中國農(nóng)村研究：農(nóng)村改革40年

農(nóng)村改革的邏輯

黨國英（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

中國農(nóng)村改革是一個社會公正的演化、塑形過程。歸納現(xiàn)代社會科學(xué)的進(jìn)步，我們會發(fā)現(xiàn)效率、平等、穩(wěn)定和可持續(xù)這四個范疇之間的關(guān)系，最能凝聚我們對關(guān)于公正的認(rèn)識。這里，有了我們討論中國農(nóng)村改革的邏輯起點(diǎn)。

把效率、平等與穩(wěn)定作為人類追求的價值，雖然只有不長的歷史，但卻有相當(dāng)高的共識度。與之相反的價值，接近被看做絕對不可取的價值。自由與民主作為實(shí)現(xiàn)這些價值的最基本的工具價值，卻往往有相對性意義。在實(shí)踐中，一旦涉及社會活動，自由必然伴隨約束，民主必然伴隨少數(shù)服從多數(shù)。約束性制度如何安排，少數(shù)與多數(shù)的識別依靠什么機(jī)制，便構(gòu)成了改革的空間。中國農(nóng)村改革也在這個空間展開。在足夠長的時間里，效率、平等與穩(wěn)定是一回事。所謂效率與平等之間的矛盾，甚至穩(wěn)定也是矛盾結(jié)構(gòu)中的因素，也只在短期內(nèi)才有真實(shí)性。所以，在實(shí)踐中，如果制度安排出了問題，完全可以同時丟掉效率、平等和穩(wěn)定。中國農(nóng)村改革就是在這個邏輯背景下開始的。

到20世紀(jì)70年代末，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率與社會平等俱失，社會穩(wěn)定也乏善可陳，改革本身成為有利可圖的事情。

1. 效率損失。農(nóng)村的人民公社制度首先無效率可言。在公社架構(gòu)之下，各類投入和產(chǎn)出非市場定價，無效率可言。農(nóng)業(yè)合作社的分配與農(nóng)戶的土地投入無關(guān)。再到后期，村莊新出生人口自動成為享有分配權(quán)的“社員”，完全與投入無關(guān)。這種制度安排在歷史上十分罕見。

2. 平等犧牲。因效率極低、產(chǎn)出匱乏，且實(shí)行“余糧”征繳制度，人民公社制度之下實(shí)際上不存在“首次分配注重效率、二次分配兼顧底線平等”這種機(jī)制，食物從一開始就是維持共同體成員生存需要的“公共品”?？雌饋碓谶@里平等替代了效率，其實(shí)不然。，當(dāng)時這個農(nóng)村出現(xiàn)兩種底線不平等：一是連底線生存也得不到保障小共同體，很難得到其他小共同體的幫助，彼此不平等；二是大共同體內(nèi)部的不平等，即城鄉(xiāng)不平等。

3. 穩(wěn)定機(jī)制扭曲。農(nóng)業(yè)合作社制度及后來的人民公社，是挾國內(nèi)戰(zhàn)爭勝利者的威力建立起來的。這是當(dāng)時農(nóng)村穩(wěn)定的大前提。當(dāng)時農(nóng)村社會最基本特征是“政社合一”，用解決公共品供需問題的政治辦法處理競爭性物品生產(chǎn)問題，且在公共領(lǐng)域并未建立識別多數(shù)人與少數(shù)人的政治機(jī)制。這是一種社會政治成本高昂的“緊張型穩(wěn)定”，給后期農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型造成很大困難。

