設(shè)區(qū)的市城市管理立法存在的問題與對(duì)策建議

□魏治勛 白利寅

2015年立法法修改后在第72條明確賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。該法第82條也就相同立法事項(xiàng)賦予了設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)。理論界與實(shí)務(wù)界就設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)問題產(chǎn)生了大量討論，由于缺乏內(nèi)涵和范圍的規(guī)范解釋，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”受到頗多關(guān)注與爭議。設(shè)區(qū)的市作為國家縱向治理結(jié)構(gòu)中承上啟下的中樞環(huán)節(jié)，是城市化進(jìn)程的主要承載，亟待建構(gòu)真正意義上的“都市”法律規(guī)范體系，而“城市管理立法”處于設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)中的核心地位。本文在明確“城市管理立法”涵義的基礎(chǔ)上，分析立法中存在的問題并提出相關(guān)對(duì)策建議，旨在為設(shè)區(qū)的市城市管理提供地方立法思路。

一、設(shè)區(qū)的市城市管理立法的理論分析

在立法法賦予設(shè)區(qū)的市三大領(lǐng)域的立法事項(xiàng)中，學(xué)界和立法實(shí)務(wù)界對(duì)于“環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”兩項(xiàng)立法權(quán)限基本不存在爭議。但是對(duì)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的具體范圍卻未形成統(tǒng)一認(rèn)知，各地立法實(shí)踐也存在較為明顯的差異。從設(shè)區(qū)的市相關(guān)立法實(shí)踐以及由之制定的地方性法規(guī)文本來看，對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍的界定，遵循的主要是經(jīng)驗(yàn)理性的思路，即通過對(duì)以往立法經(jīng)驗(yàn)的梳理和總結(jié)逐漸框定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的合理范圍。“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”是我國現(xiàn)行行政管理常用概念，但由于缺乏這一方面的專門立法，作為立法學(xué)上的概念，其基本范圍體現(xiàn)在十二屆全國人大法律委員會(huì)在立法法修正案草案中所指出的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理”三項(xiàng)。但這種列舉仍較為原則和模糊，沒有真正明確“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的涵蓋內(nèi)容。

從西方法治發(fā)達(dá)國家關(guān)于城市管理的范圍界定來看，不同國家各有區(qū)別。當(dāng)代英國立法對(duì)城市管理的范圍大約規(guī)定了五類五十項(xiàng)職能，這五大類職能分別是保護(hù)性職能、環(huán)境方面的職能、個(gè)人方面的職能、社會(huì)和娛樂性職能、貿(mào)易性職能；美國地方政府的城市管理范圍主要分為三類：衛(wèi)生與治安職能、福利職能、“管家”職能（地方政府的行政職能）；法國地方城市管理的職能主要包括：對(duì)地區(qū)問題的研究，參與并從事本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)土整治工作，負(fù)責(zé)高中校舍修建，負(fù)責(zé)修建公路等交通設(shè)施和環(huán)境保護(hù)，負(fù)責(zé)在職教育和學(xué)徒培訓(xùn)，與國家簽訂計(jì)劃合同等；日本的城市管理包括：保存、維護(hù)和使用自治體財(cái)產(chǎn)，處理地方的社會(huì)服務(wù)性事務(wù)，制定地方預(yù)算、征收地方稅、管理戶籍及指揮地方警察，為履行上述職能依法制定不與國家法律相抵觸的條例等?？梢姟俺鞘泄芾怼奔仁且粋€(gè)具有歷史傳統(tǒng)的范疇，也是一個(gè)具有重大區(qū)域差異的范疇，在世界各國并不具有普遍認(rèn)同的一般性的職能范圍。

中共中央、國務(wù)院2015年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》把城市管理的主要職責(zé)確定為：市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說，這一規(guī)范性文件對(duì)于城市管理主要職責(zé)范圍的界定，較好地體現(xiàn)了前述有關(guān)認(rèn)識(shí)城市管理的邊界與范圍的前提性原則。筆者綜合梳理當(dāng)前立法實(shí)踐與城市管理相關(guān)理論研究認(rèn)為，城市管理的范圍可以表述為：城市公用事業(yè)管理、公共設(shè)施管理、公共事務(wù)管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等內(nèi)容。雖然這些城市管理事項(xiàng)很難避免交叉或重復(fù)，也存在不少需要具體明確的地方，但已經(jīng)對(duì)“城市管理”作出了具有共識(shí)性的規(guī)范概括，細(xì)化的工作有待于設(shè)區(qū)的市在具體的立法實(shí)踐中進(jìn)一步予以明確、豐富和發(fā)展。

