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    我國環(huán)境污染責(zé)任保險中的政府職能研究

    2019-07-01 06:31:30孟凡杰
    都市生活 2019年2期
    關(guān)鍵詞:試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)政府職能

    摘 要:環(huán)境污染責(zé)任保險在西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷半個世紀(jì)的發(fā)展已日趨完善,我國近年來的試點(diǎn)實(shí)踐卻存在諸多問題,尤其政府職能一直存在缺失。本文通過分析我國試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并參考西方發(fā)達(dá)國家政府成功經(jīng)驗(yàn),提出了完善我國政府在環(huán)責(zé)險中職能的相關(guān)建議。

    關(guān)鍵詞:環(huán)境污染責(zé)任保險 政府職能 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

    中圖分類號:D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

    一、我國政府在環(huán)責(zé)險實(shí)踐中職能概述

    1991年,在大連市政府的積極推動下,環(huán)保部門與當(dāng)?shù)乇kU公司共同開發(fā)了環(huán)境污染責(zé)任保險,這也是我國環(huán)責(zé)險實(shí)踐的開端。隨后沈陽、長春、吉林等一批深受重化工業(yè)污染困擾的東北老城也都在各地政府的鼓勵下投入到環(huán)責(zé)險實(shí)踐的大潮中。在這一階段,地方政府是環(huán)責(zé)險的發(fā)起者和倡導(dǎo)者,與保險公司合作開發(fā)環(huán)責(zé)險。

    隨著環(huán)責(zé)險實(shí)踐的深入,保險運(yùn)行不規(guī)范、企業(yè)投保積極性不高等問題逐漸浮現(xiàn),有些地區(qū)甚至出現(xiàn)全年零投保的尷尬。針對這一形勢,環(huán)保部和保監(jiān)會于2007年制定了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》、于2013年制定了《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,目的是引導(dǎo)和規(guī)范環(huán)責(zé)險運(yùn)行,我國政府在環(huán)責(zé)險實(shí)踐中開始成為政策的制定者和規(guī)則的創(chuàng)建者。

    由于我國幅員遼闊,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、環(huán)境的承載力不同、對環(huán)境損害的抵御能力也不盡相同,各地政府不斷根據(jù)本地環(huán)保形勢開展環(huán)責(zé)險推廣工作。深圳市政府及環(huán)保部門在2014年與保險經(jīng)紀(jì)公司共同合作,著力推進(jìn)承保環(huán)責(zé)險的保險公司在保障范圍的革新,經(jīng)過不懈的談判及努力,深圳承保環(huán)責(zé)險的保險公同意將環(huán)責(zé)險保障范圍增加自然災(zāi)害造成的損失、污染發(fā)生后自由場地清理費(fèi)用、為應(yīng)對污染的應(yīng)急處置費(fèi)用等,這一舉措大大增加了企業(yè)投保的積極性,投保企業(yè)的增加也分散了保險公司的承保風(fēng)險。同樣是為增加企業(yè)投保積極性,江蘇省無錫市政府為參保企業(yè)提供了10%的政府財(cái)政補(bǔ)貼,以緩解企業(yè)因投保環(huán)責(zé)險造成的資金緊張,推動了無錫市環(huán)責(zé)險實(shí)踐的飛速發(fā)展。江蘇在環(huán)責(zé)險配套機(jī)制的創(chuàng)新方面頗有心得,江蘇省政府牽頭幾大保險公司聯(lián)合承保船舶污染責(zé)任保險,以共保的形式增強(qiáng)了保險公司抵御風(fēng)險的能力,客觀上提高了保險公司承保積極性。

