關(guān)于地方人大及其常委會(huì)依法行使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)決定權(quán)的研究與思考

依法討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán),是人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，是確保黨的主張通過法定程序變成國家意志，人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的重要形式，對推動(dòng)解決事關(guān)地方改革、發(fā)展、建設(shè)和民生領(lǐng)域中帶有根本性、全局性、長期性的問題具有重要作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告。2017年1月，中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告的實(shí)施意見》，對落實(shí)三中全會(huì)的改革部署作出制度設(shè)計(jì)。在去年全國人代會(huì)期間，習(xí)近平總書記對健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度提出明確要求。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一落到實(shí)處，在當(dāng)下復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢和主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，不斷加強(qiáng)依法民主科學(xué)決策，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。這也是一項(xiàng)亟待解決的研究課題。

一、青島市近年來的探索與實(shí)踐

近年來，青島市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革取得重大成就。青島市人大及其常委會(huì)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改革開放和社會(huì)發(fā)展中帶有全局性、長遠(yuǎn)性和根本性的問題，就城市總體規(guī)劃、全面推進(jìn)依法治市、新設(shè)機(jī)構(gòu)開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)、膠州灣與浮山生態(tài)保護(hù)等事項(xiàng)，依法按照程序作出決議決定，充分反映了全市人民意愿，有力地促進(jìn)和保障了決策的民主化、科學(xué)化，不斷推動(dòng)青島市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

結(jié)合工作實(shí)踐，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來看，近三年來，青島市人大及其常委會(huì)在中央深化改革的大方向指引下，抓住國家深化行政管理制度改革、進(jìn)行設(shè)立法定機(jī)構(gòu)新嘗試的有利契機(jī)，緊跟形勢，開拓創(chuàng)新，超前探索，不斷延伸經(jīng)濟(jì)監(jiān)督觸角，依法規(guī)范打造青島市全新發(fā)展平臺(tái)和動(dòng)力引擎，連續(xù)兩年分別對藍(lán)色硅谷和郵輪港設(shè)立獨(dú)立法人地位的法定機(jī)構(gòu)作出重大決定，邁出了人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)新嘗試的重大步伐，走在了全國前列。2015年8月20日，市十五屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《青島市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的決定》，助推藍(lán)谷建立“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”既充分銜接，又有效制衡的法人治理機(jī)構(gòu)，是依法治國的有益實(shí)踐，也是現(xiàn)行體制下更好轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的有益探索。目前，藍(lán)谷已初步形成了特色鮮明、運(yùn)行高效的功能區(qū)管理體制。2016年8月31日，市十五屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議通過了《青島市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于青島國際郵輪港開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的決定》，解決了功能區(qū)管理體制行政化色彩濃厚、市場化運(yùn)作機(jī)制不健全等問題，通過體制機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)了青島國際郵輪港的發(fā)展活力和創(chuàng)新潛能。

從長遠(yuǎn)看，青島市依法決定設(shè)立法定機(jī)構(gòu)有利于加強(qiáng)對人大依法設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)園區(qū)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及執(zhí)行情況的全面監(jiān)督和長期跟蹤監(jiān)督，對于運(yùn)用法治思維和法治方式深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，做到重大改革于法有據(jù)，通過體制機(jī)制創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，激發(fā)改革活力，進(jìn)一步助推青島市全面對接國家“一帶一路”“中韓自貿(mào)區(qū)”“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”等重大發(fā)展戰(zhàn)略將發(fā)揮重大支撐作用。青島市人大常委會(huì)堅(jiān)持積極對接、主動(dòng)出擊，安排責(zé)任部門聯(lián)合市編辦、法制辦全面深入研討法定機(jī)構(gòu)管理制度試點(diǎn)工作的法規(guī)政策和經(jīng)驗(yàn)辦法，多次召開專家和委員座談會(huì)，廣泛征求決定（草案）代擬稿的意見建議，把握作出決定內(nèi)容的尺度和分寸，做到既依法科學(xué)管用，又不包辦代替，同時(shí)還為今后類似經(jīng)濟(jì)監(jiān)督重大事項(xiàng)的執(zhí)行做好后續(xù)鋪墊。市人大常委會(huì)會(huì)議表決通過決定后，常委會(huì)相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)分期分批開展專項(xiàng)跟蹤監(jiān)督視察調(diào)研，形成長效監(jiān)督機(jī)制，為全市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展保駕護(hù)航。