二、設(shè)區(qū)的市城市管理立法存在的問題

在全面推進(jìn)依法治國以及城市化進(jìn)程加速發(fā)展的時(shí)代背景下，城市管理的國家立法不斷完善，地方立法已經(jīng)全面展開：各地以“城市管理?xiàng)l例”等冠名的城市管理總綱式立法與城市管理具體領(lǐng)域的專門立法相結(jié)合，城市管理法規(guī)體系逐步建構(gòu)和形成；城市管理的重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域，如電動(dòng)車管理、流動(dòng)攤販管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、違法違章建設(shè)處理和社區(qū)建設(shè)管理等立法豐富多元、漸成規(guī)模；設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)后，城市管理立法數(shù)量增加，地方特色突顯，不斷積累立法經(jīng)驗(yàn)；城市管理注入民主參與和共治共享的“治理”理念，相關(guān)立法不斷迎合與引領(lǐng)現(xiàn)代社會(huì)治理。盡管城市管理立法取得了較大進(jìn)步，但困擾城市發(fā)展、影響市民生活的問題依然日益嚴(yán)重，阻礙城市化進(jìn)程、影響智慧城市建設(shè)的困難依然存在，城市管理的法治化水平亟待進(jìn)一步提升，城市管理法規(guī)體系的建構(gòu)任務(wù)依然繁重。具體包括如下幾個(gè)方面：

第一，城市管理缺乏充分的上位法依據(jù)。盡管行政處罰法第16條規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)，地方組織法第64條規(guī)定地方政府有權(quán)決定一個(gè)政府工作部門集中實(shí)施有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，這構(gòu)成了當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法制度（簡稱“城管制度”）和城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)，但是全國人大及其常委會(huì)并沒有專門制定統(tǒng)一的城市管理法律，國務(wù)院也沒有出臺(tái)城市管理的行政法規(guī)。目前采取以單行法律授權(quán)的方式，授予地方政府相關(guān)職能部門履行城市管理相關(guān)職權(quán)，如規(guī)劃法授權(quán)城市規(guī)劃部門，土地法授權(quán)土地管理部門。授權(quán)的分散性導(dǎo)致了城市管理權(quán)責(zé)分配不清、機(jī)構(gòu)執(zhí)法混亂。實(shí)踐中，單行法授權(quán)的碎片化與城市管理領(lǐng)域的集中性、城市管理統(tǒng)一執(zhí)法與多部門決策之間存在著深刻矛盾，其根本原因就在于城市管理缺乏統(tǒng)一的國家立法，進(jìn)而無法規(guī)范、合理地對(duì)地方政府統(tǒng)一配置城市管理職權(quán)。

第二，各地城市管理立法發(fā)展不平衡不充分。城市管理立法的數(shù)量、水平與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展本身密切相關(guān)。首先，城市管理立法數(shù)量與水平呈現(xiàn)區(qū)域差異。以環(huán)境衛(wèi)生立法為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且城市環(huán)境衛(wèi)生管理水平較高的東部、南部沿海城市立法數(shù)量較多，尤其是“全國文明城市”，相關(guān)立法發(fā)揮了重要作用；西北內(nèi)陸一些環(huán)境衛(wèi)生管理水平不高的地區(qū)，相關(guān)立法的數(shù)量也較少。其次，立法理念與技術(shù)方面存在差異，先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)未能形成有效示范和推廣。以南京的城市治理立法為例，南京市秉持共享共治的治理理念，由城市管理立法向城市治理立法轉(zhuǎn)變，成立城市治理委員會(huì)，其立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)具備示范特色，但是其他地區(qū)的立法并未由此跟進(jìn)，立法的管理型和管控型特色仍然強(qiáng)烈，由之形成的城市管理制度距離現(xiàn)代治理需求存在較大差距。再次，各地城市管理立法碎片化較為嚴(yán)重。各設(shè)區(qū)的市城市管理的總綱式立法僅23部，數(shù)量偏少，而城市管理具體領(lǐng)域?qū)ｉT立法較多且較為零散，并存在交叉與重復(fù)，一項(xiàng)城市管理領(lǐng)域立法分散于不同的地方性法規(guī)之中，增加了規(guī)范沖突風(fēng)險(xiǎn)，不利于法制統(tǒng)一。最后，省、市兩級(jí)，人大與政府兩類立法權(quán)限劃分依然不夠清晰。某些有待上升為立法的城市管理領(lǐng)域的事項(xiàng)，是應(yīng)由省級(jí)人大立法還是由各設(shè)區(qū)的市人大立法，是應(yīng)該由地方人大制定地方性法規(guī)還是由地方政府制定規(guī)章，目前沒有清晰標(biāo)準(zhǔn)。如目前流動(dòng)攤販管理立法集中于省級(jí)地方性法規(guī)，在省級(jí)地方性法規(guī)的存在下，設(shè)區(qū)的市對(duì)流動(dòng)攤販管理立法是否有必要和有立法空間？再如某市物業(yè)管理立法，市政府率先制定地方政府規(guī)章，而市人大則提出應(yīng)制定地方性法規(guī)，人大與政府之間缺乏溝通機(jī)制。這些都是設(shè)區(qū)的市城市管理立法面臨的具體問題。