    二、外國政府在環(huán)責(zé)險實(shí)踐中的職能綜述

    美國政府在美國環(huán)責(zé)險實(shí)踐的初期主要扮演守夜人角色,希望通過市場來調(diào)節(jié),但是環(huán)責(zé)險與其他保險的區(qū)別在于環(huán)境污染事故的損害嚴(yán)重性、持續(xù)性及廣泛性,這都在客觀上加大了保險公司承保風(fēng)險,也降低了其承保的積極性。在20世紀(jì)80年代末期,面對著嚴(yán)峻的環(huán)保形勢,美國政府在權(quán)衡市場利弊后籌建了環(huán)境保護(hù)保險公司,動用國家力量來承保環(huán)責(zé)險。該保險公司聘請了大量專業(yè)人士評估風(fēng)險、核定保費(fèi)、核算理賠并從環(huán)保、安全等專業(yè)角度指導(dǎo)投保企業(yè)安全生產(chǎn)及管控風(fēng)險。美國環(huán)境保護(hù)環(huán)保公司因?yàn)橛姓馁Y金支持和政策支持,承保能力及抵御及環(huán)境風(fēng)險的能力要顯著強(qiáng)于商業(yè)保險公司。美國政府在承保范圍方面還對保險公司進(jìn)行了細(xì)分,在環(huán)境保護(hù)保險公司基礎(chǔ)上,又成立了專門承保漸進(jìn)性環(huán)境風(fēng)險的政策性保險公司,確保了在不同領(lǐng)域保險公司的專業(yè)性,大大促進(jìn)了美國環(huán)責(zé)險的發(fā)展。

    德國有著世界上最完備的環(huán)境保護(hù)法律體系,相關(guān)法律法規(guī)有數(shù)千部。德國的環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)格、高效并且極具震懾力,使得德國的環(huán)責(zé)險得以有序推進(jìn)。德國保監(jiān)會在德國環(huán)責(zé)險發(fā)展中扮演了關(guān)鍵角色,其不斷地通過與保險行業(yè)協(xié)會、工業(yè)協(xié)會的談判、協(xié)商和溝通來平衡政府、保險公司及投保企業(yè)的利益,使得各方都得到了符合本方心理預(yù)期的利益,這大大增加了各方對于環(huán)責(zé)險的積極性。

    英國的海上污染及海上石油泄漏問題日漸嚴(yán)重,英國政府因此開始推行環(huán)責(zé)險。英國的傳統(tǒng)是判例法為主,極少出現(xiàn)成文法典,因此政府的行政指令占據(jù)了環(huán)責(zé)險發(fā)展的重要位置,英國政府針對環(huán)境污染損害具有大量自由裁量權(quán)。而且英國政府對于環(huán)境監(jiān)管非常嚴(yán)格,對污染行為的懲治措施也使得企業(yè)非常注重清潔生產(chǎn),避免污染行為造成的嚴(yán)重后果。

    三、我國政府在環(huán)責(zé)險中的職能缺失分析

    (一)缺少稅收優(yōu)惠及財(cái)政支持。環(huán)責(zé)險的運(yùn)行需要企業(yè)投入保費(fèi),為了降低保費(fèi)企業(yè)還要投入資金用于加強(qiáng)對生產(chǎn)的監(jiān)管和設(shè)備升級;由于環(huán)責(zé)險的風(fēng)險評估和損害核定涉及多個學(xué)科,保險公司需要聘請專業(yè)人才,加強(qiáng)對投保企業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督也需要資金支持。這些都在一定程度上增加了保險公司和投保企業(yè)的負(fù)荷,發(fā)達(dá)國家的普遍做法是降低稅負(fù)、加強(qiáng)財(cái)政支持,而我國無論是中央政府還是地方政府,在財(cái)稅方面給予保險公司及投保企業(yè)的政策支持都難言滿意。河北省政府和江蘇省無錫市政府在這方面走在了時代的前列,紛紛對積極投保環(huán)責(zé)險的企業(yè)予以一定的財(cái)政支持,盡管補(bǔ)貼的數(shù)額不大,但是給全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)省市做出了良好的示范。

    (二)對企業(yè)的監(jiān)管過于寬松。企業(yè)造成環(huán)境污染的最主要的是生產(chǎn)環(huán)節(jié),生產(chǎn)環(huán)節(jié)粗放、設(shè)備落后達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)督不足,這都會造成環(huán)境污染事故。環(huán)責(zé)險不但具有事后救濟(jì)的功能,更重要的是通過對企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管防患于未然。我國地方政府多年來為了完成GDP指標(biāo),放松監(jiān)管,也造成一些企業(yè)生產(chǎn)管理松懈、安全意識淡薄。這種寬松的監(jiān)管環(huán)境放任了一些企業(yè)的污染行為,造成了惡劣的后果。一旦發(fā)生環(huán)境污染事故,群眾的矛頭直指監(jiān)管不力的政府,降低了政府的公信力。

