全省設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作情況綜述

□王 巖 王啟超

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加快推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)和法治建設(shè)。山東省人大常委會和各設(shè)區(qū)的市人大常委會以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，按照中央、省委和當(dāng)?shù)攸h委的決策部署，制定、批準(zhǔn)了大氣污染防治、清潔能源促進(jìn)、節(jié)約能源、水污染防治、水資源保護(hù)等多部地方性法規(guī)，無論是在制定時(shí)間、法規(guī)數(shù)量，還是在具體制度設(shè)計(jì)方面都較好地體現(xiàn)了先于、嚴(yán)于國家立法和建立健全最嚴(yán)格最嚴(yán)密的環(huán)境保護(hù)制度的要求。為進(jìn)一步做好合法性審查和指導(dǎo)立法工作，筆者對2015年立法法賦權(quán)以來十七個設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

一、設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法基本情況

截至2018年7月底，省人大常委會共批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市報(bào)批的生態(tài)環(huán)保法規(guī)和法規(guī)性決定125件（現(xiàn)行有效的109件）。2015年立法法賦予全部設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，省人大常委會共批準(zhǔn)各設(shè)區(qū)的市報(bào)批的生態(tài)環(huán)保法規(guī)和決定53件，其中新制定的法規(guī)41件，修改、修訂9件,廢止3件。具體情況如下：

1.大氣污染防治方面的法規(guī)（10件）

大氣污染防治是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，各設(shè)區(qū)的市特別是大氣污染比較嚴(yán)重的市，都對大氣污染防治方面的立法十分重視。濰坊、濟(jì)寧、菏澤制定了大氣污染防治綜合性法規(guī)，濟(jì)南對大氣污染防治條例進(jìn)行了修訂,共計(jì)4件。濟(jì)南、淄博、煙臺、濰坊、濟(jì)寧、菏澤制定了大氣污染防治專項(xiàng)立法，共計(jì)6件。其中，淄博、菏澤從燃煤污染防治角度，制定了煤炭清潔利用條例；濟(jì)南、濰坊、煙臺、濟(jì)寧從煙花爆竹污染防治角度，制定了禁止燃放和煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例。

2.水安全保護(hù)和水污染防治方面的法規(guī)（12件）

水安全是涉及國家長治久安的大事，水污染嚴(yán)重、水資源短缺、水生態(tài)退化等都是當(dāng)前面臨的重要問題。各設(shè)區(qū)的市為保護(hù)和改善水環(huán)境，保障水安全，紛紛立法。聊城、濟(jì)寧結(jié)合城市特點(diǎn)，分別制定了水環(huán)境保護(hù)綜合性法規(guī)1件、泗河流域?qū)ｍ?xiàng)保護(hù)法規(guī)1件；煙臺、威海、日照從保障和節(jié)約城市用水出發(fā)，制定了飲用水水源地保護(hù)條例3件，城市供水條例1件，節(jié)約用水條例1件；濟(jì)南、青島、德州立足水生態(tài)保護(hù)，制定了濕地保護(hù)條例3件；濟(jì)南修改了城市供水條例、修訂了名泉保護(hù)條例。

3.自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)方面的法規(guī)（6件）

為切實(shí)做好自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)，青島、東營、泰安、臨沂分別制定了嶗山風(fēng)景區(qū)條例、黃河三角洲國家級自然保護(hù)區(qū)條例、泰山風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)條例和蒙山保護(hù)條例，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

4.其他生態(tài)保護(hù)和自然資源保護(hù)方面的法規(guī)（10件）

除上述比較集中的法規(guī)類別外，各設(shè)區(qū)的市還制定了其他生態(tài)環(huán)保方面的多部法規(guī)。濟(jì)南、棗莊均制定了山體保護(hù)條例，濟(jì)南制定了水土保持條例，煙臺制定了森林防火條例，濰坊制定了禁用限用劇毒高毒農(nóng)藥條例，濟(jì)寧制定了城市綠化條例，威海制定了海岸帶保護(hù)條例；濟(jì)南修改了城市綠化條例、礦產(chǎn)資源保護(hù)條例，青島修改了海洋環(huán)境保護(hù)條例。

5.城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）容貌和環(huán)境衛(wèi)生方面的法規(guī)（12件）

該類法規(guī)往往也涉及生態(tài)環(huán)保內(nèi)容，如對土地的利用，對城市綠地、水體的保護(hù)，對揚(yáng)塵污染、露天燒烤污染的防治等。臨沂、東營、濱州均制定了城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，濟(jì)南修訂了城鄉(xiāng)規(guī)劃條例；青島、東營、濟(jì)寧、菏澤、萊蕪、德州均制定了市容和環(huán)境衛(wèi)生條例，威海制定了城市風(fēng)貌條例，日照制定了城市管理?xiàng)l例。

