中國財(cái)稅改革40年：基本軌跡、基本經(jīng)驗(yàn)和基本規(guī)律

改革的五個(gè)階段：一個(gè)大致的勾勒

40年間的中國財(cái)稅體制改革歷程，按照階段性的改革目標(biāo)作大致區(qū)分，可以歸為如下五個(gè)既彼此獨(dú)立又互為關(guān)聯(lián)的階段：

（一）1978—1994年：為整體改革“鋪路搭橋”

發(fā)端于1978年的中國經(jīng)濟(jì)體制改革是從分配領(lǐng)域入手的，最初確定的主調(diào)，便是“放權(quán)讓利”。在改革初期，政府能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財(cái)政上的管理權(quán)。政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財(cái)政在國民收入分配格局中所占的份額。這一整體改革思路與財(cái)稅體制自身的改革任務(wù)——由下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手，打破或改變“財(cái)權(quán)集中過度，分配統(tǒng)收統(tǒng)支，稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局——相對(duì)接，便有了如下的若干改革舉措：在國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系上，實(shí)行“減稅讓利”；在中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系上，實(shí)行“分灶吃飯”；在稅收制度建設(shè)上，實(shí)行“復(fù)稅制”；在與其他領(lǐng)域改革的配合上，給予“財(cái)力保障”。

上述的這些改革舉措，對(duì)于換取各項(xiàng)改革舉措的順利出臺(tái)和整體改革的平穩(wěn)推進(jìn)所發(fā)揮的作用，可說是奠基性的。然而，無論放權(quán)還是讓利，事實(shí)上都是以財(cái)政上的減收、增支為代價(jià)的。主要由財(cái)稅擔(dān)綱的以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革，卻使財(cái)政收支運(yùn)行自身陷入了不平衡的困難境地，導(dǎo)致不僅財(cái)政赤字逐年加大，債務(wù)規(guī)模日益膨脹，而且中央財(cái)政已經(jīng)達(dá)到了難以擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控之責(zé)的空前水平。

（二）1994—1998年：踏上制度創(chuàng)新之路

如此的困難境況，很快讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來，意識(shí)到“放權(quán)讓利”的改革不可持續(xù)，財(cái)稅體制改革自然要進(jìn)行重大調(diào)整：由側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。1994年元旦，中國政府便在財(cái)稅體制方面推出了一系列重大改革舉措：

——按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)”的原則，通過建立以增值稅為主體，消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制、統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅、建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制、擴(kuò)大資源稅的征收范圍、開征土地增值稅以及確立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的稅收基本規(guī)范等一系列的行動(dòng)，全面改革稅收制度，搭建了一個(gè)新型的稅收制度體系。

——在根據(jù)中央和地方事權(quán)合理確定各級(jí)財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，初步建立了分稅制財(cái)政管理體制基本框架。

——根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，在降低國有企業(yè)所得稅稅率、取消能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金的同時(shí)，實(shí)行國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率依法納稅，全面改革國有企業(yè)利潤(rùn)分配制度。

——徹底取消向中央銀行的透支或借款，財(cái)政上的赤字全部以舉借國債方式彌補(bǔ)，從制度上斬?cái)嘭?cái)政赤字與通貨膨脹之間的必然聯(lián)系。

（三）1998—2003年：構(gòu)建公共財(cái)政體制框架

1994年的財(cái)稅體制改革，固然使中國財(cái)稅體制走上了制度創(chuàng)新之路，但并沒有解決問題的全部。無論是財(cái)政支出一翼的調(diào)整，還是以“稅費(fèi)改革”為代表的財(cái)政收入一翼的變動(dòng)，所涉及的，終歸只是財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的局部而非全局。當(dāng)分別發(fā)生在財(cái)政收支兩翼的改革局限性逐漸凸現(xiàn)出來之后，人們終于達(dá)成了如下共識(shí)：零敲碎打型的局部調(diào)整固然重要，但若沒有作為一個(gè)整體的財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的重新構(gòu)造，并將局部的調(diào)整納入整體財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的框架之中，就不可能真正構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制。于是，將包括收入、支出、管理以及體制在內(nèi)的所有財(cái)稅改革事項(xiàng)融入一個(gè)整體的框架之中，并且作為一個(gè)系統(tǒng)工程加以推進(jìn)，便被提上了議事日程。

（四）2003—2012年：進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制

時(shí)隔5年之后的2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。在這份歷史性文獻(xiàn)中，根據(jù)公共財(cái)政體制框架已經(jīng)初步建立的判斷，做出了進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署。認(rèn)識(shí)到完善的公共財(cái)政體制是完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，將完善公共財(cái)政體制放入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的棋盤，從而在兩者的密切聯(lián)系中謀劃進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的方案，也就成了題中應(yīng)有之義。以此為契機(jī)，又開始了旨在進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制的一系列操作。

（五）2012年至今：建立現(xiàn)代財(cái)政制度

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。立足于全面深化改革的宏觀棋局，以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，新一輪財(cái)稅體制改革由此展開。

——就預(yù)算管理制度改革而言，有別于以往圍繞一般公共預(yù)算（亦稱財(cái)政預(yù)算）而定改革方案的做法，新一輪預(yù)算管理制度改革的視野擴(kuò)展到包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全部政府收支。其目標(biāo)，就是在覆蓋全部政府收支的前提下，建立“全面規(guī)范、公開透明”的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

