后推出2批54項擴大開放措施，其中服務(wù)業(yè)領(lǐng)域37項，制造業(yè)等領(lǐng)域17項，累計有2400多個項目落地，融資租賃、工程設(shè)計、旅行社等行業(yè)的擴大開放措施取得明顯成效，落地企業(yè)中涌現(xiàn)出一批首創(chuàng)性項目，包括中國第一家專業(yè)再保險經(jīng)紀(jì)公司、第一家合資道路運輸公司、第一家獨資游艇設(shè)計公司、第一家獨資國際船舶管理公司和第一家執(zhí)行國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)的獨資認(rèn)證公司。三是深化商事登記制度改革。在全國率先開展注冊資本“實繳制”改為“認(rèn)繳制”“、先證后照”改為“先照后證”，推動從辦事大廳“一門式”辦理到單一窗口“一口式”辦理，推進“多證合一”和全程電子化登記，開展從“一址一照”到“一址多照”集中登記，深化網(wǎng)上自主申報等企業(yè)名稱登記改革。

二、確立了符合高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易便利化規(guī)則的貿(mào)易監(jiān)管制度，形成具有國際競爭力的口岸監(jiān)管服務(wù)模式。借鑒國際經(jīng)驗，海關(guān)、檢驗檢疫、海事等口岸監(jiān)管部門推出的近百項創(chuàng)新舉措，探索建立具有國際先進水平的貿(mào)易監(jiān)管制度，促進區(qū)內(nèi)貨物、服務(wù)等各類要素自由流動。一是進一步深化“一線放開、二線安全高效管住”貿(mào)易便利化措施。海關(guān)、國檢等部門推出了“先進區(qū)、后報關(guān)報檢”“一區(qū)注冊、四地經(jīng)營”“十檢十放”等一系列創(chuàng)新舉措。這些舉措使通關(guān)效率大大提高，保稅區(qū)進出境時間較全關(guān)水平縮短78.5%和31.7%，企業(yè)物流成本平均降低約10%。二是實施國際貿(mào)易“單一窗口”管理制度。國際貿(mào)易“單一窗口”1.0版、2.0版和3.0版已先后建成上線，功能模塊增加到9個，覆蓋23個口岸和貿(mào)易監(jiān)管部門，實現(xiàn)了與國家“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版全面融合對接?？诎敦浳锷陥蠛痛吧陥?00%通過“單一窗口”辦理，服務(wù)企業(yè)數(shù)超過24萬家。企業(yè)申報數(shù)據(jù)項在船舶申報環(huán)節(jié)縮減65%，在貨物申報環(huán)節(jié)縮減24%，累計為企業(yè)節(jié)省成本超過20億元。三是探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式。采用信息圍網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)了保稅、非保稅貨物、口岸貨物同倉存儲、分類監(jiān)管。目前，保稅區(qū)域所有符合條件的物流類企業(yè)已全面開展貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點，5家貿(mào)易型企業(yè)和1家加工型企業(yè)開展試點。