    (三)缺少協(xié)調(diào)參與環(huán)責(zé)險主體利益機(jī)制。調(diào)動起參與環(huán)責(zé)險各方的積極性是政府推廣環(huán)責(zé)險的重大課題,各國政府在推廣環(huán)責(zé)險的過程中都探索出一些獨(dú)特的協(xié)調(diào)機(jī)制以協(xié)調(diào)各方利益,當(dāng)各方利益符合自己的心理預(yù)期時,環(huán)責(zé)險就會順利有序的開展和運(yùn)行。以德國為例,德國環(huán)保部門以及德國保監(jiān)會通過與保險業(yè)協(xié)會、工業(yè)協(xié)會協(xié)商、溝通,共同制定標(biāo)準(zhǔn)化保險合同,并為企業(yè)投保提供專業(yè)的服務(wù)和幫助。目前我國環(huán)責(zé)險運(yùn)行依然是混亂無序,政府并沒有牽頭建立多方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,這是實(shí)踐中政府亟待解決的重要問題。

    (四)配套機(jī)制建設(shè)遲緩。環(huán)責(zé)險的運(yùn)行需要多種配套機(jī)制輔助,外國政府經(jīng)過多年努力探索出多種配套機(jī)制服務(wù)于環(huán)責(zé)險,我國政府在配套機(jī)制建設(shè)方面十分遲緩,也阻礙了環(huán)責(zé)險的順利運(yùn)行。另外我國環(huán)責(zé)險相關(guān)數(shù)據(jù)極度匱乏,嚴(yán)重影響了風(fēng)險評估、保費(fèi)核定等活動;保險公司依然承擔(dān)著極大的風(fēng)險,而西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開始嘗試共保、污染再保險甚至將風(fēng)險引向資本市場;環(huán)責(zé)險風(fēng)險評估、責(zé)任認(rèn)定等由保險公司完成,無論從專業(yè)度還是公正性都有待商榷,引入第三方評估機(jī)構(gòu)勢在必行。

    四、完善環(huán)責(zé)險中我國政府職能的建議

    (一)加大財(cái)稅支持。我國財(cái)稅部門可以對承保環(huán)責(zé)險的保險公司予以稅收優(yōu)惠,而且可以根據(jù)其承保的風(fēng)險大小、企業(yè)規(guī)模大小及保險價值的大小來確定稅收優(yōu)惠的幅度;財(cái)稅部門也應(yīng)對積極參保的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策,根據(jù)其投保的情況確定減免的額度。稅收上的減免政策可以在客觀上提高環(huán)責(zé)險參與雙方的積極性。前文提到河北省政府及江蘇省無錫市政府已經(jīng)對投保環(huán)責(zé)險的企業(yè)給予了一定程度的財(cái)政支持,但全國范圍內(nèi)依然沒有具體政策,中央政府可以制定對環(huán)責(zé)險參與雙方提供財(cái)政支持的指導(dǎo)意見,地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際及環(huán)保形勢予以保險公司和投保企業(yè)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼,促進(jìn)承保及投保雙方對環(huán)責(zé)險的支持。

    (二)加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管,嚴(yán)格執(zhí)法。政府是環(huán)境執(zhí)法的核心力量,只有加強(qiáng)對相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)行為的監(jiān)管,并通過嚴(yán)格執(zhí)法懲治污染環(huán)境企業(yè),才能遏制企業(yè)逃避投保的僥幸心理。目前我國很多地方政府片面追求GDP,追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境效益及社會效益,對很多納稅大戶睜一只眼閉一只眼,很多納稅大戶又是排污大戶,長此以往造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。環(huán)保部門對企業(yè)的生產(chǎn)及排污行為要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管,依法對其進(jìn)行處罰,讓企業(yè)心存敬畏,不敢犯、不能犯到不想犯,使企業(yè)自覺加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理及加強(qiáng)安全防范,主動投保環(huán)責(zé)險。