第三，設(shè)區(qū)的市城市管理水平低下、執(zhí)法不規(guī)范。城市管理水平直接關(guān)系到城市管理立法的重點(diǎn)難點(diǎn)，城市管理立法就是要以立法方式解決城市管理難題，為管理提供法律依據(jù)。而當(dāng)前城市管理存在管理方式落后、管理水平較低和執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象。如廣為社會(huì)詬病的城管粗暴執(zhí)法，有的導(dǎo)致暴力犯罪以及群體性事件，輿論影響惡劣；再如深受上級(jí)壓力導(dǎo)向的政府為了完成城市管理任務(wù)和維護(hù)城市安全、衛(wèi)生等秩序，采取了有效但方式極端的“運(yùn)動(dòng)式治理”，出臺(tái)大量不分析具體情況而“一刀切”的管理政策，產(chǎn)生了極為惡劣的社會(huì)影響。這種執(zhí)法方式的代價(jià)是犧牲法治的規(guī)范性與穩(wěn)定性品質(zhì)，甚至?xí)浴按缶帧睘橛啥鴵p害公民合法權(quán)益，最終影響城市生活秩序和人民生活品質(zhì)，因此是城市管理立法需要重點(diǎn)解決的問題。

三、新時(shí)代完善設(shè)區(qū)的市城市管理的對(duì)策建議

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中莊嚴(yán)宣告：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！薄爸袊厣鐣?huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！秉h的十九大報(bào)告作出的科學(xué)判斷與國家戰(zhàn)略布局，是指導(dǎo)新時(shí)代各項(xiàng)工作開展的總綱領(lǐng)。城市管理立法作為現(xiàn)代國家治理的重要內(nèi)容，必然要回應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，也必然要以黨的十九大報(bào)告為根本指導(dǎo)，最終推進(jìn)城市管理從理念到制度的法治轉(zhuǎn)型。

第一，推進(jìn)城市管理理念法治轉(zhuǎn)型。在“共建共享共治”已成為普遍共識(shí)的當(dāng)下，城市管理立法與執(zhí)法要堅(jiān)持行政管理與公共服務(wù)并舉，努力扭轉(zhuǎn)官本位影響與權(quán)力崇拜傳統(tǒng)下立法和執(zhí)法的重管理輕服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)利、重權(quán)力輕責(zé)任傾向，著力解決困擾城市管理與社會(huì)治理工作的深層問題，將樹立服務(wù)理念作為城市管理轉(zhuǎn)型之重點(diǎn)。一方面是由管控型立法向治理型立法轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不只是增強(qiáng)立法的民主性和擴(kuò)大社會(huì)公眾知情度，更為重要是的在城市管理和行政執(zhí)法中嵌入“共建共治共享”理念，規(guī)范和抑制行政權(quán)力擴(kuò)張，設(shè)計(jì)具體制度為城市公民權(quán)利訴求提供有效的保障機(jī)制與救濟(jì)途徑。典型的如《南京市城市治理?xiàng)l例》，該條例是第一個(gè)以“城市治理”為主題的地方性法規(guī)，其核心在于由“城市管理”向“城市治理”的轉(zhuǎn)型。另一方面是由強(qiáng)制性執(zhí)法向回應(yīng)型執(zhí)法轉(zhuǎn)變。隨著公共行政的深入發(fā)展，由行政機(jī)關(guān)作為唯一主體的單一強(qiáng)制性執(zhí)法越來越受到社會(huì)自治的沖擊，由強(qiáng)制性行政執(zhí)法向回應(yīng)性行政執(zhí)法成為轉(zhuǎn)型趨勢(shì)?；貞?yīng)型執(zhí)法理念旨在預(yù)防行政機(jī)關(guān)基于優(yōu)勢(shì)地位與執(zhí)法行為的優(yōu)位原則，濫用強(qiáng)制執(zhí)法手段并獲益的風(fēng)險(xiǎn)。在城市管理領(lǐng)域回應(yīng)型執(zhí)法尤為重要，如電動(dòng)車管理、流動(dòng)攤販管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、違法違章建設(shè)處理、社區(qū)建設(shè)管理等與公民生活和權(quán)益息息相關(guān)領(lǐng)域，城市管理執(zhí)法必須要以人民滿意為目標(biāo)。