二、目前需要突破的核心問題與關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）認(rèn)識還不到位。首先是思想上有顧慮，個(gè)別缺乏主動(dòng)決定意識，往往把人大常委會(huì)只當(dāng)做一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)，忽略了其決定職權(quán)的地位。其次是對經(jīng)濟(jì)重大事項(xiàng)認(rèn)識不夠，把握不透。憲法和地方組織法對地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)作出了規(guī)定，但比較籠統(tǒng)和原則，在實(shí)際工作中很難去界定和把握。例如重點(diǎn)項(xiàng)目、重要政府性投資等，資金、規(guī)模達(dá)到什么程度才算“重大”，才需要地方人大常委會(huì)作出決定等等。如何在憲法和法律規(guī)定的原則下，根據(jù)地方實(shí)際加以科學(xué)界定，需要進(jìn)一步的法律與理論支撐。

（二）關(guān)系不夠理順。一是個(gè)別地方黨委沒有正確處理黨委決策與人大決定的關(guān)系，地方黨委包攬一切現(xiàn)象較為突出。二是人大決定權(quán)與政府行政權(quán)的關(guān)系需要理順，對于如何啟動(dòng)重大事項(xiàng)決定權(quán)，政府哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請人大審議，選擇重大事項(xiàng)的原則是什么，如何向本級人大報(bào)告，政府很難選擇，也很難把握，提請人大及其常委會(huì)審議決定的重大事項(xiàng)渠道不暢，導(dǎo)致重大事項(xiàng)決定權(quán)啟動(dòng)困難。三是有的地方人大擔(dān)心重大事項(xiàng)討論、決定多了，會(huì)被人誤解為向黨委要權(quán)、和政府爭權(quán)，因此被動(dòng)決定多、主動(dòng)行權(quán)少。因此，在作出經(jīng)濟(jì)重大事項(xiàng)決定方面，黨委、人大、政府目標(biāo)一致，各有分工、互有職責(zé)、協(xié)同并進(jìn)的格局關(guān)系需要進(jìn)一步理順。

（三）制度還不完備。有法可依是地方人大常委會(huì)行使職權(quán)的重要前提。雖然諸多省市出臺(tái)了相關(guān)地方性法規(guī)和制度辦法，但仍然存在以下問題：一是程序還不夠完善。多數(shù)法規(guī)僅對重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使程序作了較為簡單的規(guī)定，著墨不多、點(diǎn)到為止，缺乏可操作性。二是缺乏督促落實(shí)的規(guī)定。多數(shù)法規(guī)沒有對誰負(fù)責(zé)督促落實(shí)、如何督促落實(shí)等問題作出具體規(guī)定，不利于重大事項(xiàng)決議決定的有效貫徹落實(shí)。三是缺乏責(zé)任追究的規(guī)定。對依法應(yīng)當(dāng)報(bào)請人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)不報(bào)告或者越權(quán)作出決定的行為，對拒不執(zhí)行人大常委會(huì)作出的決議、決定的行為，應(yīng)當(dāng)追究怎樣的法律責(zé)任，多數(shù)法規(guī)沒有作出明確規(guī)定。因此，各地人大應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和中央精神，結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)一步對重大事項(xiàng)決定的范圍、形式、程序等進(jìn)行研究、探索、總結(jié)，建立健全重大事項(xiàng)聯(lián)系溝通、審查討論、決定實(shí)施、監(jiān)督反饋等各項(xiàng)制度，以制度形式推進(jìn)重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使。