    (三)嘗試建立協(xié)調(diào)環(huán)責(zé)險參與主體利益機(jī)制。政府、保險公司、投保企業(yè)作為環(huán)責(zé)險參與主體,有各自的利益需求。政府希望通過企業(yè)投保環(huán)責(zé)險來將環(huán)境風(fēng)險分散,并在環(huán)境損害發(fā)生后由保險公司承擔(dān)賠償責(zé)任,以擺脫多年來企業(yè)造成污染事故政府埋單的惡性循環(huán),并通過環(huán)責(zé)險來改善生態(tài)環(huán)境、使企業(yè)走清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)之路,并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。保險公司希望承擔(dān)較小的風(fēng)險,并通過大數(shù)法則來實(shí)現(xiàn)盈利。企業(yè)投保是為了轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險,即便因事故造成污染,也有保險公司為其賠付。當(dāng)前亟需建立相應(yīng)的機(jī)制來協(xié)調(diào)三方利益,政府作為環(huán)責(zé)險的推廣者和主導(dǎo)者,需要牽頭建立該機(jī)制,確保環(huán)責(zé)險的有序運(yùn)行。政府可以學(xué)習(xí)德國模式,組織環(huán)保部門、保監(jiān)會、中國工業(yè)協(xié)會、中國保險行業(yè)協(xié)會共同協(xié)商、溝通,達(dá)成各方都認(rèn)可的環(huán)責(zé)險細(xì)節(jié)共識,區(qū)分各方權(quán)利義務(wù),保障各方利益,相互配合、互相監(jiān)督,共同促進(jìn)環(huán)責(zé)險良性發(fā)展。

    (四)加快配套機(jī)制建設(shè)。西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)責(zé)險運(yùn)行有著大量成熟的配套機(jī)制保駕護(hù)航,而我國配套機(jī)制建設(shè)方面速度依然比較緩慢。首先,要建設(shè)環(huán)責(zé)險大數(shù)據(jù)系統(tǒng),政府需要牽頭組織該系統(tǒng)的建設(shè),大數(shù)據(jù)平臺應(yīng)該提供對歷年環(huán)保形勢、各地環(huán)保形勢的準(zhǔn)確數(shù)據(jù),政府、保險公司、企業(yè)都可以利用環(huán)責(zé)險大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)來安排自己在環(huán)責(zé)險運(yùn)行中的工作,如政府根據(jù)大數(shù)據(jù)可以加強(qiáng)對污染嚴(yán)重企業(yè)的監(jiān)管,保險公司可以根據(jù)企業(yè)歷年排污及生產(chǎn)指標(biāo)、安全指標(biāo)核定保費(fèi),企業(yè)可以根據(jù)大數(shù)據(jù)選擇投保公司及險種實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管理。其次,政府應(yīng)該組織建立第三方評估機(jī)構(gòu),獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估,并且出具評估報告供政府、保險公司及企業(yè)三方共同使用,這就避免了各方因?yàn)槔鎲栴}而產(chǎn)生的分歧。第三,通過多種途徑風(fēng)散風(fēng)險。意大利政府牽頭建立了保險聯(lián)盟,使得保險公司用共保形式分散了風(fēng)險也增強(qiáng)了保險公司抵御風(fēng)險的能力;法國政府則牽頭成立了污染再保險聯(lián)營,通過再保險形式轉(zhuǎn)移風(fēng)險。我國政府可以參考上述國家經(jīng)驗(yàn),通過共保及再保險形式,分散保險公司承保風(fēng)險。我國政府也可以支持環(huán)境風(fēng)險證券化,保險公司通過發(fā)行者金融產(chǎn)品及將環(huán)境風(fēng)險引入資本市場,相對于較小的保險市場,資本市場完全有能力消化這些風(fēng)險。并為環(huán)責(zé)險發(fā)展提供更多資金支持。

    五、結(jié)語

    歸根結(jié)底,我國政府還是要根據(jù)本國實(shí)際與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)選擇正確的促進(jìn)環(huán)責(zé)險發(fā)展的方式,同時汲取發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn),為我所用。我國政府作為環(huán)責(zé)險的重要參與者,應(yīng)當(dāng)厘清本職工作,做好環(huán)責(zé)險運(yùn)行保障,擴(kuò)大群眾參與,綜合全局協(xié)調(diào)參與各方利益,為環(huán)責(zé)險發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境。

    參考文獻(xiàn)

    [1] 別濤.國外環(huán)境污染責(zé)任保險[J].求是雜志,2008(5):60-62

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    [3] 王亞男.我國環(huán)境污染責(zé)任保險管理體系構(gòu)建[J].浙江學(xué)刊,2012(2):201-204

    作者簡介:孟凡杰,性別:男,單位:蘭州理工大學(xué),法律碩士。研究方向:環(huán)境法。

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