第二，完善設(shè)區(qū)的市城市管理立法體制。建議全國人大及其常委會(huì)出臺(tái)城市管理法或國務(wù)院制定城市管理?xiàng)l例，除此之外，地方立法體制在城市管理方面仍有優(yōu)化空間。一方面，制定有效區(qū)分省、市兩級(jí)城市管理立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，避免重復(fù)立法和資源浪費(fèi)。從城市管理特點(diǎn)來看，具體領(lǐng)域和具體問題較多，立法法或省級(jí)地方性法規(guī)應(yīng)就省、市兩級(jí)的地方立法權(quán)限設(shè)計(jì)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與劃分機(jī)制，在立法內(nèi)容方面進(jìn)行有效區(qū)分：某類城市管理事項(xiàng)如果反映了省域的普遍性問題，可以由省級(jí)人大及其常委會(huì)出臺(tái)地方性法規(guī)，各設(shè)區(qū)的市則沒有必要針對(duì)這類事項(xiàng)再制定本市的地方性法規(guī)，確有必要制定的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法的特殊性與必要性論證，防止照搬照抄上位法；某類城市管理事項(xiàng)在省域內(nèi)各市情況復(fù)雜、問題各異，則有必要由各市立法，省級(jí)人大可以出臺(tái)指導(dǎo)意見。另一方面，應(yīng)就地方人大立法和政府立法進(jìn)行權(quán)限劃分或建立工作溝通機(jī)制。從城市管理的性質(zhì)來看，大部分城市管理屬于行政執(zhí)法領(lǐng)域，可以由政府先行制定規(guī)章，并對(duì)規(guī)章的適用情況進(jìn)行評(píng)估和檢驗(yàn)，條件成熟并能夠長期適用的可以上升為地方性法規(guī)；還應(yīng)制定城市管理立法的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，大致確定地方人大與地方政府的立法權(quán)限范圍，或者建立溝通協(xié)商機(jī)制，避免二者之間的沖突。

第三，通過地方立法合理劃分城市管理事權(quán)，深化執(zhí)法改革。各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任一直是行政體制改革和現(xiàn)代治理體系建構(gòu)的重點(diǎn)。城市管理立法大部分集中于行政管理與公共服務(wù)領(lǐng)域，設(shè)區(qū)的市通過立法賦予某一行政管理部門城市管理職權(quán)的前提是該部門具備憲法、組織法、省級(jí)地方性法規(guī)等上位法所確定的行政管理權(quán)限，從整體看依然是各級(jí)政府及部門的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分問題，進(jìn)而構(gòu)成城市管理權(quán)限配置的基礎(chǔ)。當(dāng)前，城市管理職權(quán)向基層轉(zhuǎn)移已成為必然趨勢(shì)，在城市化進(jìn)程加速的當(dāng)下，城市管理不僅存在于設(shè)區(qū)的市，在縣級(jí)市以及城鎮(zhèn)，都會(huì)存在城市管理的需求和問題。未來設(shè)計(jì)的城市管理法或城市管理?xiàng)l例，一方面應(yīng)明確規(guī)定中央與地方、地方各層級(jí)的城市管理事權(quán)與支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)職權(quán)的層級(jí)差異化配置；另一方面應(yīng)對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分留有靈活空間，可以授權(quán)省級(jí)以下地方性法規(guī)配置本區(qū)域的城市管理事權(quán)，設(shè)區(qū)的市人大可以通過地方性法規(guī)配置本市、區(qū)、縣的城市管理職權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)城市管理事權(quán)與支出責(zé)任的法治化。合理配置城市管理事權(quán)與支出責(zé)任與深化城市管理執(zhí)法體制改革密不可分，前者是規(guī)范前提，后者是完善動(dòng)力。城市管理執(zhí)法體制改革是完善設(shè)區(qū)的市城市管理制度的核心重點(diǎn)。就城市管理部門機(jī)構(gòu)改革來看，城市管理領(lǐng)域涉及環(huán)保、住建、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、交通、土地等各部門，職能交叉嚴(yán)重，同一事項(xiàng)政出多門、多頭管理，一遇到履行責(zé)任或提供服務(wù)時(shí)則相互推諉，嚴(yán)重降低了行政管理效率?？梢灶A(yù)見的是，城市管理的大部門制將成為改革的重點(diǎn)方向，未來應(yīng)當(dāng)就某一城市管理領(lǐng)域確定牽頭主管部門并賦予其管理事權(quán)，需要其他部門協(xié)作時(shí)應(yīng)有一定的協(xié)作機(jī)制和職責(zé)分工。