毋庸置疑，尋求公正的中國農(nóng)村改革取得了很大成功?，F(xiàn)有不盡人意的農(nóng)村社會公正狀況，只能通過深化改革加以改善。

1. 效率提升機(jī)制仍未完全建立。因改革不到位，雖然糧食的單產(chǎn)和勞動生產(chǎn)率都有提高，但按全要素成本和中間成本衡量的利潤率是負(fù)數(shù)，糧食生產(chǎn)事實(shí)上處于行業(yè)虧損狀態(tài)。糧食生產(chǎn)全行業(yè)虧損的事實(shí)表明，僅靠微觀的初級產(chǎn)權(quán)改革不能根本解決效率問題。宏觀的國家土地規(guī)劃管理體制弊端本質(zhì)上也是產(chǎn)權(quán)問題。國家對土地管得太多、權(quán)力太集中，破壞了決定效率增加的“誰投入、誰收益”和要素價格的市場決定原則。我們能看出，在競爭性領(lǐng)域涉及短期利益與長遠(yuǎn)利益的權(quán)衡時，國家其實(shí)并不比農(nóng)民更有知識。

2. 平等保障路徑必須重塑。由國家這種復(fù)合型大共同體提供廣義的社會保障服務(wù)，本來是國家在公共服務(wù)中優(yōu)勢所在。近年國家促成基本養(yǎng)老保障與基本醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，是極有意義的改革。所有重要公共服務(wù)在國家層面上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，是改革的長遠(yuǎn)趨勢。目前公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化遇到三個難點(diǎn)，均與思想解放不夠有關(guān)系。

第一，村莊的公共服務(wù)被當(dāng)做村莊的責(zé)任，把“集體經(jīng)濟(jì)”看做村莊履行責(zé)任的財源。這意味著“政社合一”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級被打破以后，在村莊一級繼續(xù)保留。這個思路對落后地區(qū)影響不大，但對發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生了“綁架”農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的作用，不僅妨礙農(nóng)業(yè)競爭力提高，還擴(kuò)大了村莊之間的公共服務(wù)差異。

第二，村莊之間的救濟(jì)性保障程度參差不齊，更與城市差異大，成為農(nóng)村發(fā)展的傷心處。

第三，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)不經(jīng)濟(jì)，以及城市布局不合理，可能會是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的長期痛點(diǎn)。

3. 村莊“政社合一”制度不利于農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)村家庭承包制建立之后，改革沒有繼續(xù)深化，兩個問題沒有解決。一是政社合一在村莊層次上繼續(xù)保留，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與社區(qū)共同體成員權(quán)始終糾纏不清；二是每一種成員權(quán)自身的合理設(shè)立未能實(shí)現(xiàn)。這就給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來很大困擾。

改革40年：農(nóng)民和集體不斷解放的過程

項(xiàng)繼權(quán)（華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授）

（一）農(nóng)村改革的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民和集體的雙重解放

我國農(nóng)村改革始于20世紀(jì)70年代末80年代初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革。改革之前，農(nóng)村實(shí)行人民公社體制，其典型特征是計劃經(jīng)濟(jì)、“以糧為綱”、“一大二公”、“政經(jīng)合一”、“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”、統(tǒng)一核算、集中經(jīng)營以及城鄉(xiāng)分離等等，農(nóng)民及農(nóng)村集體都被束縛于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及土地上。農(nóng)民和農(nóng)村集體不僅缺乏明晰而穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)，也喪失經(jīng)營自主權(quán)，集體勞力、財物、產(chǎn)品都可能“一平二調(diào)”，加之政治上的“左”傾錯誤、經(jīng)營上的“瞎指揮”、分配上的“大鍋飯”，不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，也制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在不改變農(nóng)村土地等基本生產(chǎn)資料集體所有的前提下由農(nóng)民實(shí)行多種形式的承包經(jīng)營。這不僅是農(nóng)民和集體關(guān)系的重大調(diào)整，也是農(nóng)民和國家關(guān)系的重大調(diào)整。由此將農(nóng)民從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)和人民公社體制中解放出來，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行從根本上動搖的傳統(tǒng)的人民公社體制及集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營形式，推動了農(nóng)村基層治理體系及集體經(jīng)濟(jì)組織的變革。特別是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的迅速推行，農(nóng)民自主權(quán)不斷擴(kuò)大，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能迅速虛化，管理能力不斷弱化，一部分社隊(duì)基層組織陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。為此，1982年底，中央決定廢除人民公社，重建鄉(xiāng)村治理體系和集體經(jīng)濟(jì)組織體系。1983年10月，中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國開始實(shí)行“政社分開”，建立鄉(xiāng)政府，設(shè)立村民委員會，形成“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。在重建鄉(xiāng)村政權(quán)組織體系的同時，在原公社、大隊(duì)或小隊(duì)范圍內(nèi)根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)狀況并“在群眾自愿的基礎(chǔ)上”“設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織”，實(shí)行政經(jīng)分開。此項(xiàng)改革一方面賦予村民群眾村務(wù)的自治權(quán)，另一方面也通過“政社分開”和“政經(jīng)分開”的改革進(jìn)一步理順基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)和組織地位，力求將集體經(jīng)濟(jì)組織從傳統(tǒng)的“政社合一”、政經(jīng)不分的體制中解放出來。

