中國外交安全智庫國際話語權分析

中國特色大國外交話語體系是中國國際話語體系的重要組成部分。作為外交話語的重要供給方，外交安全智庫在一國外交話語體系構建和國際話語權提升中發(fā)揮著不可替代的作用。與迅速提升的國家實力和國際地位相比，中國在外交話語權方面的優(yōu)勢并不顯著，智庫在這方面尚未發(fā)揮好應有的作用。本文首先從理論上探討外交安全智庫如何參與一國國際話語權的構建，在此基礎上，系統(tǒng)評估中國外交安全智庫國際話語權構建的現(xiàn)狀，并提出建議。

外交安全智庫國際話語權的來源

智庫的權力來源于其對決策的影響，實質(zhì)上就是一種“話語權”。外交安全智庫的話語權可以從權力的資源和運用這一雙重維度展開探討。從資源維度看，外交安全智庫的話語權來源于其作為供給方可對決策產(chǎn)生影響的資源要素，包括政策供給、理論供給、人才供給、平臺供給和輿論供給五類資源。從運用的維度看，智庫的話語權還取決于其與資源供給對象間的關系，包括其對本國決策、他國決策、國際議程三類對象的影響。

其一，政策研究與咨詢是智庫最核心的功能。政策選項、政策建議和政策評估是其最直接的產(chǎn)品，也是話語權最直接的來源。在本國外交政策制定的議題/任務設定、制定政策選項、選擇政策和評估政策等環(huán)節(jié)，智庫都能發(fā)揮影響力。智庫同樣會對他國外交決策的各環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，并以受邀參與他國的外交決策、為他國的內(nèi)部事務提供建議、參與跨國聯(lián)合研究、影響他國政府官員、決策者、智庫人員等方式發(fā)揮作用。智庫通過為國際組織決策提供建議產(chǎn)生話語權，通過關注全球性議題，提出治理架構與政策框架，對主權國家、國際組織及跨國公司決策產(chǎn)生影響。一些智庫甚至直接作為行動者參與到全球治理中。

其二，理論供給帶來更為持久和深遠的國際影響力和話語權。政策研究需要理論支撐，尤其戰(zhàn)略性決策往往都建立在重大理論基礎之上。首先，智庫為本國決策供給的理論旨在指導或詮釋外交政策。理論可以提供新的選項，或否定可能導致對本國不利后果的選項，還可以為政策行動提供依據(jù)或借口。其次，針對雙邊關系的理論和概念能深刻影響國家間關系和他國決策。再次，智庫提出的國際關系理論、概念和議題，可對地區(qū)秩序、全球治理產(chǎn)生深刻影響。

其三，人才供給有利于在決策圈塑造聲望和認同。智庫通過“旋轉門”等機制為本國政府供給外交政策執(zhí)行者、智囊，甚至決策者。一些智庫還負有幫助政府培訓外交官的職能。智庫為他國培訓公務員將增強對他們認知的影響，并建立聯(lián)系紐帶，從而提升智庫對該國決策的話語權。智庫也通過聘請他國前政要擔任顧問或高級研究員的方式提升對他國決策的影響力。智庫還承擔著為國際組織儲備人才和培訓國際公務員的職能。另外，邀請卸任后的國際組織負責人加入智庫也是塑造國際議程的有效方式。

其四，智庫提供政策對話平臺，促進利益相關方思想碰撞，從而對決策產(chǎn)生影響，贏得話語權。智庫通過提供研討會、論壇、期刊等外交政策對話平臺對本國決策產(chǎn)生影響；通過在兩個國家間建立“二軌”或“一軌半”對話創(chuàng)造政府之外的溝通渠道影響兩國的外交取向；有時也被邀請直接參與政府間的官方對話。還有一種方式是在海外設立分支機構。智庫主辦的“二軌”或“一軌半”國際會議有助于塑造國際議程。

其五，輿論供給向社會擴散和轉化話語權。智庫在向公眾闡釋外交政策合法性、普及外交安全知識方面發(fā)揮著不可替代的作用。如今，智庫越來越重視在新媒體上的話語權。智庫通過媒體發(fā)聲或公開進行政策辯論，向政府施壓，一些利益集團也會利用智庫發(fā)聲來影響外交決策。通過媒體的力量影響他國輿論進而影響他國決策是智庫公共外交的組成部分。一些智庫還通過輿論動員外國社會，就特定外交議題甚至內(nèi)部議題向外國政府施壓，展現(xiàn)出巨大的話語權操控能力。隨著全球化的深入，智庫有能力通過多樣化的方式影響各國公眾的看法，從而塑造國際議程，引起各國政府、國際組織和其他國際行為體的重視。