二、生態(tài)環(huán)保立法工作的主要特點(diǎn)

一是堅(jiān)持黨對生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)領(lǐng)域立法。各設(shè)區(qū)的市堅(jiān)決貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，把中央、省委和當(dāng)?shù)攸h委對生態(tài)文明建設(shè)的重大部署落實(shí)到立法工作中，加快制定、修改本地區(qū)生態(tài)環(huán)保的地方性法規(guī)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，縱向比較，各市制定生態(tài)環(huán)保方面的法規(guī)呈逐年增長趨勢（2016年8件，2017年13件，2018年1月到7月16件）；橫向?qū)φ?，在設(shè)區(qū)的市三大立法權(quán)限領(lǐng)域中，今年省人大常委會批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)保方面的法規(guī)（16件）已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、歷史文化保護(hù)方面的法規(guī)（7件），數(shù)量居首位。以大氣污染防治立法為例，2015年立法法修改以來，我省設(shè)區(qū)的市共制定大氣環(huán)保綜合性法規(guī)4件和專項(xiàng)法規(guī)6件，在全國設(shè)區(qū)的市制定的14件大氣環(huán)保地方性法規(guī)中我省占4件。大氣環(huán)保立法在各省（自治區(qū)、直轄市）批準(zhǔn)相關(guān)地方性法規(guī)中名列前茅。

二是勇于探索，創(chuàng)設(shè)先于、嚴(yán)于國家立法的法規(guī)?！稘?jì)寧市泗河保護(hù)管理?xiàng)l例》明確泗河保護(hù)管理實(shí)行地方各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，全面推行“河長制”管理模式，同時(shí)規(guī)定各級政府主要負(fù)責(zé)人對區(qū)域內(nèi)河道保護(hù)管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這樣的制度設(shè)計(jì)，既符合泗河保護(hù)管理的實(shí)際，又契合了中央的部署要求，特別是首次將“河長制”以地方立法的形式予以確立，體現(xiàn)了法規(guī)的前瞻性、創(chuàng)新性。條例通過后的次月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，2017年6月新修訂的水污染防治法從國家法律的層面對河長制作了規(guī)定。《菏澤市大氣污染防治條例》規(guī)定了涵蓋燃煤、工業(yè)、機(jī)動車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)五大方面的污染防治措施，特別是法律責(zé)任部分，在遵循上位法精神的基礎(chǔ)上，增加按日連續(xù)處罰的規(guī)定，用重罰來治理大氣污染。條例共78條，規(guī)定法律責(zé)任的條款有20條，涉及按日處罰的有6個條款15項(xiàng)違法行為，很好地體現(xiàn)了法規(guī)的剛性約束。

三是立需要、管用之法，以良法保障善治。針對燃放煙花爆竹帶來的空氣、噪聲、廢棄物等多重環(huán)境污染問題，煙臺、濟(jì)南、濟(jì)寧、濰坊等地相繼出臺了燃放煙花爆竹管理的地方性法規(guī)，均取得了很好的實(shí)施效果。以《濟(jì)南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》為例，在該法規(guī)制定過程中，濟(jì)南市人大常委會進(jìn)行了大范圍的民意調(diào)查，結(jié)果顯示支持率達(dá)90%以上，這為法規(guī)施行奠定了良好的民意基礎(chǔ)。法規(guī)通過后，市人大常委會組織召開宣傳部署會議，分別于元旦、春節(jié)前兩次對法規(guī)實(shí)施準(zhǔn)備和貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行了檢查，確保相關(guān)規(guī)定全面落實(shí)。2018年春節(jié)期間，全市到處“靜悄悄”，空氣質(zhì)量創(chuàng)5年來同期最好水平；除夕當(dāng)天，濟(jì)南空氣質(zhì)量在“2+26”城市中排名第一。今年全國兩會期間，濟(jì)南“禁鞭令”的實(shí)施得到代表委員的一致肯定，被譽(yù)為“濟(jì)南現(xiàn)象”。

四是及時(shí)做好相關(guān)法規(guī)清理工作，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。去年9月，按照全國人大和省人大關(guān)于做好涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)專項(xiàng)自查和清理工作的要求，各設(shè)區(qū)的市對涉及范圍的地方性法規(guī)進(jìn)行了認(rèn)真自查，篩查出需要清理、修改的法規(guī)48件（濟(jì)南4件、青島28件、淄博15件、東營1件）。目前，已完成單項(xiàng)或打包修改5件、廢止3件，其余的40件都在審查批準(zhǔn)階段。部分設(shè)區(qū)的市結(jié)合這次法規(guī)清理，對持續(xù)做好相關(guān)地方性法規(guī)清理工作做出統(tǒng)籌安排。通過對現(xiàn)行有效法規(guī)的全面清理，各設(shè)區(qū)的市適時(shí)作出立法安排，保證地方性法規(guī)符合中央、省委要求，與國家法律法規(guī)相銜接。