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“以糧為綱”，農(nóng)民及農(nóng)村集體的生產(chǎn)領(lǐng)域受到諸多的限制，多種經(jīng)營及鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)格的制約。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)的擴(kuò)大，“發(fā)展多種經(jīng)營和商品生產(chǎn)已成為廣大群眾的迫切要求”，為此，自1981年中央農(nóng)村工作會議就強(qiáng)調(diào)“要因地制宜制訂全面發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁、工、商的規(guī)劃”，“逐步改變按人口平均包地、‘全部勞力歸田’的作法，把剩余勞力轉(zhuǎn)移到多種經(jīng)營方面來”。此項(xiàng)改革不僅使農(nóng)民及農(nóng)村集體從傳統(tǒng)單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，也使大量農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和土地上解放出來。

1985年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交往”，“允許農(nóng)民進(jìn)城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)”。由此開啟了農(nóng)民進(jìn)城的大潮，“進(jìn)廠又進(jìn)城，離土又離鄉(xiāng)”成為更多農(nóng)民的選擇。此項(xiàng)改革不僅賦予農(nóng)民更大的自由遷徙權(quán)，使億萬農(nóng)民從農(nóng)村中解放出來，集體勞力、資金和技術(shù)的自由流動也推動集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從傳統(tǒng)地域和社區(qū)的局限和依附中解放出來，獲得更大的發(fā)展空間。

不難看出，20世紀(jì)末一系列農(nóng)村重大改革都是旨在破除傳統(tǒng)的人民公社體制及與此相應(yīng)的一系列制度和政策，賦予農(nóng)民及農(nóng)村集體更大的獨(dú)立性和自主權(quán)，著力將農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從傳統(tǒng)的計劃體制、組織體制、管理體制、經(jīng)營方式以及城鄉(xiāng)二元化體制中解放出來，由此極大地推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和政治的發(fā)展。然而，無須諱言，20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革并不順利，一些重大改革并沒有完全達(dá)到改革的預(yù)期，舊的問題解決的同時又產(chǎn)生新的問題，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立和自主權(quán)力仍受到諸多的限制，正因如此，進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨和政府進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，其中，最為重大的改革行動包括農(nóng)村稅費(fèi)改革及配套改革、“三權(quán)分置”和集體產(chǎn)權(quán)改革以及推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化等等。

顯然，一些重大改革也是繼續(xù)和深化20世紀(jì)未竟的事業(yè)，進(jìn)一步改革歷史形成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、土地制度、組織制度、經(jīng)營制度、分配制度以及破除二元化的城鄉(xiāng)戶籍制度、人口管理體制、公共服務(wù)體制，進(jìn)一步理順農(nóng)民與集體、農(nóng)民與國家以及政經(jīng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，將農(nóng)民和農(nóng)村集體從傳統(tǒng)體制和制度中解放出來，釋放農(nóng)民和集體的活力。