中國外交安全智庫國際話語權的現(xiàn)狀

十八大以來，中國特色大國外交的實踐需求給外交安全智庫帶來了難得的歷史機遇。中國以前所未有的力度推進智庫建設，十八屆三中全會提出建設中國特色新型智庫。隨著政府需求和支持力度的加強，“智庫熱”涌現(xiàn)。智庫的國際話語權建設也被中國政府提到前所未有的高度。但在實踐中，外交安全智庫的影響力和話語權與中國的大國地位仍存在較大差距。從賓夕法尼亞大學2012—2017年智庫排名看，雖然每年均有數(shù)量可觀的中國外交安全智庫上榜，但僅有1家智庫在2017年進入前30名，排名的上升趨勢也不明顯?？傮w而言，目前中國具有較大影響力和國際知名度的高質(zhì)量智庫仍較為缺乏。

第一，政策供給。政府與智庫的互動明顯強化，在高層決策和一般決策中都呈現(xiàn)出智庫影響上升的勢頭，并進一步規(guī)范化和制度化。十八屆中央政治局40余次集體學習中，直接與對外關系相關的就有9次，著名智庫的專家參加集體學習，直接向高層領導提出意見和建議。智庫專家在中共中央有關座談會、國務院專家座談會、全國政協(xié)“雙周協(xié)商座談會”上發(fā)表意見，對最高決策產(chǎn)生影響。政府重要文件的起草更加重視智庫的參與。相關部門加強了專家咨詢委員會建設。研究成果的報送受到進一步重視并逐漸規(guī)范化，政府部門也越來越重視通過內(nèi)部或公開渠道發(fā)布決策咨詢課題。在對決策的直接影響增強的同時，政策供給仍然不足。許多重大外交政策和實踐遠遠走在智庫前面，智庫對一些重大事件和趨勢缺乏有效預測。

智庫對他國的政策供給雖有所上升，但手段仍比較有限，影響范圍主要集中在對華政策和涉及中方利益的國內(nèi)政策上。智庫也更多地“走出去”，在“南海仲裁案”等涉華重大問題上更加自信和直接地表達意見，在重大政策出臺后，對外進行政策闡釋；與國外智庫開展的聯(lián)合研究日益增多；顯著強化了對中國參與、創(chuàng)建或擔任輪值主席的國際組織和多邊機制的議程設置的影響。但是，對于范圍更廣的國際組織和多邊議程，智庫的政策供給能力仍非常有限。

第二，理論供給。中國的國際關系理論研究正從引進、吸收西方國際關系理論向嘗試創(chuàng)建“中國學派”轉型。然而，這種理論超越的努力總體上仍處于探索階段，在原創(chuàng)理論和話語權方面尚未實現(xiàn)根本性突破。一是外交實踐和重大外交戰(zhàn)略/政策常常走在理論研究之前，理論跟不上實踐的需求；二是中國外交和國際關系學界尚未出現(xiàn)系統(tǒng)的理論供給和理論突破；三是智庫亦缺乏理論構建能力，領導人提出的新思想、新理念、新概念未能及時得以系統(tǒng)傳播。中國智庫尚未能系統(tǒng)提出中國崛起背景下的對外戰(zhàn)略、對外政策和國際秩序構建的理論基石；影響他國決策和國際議程的理論供給則更為稀缺；尚未掌握闡釋他國問題的理論話語權，僅在界定雙邊關系的理論和概念方面取得了一些進展。

第三，人才供給。隨著干部人事制度的不斷改革，外交安全智庫與政府間的人才流動有所加強。智庫專家擔任決策咨詢專家或到外交部門掛職，直接服務決策。外交部也逐步制度化選派一些外交官到重點合作智庫等單位進行中短期研修，同時退休外交官特別是大使到外交安全智庫任職的情況顯著增加。重要外事官員加入或創(chuàng)立智庫，大大增強了這些智庫的影響力。但智庫的領軍人物和杰出人才依然缺乏，特別是具有較高國際知名度和影響力的智庫專家。