三、確立了適應(yīng)更加開放環(huán)境和有效防范風(fēng)險的金融創(chuàng)新制度，形成與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動機制。圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，以自由貿(mào)易賬戶為載體，促進投融資匯兌便利化，深入推進自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新和上海國際金融中心建設(shè)聯(lián)動，并建立完善金融監(jiān)管和防范風(fēng)險的機制。一是金融創(chuàng)新框架體系基本形成。2015年10月29日，人民銀行等部門和上海市共同印發(fā)了《進一步推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新試點加快上海國際金融中心建設(shè)》，與之前國家金融管理部門發(fā)布的金融支持上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的51條政策意見和實施細(xì)則，共同構(gòu)成了上海自貿(mào)試驗區(qū)金融制度創(chuàng)新框架體系。按照“成熟一項、推動一項”的原則推進金融改革，目前已發(fā)布8批95個自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新案例。二是本外幣一體化運作的自由貿(mào)易賬戶功能進一步拓展。截至2017年底，已有56家商業(yè)銀行、財務(wù)公司和證券公司等金融機構(gòu)直接接入自由貿(mào)易賬戶監(jiān)測管理信息系統(tǒng)，開立自由貿(mào)易賬戶7萬個，通過自由貿(mào)易賬戶獲得本外幣境外融資總額折合人民幣超過1.1萬億元。三是人民幣跨境使用和外匯管理創(chuàng)新進一步深化?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算、跨國公司總部外匯資金集中運營、本外幣雙向資金池等金融創(chuàng)新試點規(guī)?；\作。截至2017年底，人民幣跨境結(jié)算總額累計超過5萬億元，累計有699家企業(yè)發(fā)生跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)，資金池收支總額超過9700億元。四是一批面向國際的金融交易平臺已正式運行。境外機構(gòu)通過黃金國際板進行國際黃金交易的規(guī)模不斷擴大，“上海金”的國際定價話語權(quán)不斷增強。上海保險交易所、中國信托登記有限責(zé)任公司掛牌成立，上海期貨交易所的國際能源交易中心、中國外匯交易中心的國際金融資產(chǎn)交易平臺等加快建設(shè)。

四、確立了以規(guī)范市場主體行為為重點的事中事后監(jiān)管制度，形成透明高效的準(zhǔn)入后全過程監(jiān)管體系。加快以自貿(mào)區(qū)（港）理念推進政府職能轉(zhuǎn)變，探索在一個完整行政區(qū)域內(nèi)一級地方政府的管理新體制、監(jiān)管新模式，努力做到放得更活、管得更好、服務(wù)更優(yōu)。一是深化“證照分離”改革試點。2016年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，選擇116項行政許可事項，按照取消審批、審批改備案、實行告知承諾、提高透明度和可預(yù)期性、強化準(zhǔn)入監(jiān)管等五類方式開展“證照分離”改革試點。2018年1月，國務(wù)院決定在浦東新區(qū)擴大“證照分離”改革試點，涉及10個領(lǐng)域47項許可事項。同時，按照全覆蓋要求，將548項國家、市、區(qū)三級企業(yè)市場準(zhǔn)入審批事項納入改革范圍，以備案和告知承諾為主要方式深化改革。二是進一步深化事中事后監(jiān)管體系。制定實施進一步深化事中事后監(jiān)管體系總體方案，初步確立了市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管“四位一體”的監(jiān)管格局。監(jiān)管方式上，實施精準(zhǔn)監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、分類監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，重點推進“六個雙”監(jiān)管機制（雙告知、雙反饋、雙跟蹤；雙隨機、雙評估、雙公示）和“信用畫像”（采用綠色低風(fēng)險、黃色中風(fēng)險、紅色高風(fēng)險對30萬家企業(yè)進行直觀評價）。三是建立分類綜合執(zhí)法新體制。率先開展市場監(jiān)管（工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、物價檢查“四合一”）、知識產(chǎn)權(quán)（專利、版權(quán)、商標(biāo)權(quán)“三合一”）、城管執(zhí)法（城市管理領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)歸并，基本實現(xiàn)全覆蓋），推進形成系統(tǒng)、綜合、集成的治理體系。四是推進政務(wù)信息化。形成“1533”信息化格局（1個一體化政務(wù)云數(shù)據(jù)中心、5個區(qū)級政務(wù)信息共享交換樞紐平臺、30個左右的區(qū)級行業(yè)政務(wù)平臺、300個左右的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)）。建設(shè)“三全工程”，即企業(yè)市場準(zhǔn)入104個事項實現(xiàn)“全網(wǎng)通辦、一次辦成”；個人社區(qū)事務(wù)188個事項實現(xiàn)全區(qū)通辦；政府政務(wù)信息全域共享，保稅區(qū)域已實現(xiàn)與80個國家和市區(qū)部門信息共享集成。探索建立了首席信息官（CIO）制度，建立網(wǎng)上督查室，實現(xiàn)在線督辦、即時查詢、實時監(jiān)管、歸集分析、考核評分。