（二）賦權(quán)與平權(quán)：農(nóng)民和集體解放的核心和方向

農(nóng)村改革和農(nóng)民解放的核心和關(guān)鍵在于能否最大程度上保障農(nóng)民及農(nóng)村集體組織的權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的利益。從40年來農(nóng)村改革的實(shí)踐來看，農(nóng)村改革和農(nóng)民的解放也是一個賦權(quán)和平權(quán)的過程，這一過程經(jīng)歷了從放權(quán)、擴(kuò)權(quán)到平權(quán)不斷深化的階段。

農(nóng)村改革的第一步就是“權(quán)力下放”“放權(quán)讓利”，給農(nóng)民和基層更大的自主權(quán)。雖然“權(quán)力下放”和“放權(quán)讓利”的改革賦予農(nóng)民和集體更多的權(quán)利和自由，但是，這些改革從根本上來說不過是權(quán)利的調(diào)整或轉(zhuǎn)移，將原來上收或被上級部門和其他組織掌控的權(quán)和利下放給農(nóng)民群眾或農(nóng)村集體。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，新世紀(jì)以來，黨和政府進(jìn)一步推進(jìn)和深化農(nóng)村改革，擴(kuò)大農(nóng)民和集體的權(quán)利。在農(nóng)民和集體的各項(xiàng)權(quán)利中，產(chǎn)權(quán)無疑是最根本的。產(chǎn)權(quán)不是單純的人對物的關(guān)系，而是人與人的關(guān)系，是由社會強(qiáng)制執(zhí)行和保障的人們的一種權(quán)利及制度安排。產(chǎn)權(quán)不僅是市場經(jīng)濟(jì)的基石，也是社會和政治制度的基礎(chǔ)。在農(nóng)村改革中，最根本的問題首先就是要理順農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系。擴(kuò)大農(nóng)民和集體的權(quán)利首先就是要賦予和保障農(nóng)民和集體更大的財產(chǎn)權(quán)。

毫無疑問，“放權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)”都是農(nóng)民和集體賦權(quán)的過程。但是，在現(xiàn)代社會中，社會的公平正義不僅在于人們擁有多少權(quán)利，而在于是否實(shí)現(xiàn)法律上的平等和平權(quán)。雖然農(nóng)村改革不斷下放和擴(kuò)大農(nóng)民和集體的權(quán)利本身有助于提升農(nóng)民和集體的權(quán)利地位，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間和不同社會主體之間的權(quán)利平等，但是，“放權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)”本身并不一定中社會的“平權(quán)”，尤其是城鄉(xiāng)之間以及不同群體差異化的體制和政策下，不同的權(quán)利依然可能在不同的制度和政策空間中相互隔離和差異化地存在。長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)有別的戶籍制度、土地制度、管理制度及公共服務(wù)體制，不僅城鄉(xiāng)之間居民以及不同群體之間權(quán)利嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)不同的組織及產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益也顯著不同，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)不平等、身份不平等以及公共服務(wù)不平等，因此，農(nóng)村改革不僅需要明晰和擴(kuò)大農(nóng)民和集體組織的權(quán)利，更重要的是打破城鄉(xiāng)二元化體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民及不同的經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利平等。也正因如此，進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央將破除城鄉(xiāng)二元化體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合作為改革的重點(diǎn)。