（四）自身需要加強(qiáng)。人大財(cái)經(jīng)工作面大量廣。當(dāng)前，在全面深化改革、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的形勢背景下，人大財(cái)經(jīng)工作面臨的任務(wù)更加繁重。人員結(jié)構(gòu)還不盡合理，專業(yè)素養(yǎng)有待提高，在很大程度上影響和制約了有關(guān)重大事項(xiàng)決議、決定的質(zhì)量。再者，目前各地人大在討論決定重大事項(xiàng)過程中，還普遍存在重形式、重程序，凝聚社會(huì)共識、動(dòng)員社會(huì)力量作用發(fā)揮不夠充分等問題。

三、幾點(diǎn)對策建議

（一）不斷提高對人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)重要性的認(rèn)識。要充分認(rèn)識地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重要意義。行使重大事項(xiàng)決定權(quán)有利于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)地方重大國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)決策的民主化、科學(xué)化，避免重大事項(xiàng)決策的失誤，還可以確保決策的相對穩(wěn)定性和連續(xù)性。地方人大依法行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)是不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的需要，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的需要，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的需要。應(yīng)進(jìn)一步學(xué)深悟透中央精神，正確處理好行使決定權(quán)的“三個(gè)關(guān)系”，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一。一是正確處理好黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)的關(guān)系。黨委要大力支持人大依法行使職權(quán)，充分尊重地方人大的權(quán)威和地位，及時(shí)通過人大把黨的決策和主張經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?。人大行使決定權(quán)，要以黨的路線方針政策為指引，對需要通過人大法定程序決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)向黨委請示匯報(bào)。二是正確處理好人大決定權(quán)與政府行政權(quán)的關(guān)系。政府要增強(qiáng)人大意識，建立重大事項(xiàng)向同級人大報(bào)告工作機(jī)制，主動(dòng)提請人大審議、決定重大事項(xiàng)，不能擅自決定本該人大才能決定的重大事項(xiàng)。人大應(yīng)依法行使職權(quán)，不該放的絕對不放，對于政府的失誤、越權(quán)的決定，要依法予以糾正，后果嚴(yán)重的還要依法進(jìn)行處理。三是正確處理好討論決定重大事項(xiàng)制度與立法權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系。要把重大事項(xiàng)決定權(quán)與其他法定職權(quán)有效行使結(jié)合起來，使之相互促進(jìn)、相得益彰。

（二）科學(xué)界定人大討論決定重大事項(xiàng)范圍。目前我國各地出臺(tái)的關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)及實(shí)施辦法，對重大事項(xiàng)的界定一般采取原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款等相結(jié)合的辦法。堅(jiān)持按客觀規(guī)律辦事，處理好繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，把重大事項(xiàng)的邊界范圍梳理清楚，建議重點(diǎn)把握好“四個(gè)特點(diǎn)”：一是法定性。根據(jù)憲法法律的規(guī)定確定重大事項(xiàng)的范圍，憲法及法律法規(guī)有明確規(guī)定的，人大常委會(huì)要積極作為，切實(shí)行使好職權(quán)；對法規(guī)有規(guī)定但不具體，或法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照法定職責(zé)范圍積極探索，但不得與憲法法律相抵觸。二是全局性。人大及其常委會(huì)確定的重大事項(xiàng)必須是本行政區(qū)域內(nèi)全面的、根本的、長遠(yuǎn)的重大問題和事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面，比如本級財(cái)政預(yù)決算、預(yù)算外資金管理、國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及重大建設(shè)項(xiàng)目等等。三是可行性。地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)必須堅(jiān)持從本行政區(qū)域的實(shí)際出發(fā)，作出的決議、決定也要符合本地實(shí)際和人民群眾的愿望，有利于解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。提出的目標(biāo)要明確、任務(wù)要具體、措施要切實(shí)可行，便于監(jiān)督落實(shí)。四是動(dòng)態(tài)性。對重大事項(xiàng)的界定必須要有靈活性、科學(xué)性和前瞻性，必須因地因時(shí)因事因勢而定。例如除中央文件明確規(guī)定外，可以把審議與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的重大行政區(qū)劃調(diào)整方案，撤銷下一級人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定或者本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令等等，納入地方各級人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的范圍；把影響巨大、涉及面廣的重大民生工程和重大建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，重大財(cái)政支出、預(yù)算外資金等資金的管理使用等等，納入地方各級政府應(yīng)當(dāng)依法向本級人大及其常委會(huì)報(bào)告的重大事項(xiàng)范疇，以點(diǎn)帶面,積極加以推進(jìn),促進(jìn)地方各級人大常委會(huì)更好行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。