五、上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新進一步激發(fā)了市場創(chuàng)新活力和經(jīng)濟發(fā)展動力。一是上海自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)濟活力明顯增強。截至2017年底，上海自貿(mào)試驗區(qū)累計新設(shè)立企業(yè)5.2萬戶，4年來新設(shè)企業(yè)數(shù)是前20年同一區(qū)域企業(yè)數(shù)的1.4倍。新設(shè)外資企業(yè)9400多戶，占比從自貿(mào)試驗區(qū)掛牌初期的5%上升到20%左右，累計實到外資195億美元。二是貿(mào)易便利化改革效應(yīng)持續(xù)顯現(xiàn)。2017年，上海自貿(mào)試驗區(qū)完成外貿(mào)進出口總值1.35萬億元，同比增長14.7%，占上海同期外貿(mào)總值的42%。洋山港和外高橋港區(qū)全年合計完成集裝箱吞吐量3638.2萬標(biāo)箱，同比增長7.3%，推動上海港連續(xù)8年位居全球第一大集裝箱港。三是上海自貿(mào)試驗區(qū)有力推動了浦東轉(zhuǎn)型發(fā)展。在上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的帶動下，2017年浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值增長8.7%，達(dá)到9651億元，第三產(chǎn)業(yè)比重為74.7%；一般公共預(yù)算收入增長8.5%，達(dá)到996億元。上海自貿(mào)試驗區(qū)以1/10的面積創(chuàng)造了浦東3/4的生產(chǎn)總值、70%的外貿(mào)進出口總額；以1/50的面積創(chuàng)造了上海市1/4的生產(chǎn)總值、40%的外貿(mào)進出口總額。

參觀學(xué)習(xí)上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的心得體會

一、頂層設(shè)計必須堅持全球眼光、世界一流。上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)者身上始終透出一股引領(lǐng)時代、引領(lǐng)世界的自信。無論是土地開發(fā)，還是招商引資、經(jīng)營項目，都面向全球，追求世界一流。比如，外高橋、前灘的建設(shè)者，始終堅持面向國際招標(biāo)，請全世界最頂級的設(shè)計師高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，把規(guī)劃做好、做精了再談開發(fā)建設(shè)。比如，上海華諾、上海質(zhì)子與重離子醫(yī)院、上海光源、國家會展中心等項目都達(dá)到了世界一流水平。這些案例表明，搞發(fā)展不能盲目急、盲目趕，必須踏踏實實按規(guī)律辦事。海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）起點更高，應(yīng)樹立自信，堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)搞好規(guī)劃建設(shè)。海南自貿(mào)區(qū)方案應(yīng)在梳理復(fù)制11個自貿(mào)區(qū)政策的基礎(chǔ)上，站在巨人肩膀上勇攀高峰。自貿(mào)港頂層設(shè)計更應(yīng)瞄準(zhǔn)全球最高標(biāo)準(zhǔn)，借鑒香港、新加坡、迪拜等地做法，按照“世界眼光、精益求精”的原則，圍繞政策環(huán)境寬松、投資領(lǐng)域開放、金融開放、貿(mào)易自由化、監(jiān)管寬松、稅賦寬松、法制完善、自然人移動自由等8個方面展開。唯有如此，海南才能成為展示中國風(fēng)范、中國氣派、中國形象的靚麗名片。

二、深化制度創(chuàng)新提高貿(mào)易便利化水平。海南四面環(huán)海，是個相對獨立的地理單元，在自由貿(mào)易港制度設(shè)計上采取“境內(nèi)關(guān)外”的監(jiān)管方式有天然優(yōu)勢。座談會上有專家建議，海南自貿(mào)區(qū)（港）應(yīng)同步聯(lián)動推進，而不是先后關(guān)系。同時，海南可以像上海一樣，允許保稅、非保稅商品混合倉儲，對難以精準(zhǔn)識別的中轉(zhuǎn)集拼貨物允許按國際規(guī)則申報。依托保稅展示交易制度，支持平臺經(jīng)濟和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。誠信是監(jiān)管的基礎(chǔ)。建議海南建立基于誠信的風(fēng)險管理，針對不同的誠信風(fēng)險，運用不同的監(jiān)管組合方式。可以實行放寬檢驗，方便進入；嚴(yán)控檢疫，確保生態(tài)安全。強化監(jiān)管方面，采用“市場主體+行業(yè)協(xié)會+社會監(jiān)督+政府監(jiān)管”四位一體的監(jiān)管格局，不斷完善采信、評信、用信機制，不斷推進信息共享、用好用足大數(shù)據(jù)監(jiān)管。