（三）農(nóng)民和集體的解放需進(jìn)一步解放思想

回顧40年的農(nóng)村改革，我們不難發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村改革的每一次重大突破都源于思想大解放。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的新時期，農(nóng)村改革也進(jìn)入“深水區(qū)”和“攻堅期”，一些深層次的矛盾進(jìn)一步凸顯出來。尤其是我們看到，在過去的40年間，農(nóng)村改革取得了舉世矚目的成就，但是，有一些改革并不徹底，并沒有達(dá)到改革的預(yù)期，有的甚至出現(xiàn)反復(fù)，如20世紀(jì)80年代推進(jìn)的政經(jīng)分開的改革并沒有到位，絕大多數(shù)村委會與村集體依然仍是政經(jīng)不分，產(chǎn)權(quán)混亂，集體經(jīng)濟(jì)組織仍沒有獲得獨(dú)立的組織地位，也沒有取得與城市國有產(chǎn)權(quán)平等的地位和權(quán)能；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以及破除城鄉(xiāng)二元化體制仍受到諸多法律、政策、利益以及思想觀念的束縛。一些人仍固守傳統(tǒng)“一大二公”“政經(jīng)一體”及“集中經(jīng)營”的集體經(jīng)濟(jì)思維，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)過多的政治內(nèi)含和社會責(zé)任，而不是將集體經(jīng)濟(jì)視為農(nóng)民自主選擇的一種經(jīng)濟(jì)組織形式和平等的市場主體，反對集體資產(chǎn)量化、集體股權(quán)流動、農(nóng)民自由進(jìn)退以及城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)的平權(quán)，甚至認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)改革破壞和瓦解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，破壞社會主義制度；一些人則仍以土地是農(nóng)民的保障的理由，反對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營以及自由交易和自主退出；農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)以及房屋等財產(chǎn)性權(quán)力仍受到嚴(yán)格地限制，不能自主交易；有的依然沿襲城鄉(xiāng)二元化的思維思考和設(shè)計農(nóng)村改革及制度建設(shè)，依然從城鄉(xiāng)居民權(quán)益有別、“全民”和“集體”產(chǎn)權(quán)有別的角度對待農(nóng)民及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，維護(hù)城鄉(xiāng)居民及產(chǎn)權(quán)之間的不平等；在城市努力推進(jìn)國有企業(yè)剝離社會職能的改革同時確一再要求集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)鄉(xiāng)村更多的社區(qū)和社會責(zé)任，反對政經(jīng)分開和經(jīng)社分開；甚至認(rèn)為城鄉(xiāng)二元體制是對農(nóng)民的保障，反對農(nóng)民進(jìn)城、資本下鄉(xiāng)。如此等等，一些陳舊的觀念依然羈絆著前行的人們，一些措施依然試圖將農(nóng)民以及集體束縛在農(nóng)村、社區(qū)以及不合理的體制中，農(nóng)民依然沒有獲得城鄉(xiāng)平等的公民權(quán)，農(nóng)村集體組織也沒有獲得平等的產(chǎn)權(quán)和法人地位，農(nóng)村人口、土地及其他資源仍難以充分自由流動、合理配置。顯然，要進(jìn)一步深化改革就必須“沖破思想觀念的障礙”，進(jìn)一步解放思想，堅持“三個有利于”，充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，立足從城鄉(xiāng)平等、公民平權(quán)以及城鄉(xiāng)一體的角度推進(jìn)農(nóng)村改革，進(jìn)一步將農(nóng)民及農(nóng)村集體從傳統(tǒng)的觀念和體制中解放出來。

改革的過程是一個創(chuàng)新的過程。解放思想必須充分尊重人民群眾和地方基層的首創(chuàng)精神。鄧小平就曾說過：“農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包，這個發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的?！睆?0年農(nóng)村改革的實(shí)踐來看，只有解放思想、鼓勵創(chuàng)新、尊重群眾和基層的首創(chuàng)精神，才可能真正激化農(nóng)民群眾和基層干部的積極性和創(chuàng)造性，并通過人民群眾和基層干部的聰明才智、自覺行動和實(shí)踐探索，化解改革中難題。事實(shí)上，農(nóng)民和基層創(chuàng)新的過程本身也是思想解放的過程，正是在不斷的探索和實(shí)踐中農(nóng)民群眾也不斷獲得思想上的解放。

【摘自《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2018年第5期】