在總結(jié)梳理中，筆者也發(fā)現(xiàn)了設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)保立法工作中的一些缺項(xiàng)和不足。如個別設(shè)區(qū)的市近三年制定生態(tài)環(huán)保類的地方性法規(guī)較少，對生態(tài)環(huán)保立法工作的認(rèn)識還需進(jìn)一步深化和提高；有的法規(guī)宏觀性、重復(fù)性較為明顯，“大而全、大而空”“小法抄大法”等現(xiàn)象仍不同程度地存在；實(shí)驗(yàn)性、自主性立法不足，在探索先于、嚴(yán)于國家立法方面下功夫不夠；法規(guī)清理工作在確保法規(guī)質(zhì)量的前提下需進(jìn)一步加快進(jìn)度等。

三、省人大常委會指導(dǎo)和審查工作情況

一是牢牢把握生態(tài)環(huán)保立法的正確政治方向，堅(jiān)決貫徹中央和省委決策部署。省人大常委會高度重視和支持生態(tài)環(huán)保地方立法工作。省人大常委會副主任、黨組書記于曉明在法工委調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要完成好全國人大常委會大氣污染防治執(zhí)法檢查提出的任務(wù)和要求，在2018年底前完成大氣污染防治相關(guān)條例的制定或修改工作，鼓勵地方人大常委會在大氣污染防治領(lǐng)域先于國家立法，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家立法。省人大常委會副主任、黨組副書記王良提出，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在全國生態(tài)文明建設(shè)大會上的講話精神，落實(shí)好習(xí)近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，打好污染防治七場攻堅(jiān)戰(zhàn)。省和設(shè)區(qū)的市人大常委會肩負(fù)著貫徹落實(shí)中央和省委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度全面有效實(shí)施的光榮使命。生態(tài)環(huán)保法規(guī)的制定和批準(zhǔn)要充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)性、推動性、保障性，以法律武器治理污染，用法治力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為依法推動打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作出貢獻(xiàn)。

二是從嚴(yán)把握對生態(tài)環(huán)保地方立法的審查標(biāo)準(zhǔn)。省人大常委會法工委深刻汲取甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)立法“放水”教訓(xùn)，從嚴(yán)把控審查標(biāo)準(zhǔn)，確保地方性法規(guī)與黨中央精神和國家法律法規(guī)相一致，切實(shí)維護(hù)國家法制統(tǒng)一。收到設(shè)區(qū)的市報(bào)送的生態(tài)環(huán)保法規(guī)草案后，在按程序做好相關(guān)審查工作的基礎(chǔ)上，要求相關(guān)處室每一位同志都對該法規(guī)進(jìn)行全面審查，形成統(tǒng)一意見后交處室聯(lián)合會議研究，做到多方把關(guān)、層層把關(guān)。審查過程中，從嚴(yán)把握標(biāo)準(zhǔn)，主要審查法規(guī)草案是否與上位法相抵觸、是否嚴(yán)格貫徹中央和省委關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求、是否在地方性法規(guī)中規(guī)定最嚴(yán)格最嚴(yán)密的保護(hù)制度，防止出現(xiàn)立法放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等情形。對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)與相關(guān)市溝通，做好跟蹤審查，確保法規(guī)存在的合法性。立法法修改以來，共對設(shè)區(qū)的市報(bào)批的生態(tài)環(huán)保法規(guī)提出300余條審查意見和建議。

三是加強(qiáng)工作指導(dǎo)，著力提高法規(guī)質(zhì)量。一是加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研。青島、淄博、棗莊、東營、臨沂、聊城等市制定、修改生態(tài)環(huán)保法規(guī)時(shí)，省人大常委會法工委分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)處室的同志都赴各市召開由市人大常委會、市法制辦、立法相關(guān)部門參加的座談會，集中研究論證問題。二是加強(qiáng)共性問題指導(dǎo)。針對生態(tài)環(huán)保的新形勢和新要求，制定了《關(guān)于設(shè)區(qū)的市人大常委會制定立法計(jì)劃的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法的意見》。三是督促各設(shè)區(qū)的市做好生態(tài)環(huán)保地方性法規(guī)專項(xiàng)清理。兩次下發(fā)通知要求制定修改方案，明確修改時(shí)限進(jìn)度。所有修改、修訂工作務(wù)必于2018年底完成。四是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在2017年省人大常委會地方立法培訓(xùn)班上，專門邀請環(huán)保部法規(guī)司負(fù)責(zé)同志講授環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識，深化了立法人員對生態(tài)環(huán)保工作的理解認(rèn)識，提高了立法業(yè)務(wù)水平。