三、必須牢固樹立人才是第一資源的理念。自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的核心是體制機制創(chuàng)新，創(chuàng)新的核心要素是人才。美安康，14個海歸專家組成的創(chuàng)始人團隊，打造了一流的項目；上海光源，一個項目吸引了全國尖端科研人才聚集；咪咕視訊，打造了一個全國原創(chuàng)視頻自由交流的平臺。外高橋、前灘、虹橋都建立了專業(yè)化的招商團隊、運營團隊。這些企業(yè)、項目的成功，就是因為尊重人才、重視人才，抓住了人才這個第一資源?？疾熘凶畲蟮捏w會，是企業(yè)反復(fù)提到上海人才環(huán)境好，特別是最近出臺了《浦東新區(qū)關(guān)于支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進人才發(fā)展的若干意見》（即“人才發(fā)展35條”）。正是因為上海自貿(mào)試驗區(qū)重視人才、千方百計吸引人才，才取得令人矚目的發(fā)展成就。目前，浦東人才資源總量達(dá)137萬人，其中諾貝爾獎獲得者5人、海內(nèi)外院士90人、入選“國家千人計劃”13批219人、境外人才3.6萬人。海南區(qū)域發(fā)展不平衡，干部隊伍能力參差不齊，更要注重人才隊伍建設(shè)，將吸引人才、培育人才、留住人才的工作放在第一位。

四、政府必須牢牢掌控土地核心資源。土地是上海發(fā)展最金貴的資源之一，也是政府最有效的調(diào)控抓手。上海質(zhì)子與重離子醫(yī)院投入30億元，但整個醫(yī)院占地只有150畝；諾華、咪咕視訊這些“總部經(jīng)濟”，占地均不足百畝。上海建設(shè)者將這種節(jié)約資源的理念發(fā)揮到了極致。他們始終把土地、物業(yè)牢牢掌控在自己手中，通過外高橋、陸家嘴等國有企業(yè)主力軍持有、開發(fā)、經(jīng)營，既有利于落實產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，又有利于“騰籠換鳥”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。海南在這方面存在短板，許多項目一開口就要地幾千畝。今后，應(yīng)由本地國有企業(yè)拍地入股，讓其成為自貿(mào)區(qū)（港）開發(fā)建設(shè)的主力軍。

五、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的核心載體。上海自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗表明，要經(jīng)營好一個區(qū)域，產(chǎn)業(yè)是核心，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向是關(guān)鍵，必須精細(xì)產(chǎn)業(yè)定位，圍繞產(chǎn)業(yè)配項目、配資源，合則落、不合則拒。外高橋、前灘、虹橋精準(zhǔn)定位高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、會展業(yè)，吸引一大批有實力的關(guān)聯(lián)企業(yè)，成就了高質(zhì)量發(fā)展。一方面，海南產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，企業(yè)等市場主體總體規(guī)模小、實力不強，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、圍繞產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)招商，應(yīng)該成為海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的重中之重。另一方面，海南自貿(mào)區(qū)面積大，有土地資源和市場規(guī)模，容易系統(tǒng)集成，便于全球資源價值鏈的配置，可以發(fā)展其他小自貿(mào)區(qū)（港）受限的產(chǎn)業(yè)，比如旅游、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療健康。要始終對標(biāo)世界最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平，體現(xiàn)市場導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向。要特別注意防范房地產(chǎn)、金融等風(fēng)險，要明確市場預(yù)期，明確哪些能干、哪些不能夠干，明確哪個階段適合做什么事。