——就稅收制度改革而言，有別于以往圍繞稅收總量增減而定改革方案的做法，新一輪稅制改革設(shè)定的前提是“穩(wěn)定稅負(fù)”。其目標(biāo)，就是在“穩(wěn)定稅負(fù)”的前提下，通過“逐步增加直接稅比重”優(yōu)化稅收收入結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代稅收制度。

——就中央和地方財(cái)政關(guān)系改革而言，有別于以往圍繞中央或地方財(cái)力增減而定改革方案的做法，新一輪中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的目標(biāo)，被鎖定于“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，構(gòu)建現(xiàn)代中央和地方財(cái)政關(guān)系新格局。

改革的取向抉擇：從公共財(cái)政體制到現(xiàn)代財(cái)政制度

當(dāng)我們大致把握了40年來財(cái)稅體制改革的基本軌跡之后，一個(gè)隨之而來的問題是，財(cái)稅體制改革是否存在著一條上下貫通的主線索？換言之，迄今中國的財(cái)稅體制改革，究竟有無一個(gè)不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律可循？

中國財(cái)稅體制改革的一大特點(diǎn)，就是它始終作為整體改革的一個(gè)重要組成部分，始終與整體改革捆綁在一起并服從于、服務(wù)于整體改革的需要。如果說改革開放40年來走出的一個(gè)基本軌跡就是由經(jīng)濟(jì)體制改革走向全面深化改革，經(jīng)濟(jì)體制改革和全面深化改革的目標(biāo)又分別在于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國家治理現(xiàn)代化，那么，我們可以看到，40年來的財(cái)稅體制改革實(shí)質(zhì)上是一個(gè)順應(yīng)這一變革并逐步向匹配經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國家治理現(xiàn)代化的財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制靠攏和逼近的過程。這一過程可以相應(yīng)概括為：以“財(cái)政公共化”匹配“經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化”，以“財(cái)政現(xiàn)代化”匹配“國家治理現(xiàn)代化”。其具體的體現(xiàn)就是，以“公共財(cái)政體制”匹配“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，以“現(xiàn)代財(cái)政制度”匹配“現(xiàn)代國家治理體系和治理能力”。

改革的未來走向：加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度

2017年10月舉行的中共十九大，圍繞下一步財(cái)稅體制改革做出了如下部署：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！比缦聠栴}可能是這些焦點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)問題的一份大致清單。

1. 中央和地方財(cái)政關(guān)系：下一步財(cái)稅體制改革的重頭戲

從中共十八屆三中全會(huì)到十九大，發(fā)生在中央和地方財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域的改革進(jìn)展主要有兩項(xiàng)：《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》和《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。毋庸置疑，中央和地方之間的關(guān)系是現(xiàn)代國家治理領(lǐng)域最重要的關(guān)系鏈條之一，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系又屬于其中最具基礎(chǔ)性和支撐性意義的要素，亦最具“牛鼻子”效應(yīng)。

2. 預(yù)算管理制度：亟待將新《預(yù)算法》落到實(shí)處

相對(duì)而言，中共十八屆三中全會(huì)迄今，預(yù)算管理制度的改革動(dòng)手最早、力度最大，是新一輪財(cái)稅體制改革推進(jìn)最快、成效最為顯著的領(lǐng)域。其最重要的標(biāo)志性成果，便是2015年1月正式頒布的新《預(yù)算法》。然而，以現(xiàn)代預(yù)算制度的原則反觀新《預(yù)算法》，也可以發(fā)現(xiàn)，主要源自既得利益格局且困擾我們多年的若干“老大難”問題，仍未得到根本解決。中共十九大在對(duì)“全面規(guī)范、公開透明”加以精煉概括的基礎(chǔ)上，為預(yù)算管理制度改革確立了更加全面而細(xì)致的改革目標(biāo)——“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力，全面實(shí)施績(jī)效管理”?？梢灶A(yù)期，循著如此的“路線圖”，預(yù)算管理制度改革肯定會(huì)由此加快而推進(jìn)至實(shí)質(zhì)層面。

3. 稅收制度：直接稅改革對(duì)接“健全地方稅體系”

迄今，在新一輪稅制改革所涉及的“六稅一法”——增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅和稅收征管法中，“四稅一法”的改革——營改增全面推開、資源稅改革順利推進(jìn)、消費(fèi)稅征收范圍逐步拓展、稅收征管體制改革已經(jīng)啟動(dòng)。表面上進(jìn)展很快，動(dòng)作不小，但深一步觀察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，拋開稅收征管體制具有特殊意義不談之外，舉凡取得進(jìn)展的稅種，均屬于間接稅。可歸入直接稅系列的個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅，則“裹足不前”。若將間接稅和直接稅分別視作新一輪稅制改革行動(dòng)的兩翼，可以非常清晰地發(fā)現(xiàn)，兩翼的改革行動(dòng)頗不均衡?？梢灶A(yù)期，按照中共十九大部署，盡快采取措施，讓以個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅為代表的直接稅改革“破繭而出”，進(jìn)而推進(jìn)以“健全地方稅體系”為重點(diǎn)的稅制改革進(jìn)程，絕對(duì)是下一步財(cái)稅體制改革的一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。