（三）規(guī)范完善行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的相關(guān)制度機(jī)制。地方人大決定重大事項(xiàng)，是一個(gè)依法決策、民主決策的過程，必須有健全的制度和嚴(yán)格的程序作為保障。人大討論決定重大事項(xiàng)由議案提出、議案受理、調(diào)研論證、審議決定、決定執(zhí)行、實(shí)施監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)組成，落實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)有賴于各環(huán)節(jié)工作機(jī)制的規(guī)范和完善。建立健全規(guī)范的工作機(jī)制，可以保證討論決定重大事項(xiàng)的程序一經(jīng)啟動(dòng)，就有章可循，有相應(yīng)的機(jī)制來保障。要把握好“三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)”：一是建立健全政府向人大常委會(huì)報(bào)告重大工作的制度，保障人大常委會(huì)更好地圍繞黨委決策，抓大事議大事，討論決定重大事項(xiàng)。二是不斷完善重大事項(xiàng)的提出、調(diào)研、審議等操作程序。應(yīng)當(dāng)組織專家、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入論證和評估，或者要求有關(guān)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織進(jìn)行補(bǔ)充論證、評估。對社會(huì)普遍關(guān)注、存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的重大事項(xiàng)，建立重大事項(xiàng)公示和聽證制度，通過召開聽證會(huì)，在報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)站向社會(huì)公示等形式，集思廣益，廣泛收集各方面意見。對一些爭議較大的重大事項(xiàng)，探索引入討論審議辯論機(jī)制，并進(jìn)行妥善處理，以提高決議、決定的質(zhì)量，保證重大事項(xiàng)決定的科學(xué)性、權(quán)威性、有效性，提高重大事項(xiàng)決定的民主化、科學(xué)化水平。三是完善督導(dǎo)落實(shí)，切實(shí)增強(qiáng)重大事項(xiàng)決定的實(shí)效性。定期組織常委會(huì)組成人員和人大代表檢查、視察、調(diào)研決議決定落實(shí)情況，對落實(shí)過程中出現(xiàn)的問題要及時(shí)解決。聽取政府貫徹落實(shí)決議決定情況的報(bào)告，并對落實(shí)情況給予定性定量評價(jià)。對落實(shí)情況不滿意的，要繼續(xù)監(jiān)督落實(shí)，也可以視情節(jié)按照法律規(guī)定啟動(dòng)相關(guān)程序，如詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等，對單位和個(gè)人給予相應(yīng)處理。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)。決定權(quán)行使得是否充分與人大自身建設(shè)密切相關(guān)。要不斷加強(qiáng)人大自身建設(shè)，進(jìn)一步提升重大事項(xiàng)依法科學(xué)民主決策水平。一是充分發(fā)揮人大代表和常委會(huì)組成人員的主體作用，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，與時(shí)俱進(jìn)，提高個(gè)人素質(zhì)；優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。二是增強(qiáng)常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)力量，切實(shí)提高人大討論決定重大事項(xiàng)的執(zhí)行能力、創(chuàng)新能力。三是與人民群眾保持密切聯(lián)系。圍繞人民群眾普遍關(guān)心、關(guān)注的問題，通過組織人大代表和常委會(huì)組成人員開展接待、走訪、視察、調(diào)研等多種形式的活動(dòng)，不斷密切與人民群眾的聯(lián)系，拓寬反映人民群眾意見、維護(hù)人民群眾利益的渠道，充分發(fā)揮其橋梁紐帶作用，進(jìn)一步提升重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決定工作的質(zhì)量與實(shí)效。