培訓外國公務人員是中國外交安全智庫通過人才供給影響他國決策的主要方式，但目前的影響仍主要集中在發(fā)展中國家，對發(fā)達國家尚缺乏有效的途徑和方式。在為國際組織培養(yǎng)和儲備人才方面，中國的國際組織人才缺口巨大，在國際組織中的代表性長期不足，這一問題已經(jīng)受到高度重視。

第四，平臺供給。在中國政府與智庫互動加強的背景下，外交安全智庫在政策對話平臺供給方面越來越積極、主動，通過研討會、論壇等形式促進政府與國內(nèi)外專家學者、利益攸關方之間甚至政府不同部門之間的對話。各類智庫更加重視英文期刊建設。外交安全智庫主辦的“二軌”“一軌半”的對話也不斷增多，在人文交流對話機制中，智庫對話和合作成為一項主要內(nèi)容。

外交安全智庫“走出去”的步伐也在加快。中國社會科學院、察哈爾學會、復旦發(fā)展研究院等智庫近年來也探索在海外建立分支機構。中國智庫也開始積極搭建涉及區(qū)域和全球治理的對話平臺。但目前的平臺還主要集中于外界對中國普遍關注的安全議題，在其他全球性議題領域的平臺構建能力仍有待提升。

第五，輿論供給。外交安全智庫掌握著引導國內(nèi)相關領域輿論的主導權，而且近年來也呈現(xiàn)出一些新特點。一是媒體有關外交政策的評論和討論大大增加，但智庫的輿論供給質(zhì)量仍不甚理想，不少評論和節(jié)目質(zhì)量不高，甚至錯漏百出、誤導受眾。二是聲音變得多元，從相對單一的解釋外交政策立場到出現(xiàn)更多不同觀點的辯論。三是新媒體的發(fā)展催生了不少有關外交、國際關系的自媒體，與傳統(tǒng)以智庫為主流的輿論形態(tài)形成競爭，傳統(tǒng)智庫也在努力發(fā)展新媒體傳播手段，推動信息的公開和傳播。

外交安全智庫在參與塑造中國形象、對外闡釋中國立場方面取得進步，但在國際主流媒體上的發(fā)聲不多、不強，缺乏有影響力的輿論領袖。中國媒體的傳播能力不強，智庫在媒體上的發(fā)聲不能有效傳播。

提升中國外交安全智庫國際話語權

面對外交實踐發(fā)展與決策供給不斷提出的需求，外交話語體系構建的迫切需求，以及國際社會對話語權的激烈爭奪，中國外交安全智庫迫切需要從國際話語權來源的各個方面提升能力。

（一）推動研究議程的轉型升級，適應大國外交和全球治理對政策供給和理論供給的需求

第一，全面提升國別、區(qū)域研究政策供給能力。在實現(xiàn)國別、區(qū)域全覆蓋的基礎上，亟須重點加大對周邊國家、“一帶一路”沿線國家和發(fā)展中國家研究的支持和投入，同時加強社會、文化、宗教等領域的研究，不斷推進多學科整合和田野調(diào)查，注重與大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術融合，提升政策供給的科學化水平和預測能力。在堅持不干涉內(nèi)政原則的基礎上，加強對他國政策需求的回應，影響范圍要從發(fā)展中國家向發(fā)達國家拓展。加強中國對發(fā)展中國家在發(fā)展、扶貧、教育、科技、衛(wèi)生、文化等領域的經(jīng)驗分享的研究。

第二，全球治理和國際組織研究要從粗放型向精細化、廣覆蓋方向發(fā)展。重視對新興國際組織、機制和議題特別是中國主導創(chuàng)設的組織、機制的研究。在堅持多邊主義原則的基礎上，加強對國際組織的政策供給，影響范圍要由重要國際組織向一般國際組織拓展。

第三，提升國際關系理論創(chuàng)新能力，加強理論建構。提升用中國理論和話語體系闡釋、指導、預測中國實踐和國際實踐的能力。盡快實現(xiàn)中國國際秩序構建的元理論和大戰(zhàn)略的理論突破，加快國際合作理論、全球治理理論的理論創(chuàng)新。提升對中國外交政策主張的理論構建和話語轉換能力，改變理論構建落后于外交實踐和政策話語的局面，逐步掌握對國際議程、他國問題的發(fā)言權、闡釋權和預測能力，打破西方發(fā)達國家在這一領域的理論和話語壟斷。

第四，有效提升政策評估能力，掌握政策評估話語權。逐步建立對本國、他國、國際重要政策領域的數(shù)據(jù)、指標體系、民意測驗及評估體系，建立有國際公信力和影響力的國際智庫評價體系和中國標準。

（二）推動組織形態(tài)和研究方式變革，提升政學交流、人才供給水平和研究的國際化程度

第一，進一步優(yōu)化智庫與政府間的人才交流機制。為智庫專家到外交實踐部門和決策一線服務和政府官員到智庫進修、掛職、任職提供更多制度化渠道。進一步創(chuàng)造條件鼓勵退休官員和外交官特別是高級領導干部參與智庫工作，提升智庫的影響力和權威性，同時加強管理和規(guī)范。重視和加強對本國公務人員、外國公務人員和國際組織公務員的培訓，積極與周邊國家、“一帶一路”沿線國家和廣大發(fā)展中國家公務人員分享中國發(fā)展的經(jīng)驗，擴大與發(fā)達國家公務人員的經(jīng)驗交流。

第二，著力提升智庫研究和人員的國際化水平。既要加強與發(fā)達國家智庫的合作，也要加強與廣大發(fā)展中國家智庫的合作。通過聯(lián)合研究提升中國智庫的國際化程度，同時減少一些國家的猜疑和防范。加強國際理論對話，提升中國外交話語和理論的普適性。

條件成熟的智庫要進一步引進有廣泛影響力的國外前政要、著名學者和社會賢達，進一步開放聘請外籍研究人員。實施國際組織人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，大力推動智庫人才到國際組織任職，競選重要崗位。推動中外智庫研究人員交流，條件允許的智庫應擴大招收留學生規(guī)模，提高智庫國際化教育的質(zhì)量。

第三，加強智庫后備人才建設。增強智庫對青年人才的吸引力。重視對青年智庫人才的培養(yǎng)，創(chuàng)造條件鼓勵其開展基礎研究、長線研究、攻堅研究。

（三）全面加強話語能力建設，提升平臺供給和輿論供給能力

第一，提升智庫對話能力，打造具有廣泛國際影響的對話平臺。提升與本國政府政策對話平臺的質(zhì)量，避免論壇、研討會泛濫，形成一些具有較高政策對話水平和廣泛影響的高端對話品牌。進一步暢通中國政府與外國智庫，中國智庫與外國政府間的對話渠道。加強智庫與本國、外國企業(yè)和社會力量的對話平臺建設，增強對國外社會的影響力和滲透力。進一步提升智庫參與和構建“二軌”“一軌半”對話的能力，尤其是要在熱點、敏感問題上建立平臺，主動發(fā)聲。進一步提升中國智庫主導建立的多邊對話平臺的國際影響力，議題領域要從目前比較集中的經(jīng)濟、安全領域向更廣泛的全球治理議題領域拓展。

第二，穩(wěn)妥、有序推動中國智庫“走出去”，鼓勵高水平智庫在海外設立分支機構或建立合作機構。探索與所在國智庫、高校和國際組織共建模式，增強海外機構的國際化程度。

第三，提升智庫期刊的國際影響力，重視前瞻性和引領性，吸引國外高水平研究成果在中國智庫期刊發(fā)表。

第四，提升國內(nèi)輿論供給能力。鞏固在國內(nèi)有關外交輿論塑造中的主導權，提升在互聯(lián)網(wǎng)和新媒體輿論生態(tài)中的傳播能力和技巧，提升在大眾媒體中開展外交政策辯論、反映訴求的能力和技巧。

第五，改變智庫在國際輿論格局中的弱勢地位，提升國際輿論供給能力。大力提升在國際主流媒體發(fā)聲的能力和水平，培養(yǎng)具有國際影響力和滲透力的輿論領袖。提升智庫的國際輿論議程設置能力，主動塑造議程、話題和話語。適應國外媒體和受眾的特點，創(chuàng)新智庫產(chǎn)品形式，利用短視頻、紀錄片等更加靈活多樣的形式來影響受眾，形成與中國官方聲音分工互補的格局。提升智庫產(chǎn)品的國際傳播力，加強與中國正在大力建設的國際媒體的合作。