改革開放以來中國憲法的發(fā)展

◇ 文/內(nèi)蒙古社會(huì)主義學(xué)院 劉曉霞

憲法是社會(huì)文明秩序的宣言，人類社會(huì)發(fā)展到今天，人類掌握的最主要管理社會(huì)的手段和法律武器就是憲法。憲法也是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，它的貫徹執(zhí)行對于一個(gè)國家維護(hù)統(tǒng)一、保持政權(quán)穩(wěn)固、保障人民的權(quán)利與自由、發(fā)展民主政治、完善法治以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起到重要作用?；仡櫢母镩_放以來中國憲法的發(fā)展，思考未來憲法發(fā)展的方向與路徑，是對憲法頒布以來最好的紀(jì)念方式。

一、當(dāng)代中國的憲法發(fā)展

1949年中華人民共和國的成立，標(biāo)志著中國現(xiàn)代民主憲政史的開端。建國以來，我國在各個(gè)發(fā)展階段都制定了相應(yīng)的憲法。

（一）《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》

建國前夕，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》產(chǎn)生于人民解放戰(zhàn)爭在全國范圍內(nèi)基本取得了勝利，國民黨反動(dòng)政權(quán)面臨覆滅的歷史時(shí)期。為了鞏固和發(fā)展革命的勝利成果，迫切需要制定一部體現(xiàn)廣大人民意志并具有根本法性質(zhì)的法規(guī)。當(dāng)時(shí)由于革命戰(zhàn)爭尚在進(jìn)行，全國人民代表大會(huì)尚不可能召開，制定根本大法的條件還未具備。所以，只能由人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織代行全國人大的職權(quán)，制定這部起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》在我國的憲法史上是一個(gè)十分重要的憲法性文件，是建國初期全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同政治基礎(chǔ)。它在保衛(wèi)新生的人民民主政權(quán)、推動(dòng)和加強(qiáng)民主法制建設(shè)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展等方面都發(fā)揮了極其重大的歷史作用。

（二）1954年憲法

1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)第20次會(huì)議通過了關(guān)于召開全國和地方各級人民代表大會(huì)的決議，并決定成立中華人民共和國憲法起草委員會(huì)。1954年憲法是我國歷史上第一部社會(huì)主義類型的憲法，這部憲法以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，是一部比較完善的憲法。它對于鞏固我國人民革命斗爭的勝利成果、推動(dòng)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的勝利發(fā)展起到了歷史性的作用。

（三）1975年憲法

1966年爆發(fā)的文化大革命，使得正常的法律秩序和社會(huì)秩序被破壞，公民的基本權(quán)利和自由被徹底拋棄。1975年憲法就是在這種特殊的歷史條件下頒布并施行的。這部憲法確認(rèn)了我國已進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)的歷史事實(shí)，并首次明確了我國外交的和平共處五項(xiàng)原則，但在總體上來說，1975年憲法在指導(dǎo)思想上力圖使極左思潮合法化。

（四）1978年憲法

該部憲法是1978年3月5日第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過并公布施行的。1978年憲法繼承了1954年憲法的一些基本原則，增加了實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，大力發(fā)展科學(xué)和教育事業(yè)，恢復(fù)了1954年憲法曾經(jīng)規(guī)定而被1975年憲法取消的一些國家機(jī)關(guān)的職權(quán)和公民的權(quán)利。但受當(dāng)時(shí)歷史條件的限制，來不及全面地總結(jié)建國30年來社會(huì)主義革命和建設(shè)中的教訓(xùn)，也來不及徹底清除十年動(dòng)亂中某些“左”的思想對憲法條文的影響，以至還保留了1975年憲法中的一些錯(cuò)誤的東西。此外在憲法內(nèi)容的科學(xué)性和條文的規(guī)范方面，也存在一些缺陷。之后，雖經(jīng)過1979年7月和1980年9月兩次修改，仍然不能適應(yīng)新時(shí)期我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的客觀需要。因此，有必要對1978年憲法進(jìn)行系統(tǒng)修改。

（五）1982年憲法

1982年憲法是1982年12月4日由五屆全國人大第五次會(huì)議通過并公布施行的。1982年憲法繼承和發(fā)展了1954年憲法的基本原則，總結(jié)和確認(rèn)了我國社會(huì)主義發(fā)展的豐富經(jīng)驗(yàn)，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的新成果和各條戰(zhàn)線取得的新勝利，同時(shí)也注意吸取國際經(jīng)驗(yàn)，是一部具有中國特色的、適應(yīng)新的歷史時(shí)期的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的憲法。它內(nèi)容全面，結(jié)構(gòu)合理，文字準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，是建國以來最好的一部憲法。1982年憲法為今后我國進(jìn)行的各項(xiàng)改革措施提供了有力的憲法保障，體現(xiàn)了黨在社會(huì)主義初級階段的基本路線，集中反映了全國各族人民的共同意志和根本利益，充分適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展以及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的要求，明確提出了要逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義國家的宏偉目標(biāo)。

二、憲法修正案的歷程

從1988年起，我國憲法改變了過去“修改一次，重頒一次”的做法，開始采用憲法修正案的方式對憲法中涉及到的個(gè)別內(nèi)容進(jìn)行修改和完善。這種修憲方式的改進(jìn)，有利于保持憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性，使憲法修改的內(nèi)容一目了然，從而形象又全面地展示了憲法修改的全部內(nèi)容。

憲法修正案是我國現(xiàn)行憲法制度的重要組成部分，是對現(xiàn)行憲法頒布后我國經(jīng)濟(jì)政治體制改革成果的確認(rèn)和反映。迄今為止，我國對1982年憲法共進(jìn)行過五次修改，形成了52條憲法修正案。下面具體介紹歷次憲法修正案的出臺(tái)背景及主要內(nèi)容。

（一）1988年憲法修正案

1988年，我國改革開放已經(jīng)進(jìn)行了10年。在農(nóng)村，我國推行以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心，積極發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品深加工，搞農(nóng)工商一體化等一系列配套改革；在農(nóng)村改革取得重大突破的同時(shí)，以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革開始啟動(dòng)，在堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)為主體的前提下，各種非公有制經(jīng)濟(jì)成分如雨后春筍般遍布全國。非公有制經(jīng)濟(jì)中的個(gè)體經(jīng)濟(jì)和“三資”企業(yè)被寫進(jìn)了1982年憲法，獲得了明確的法律地位，但是私營經(jīng)濟(jì)在憲法中卻沒有任何規(guī)定。私營經(jīng)濟(jì)是否允許存在和發(fā)展？私營經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)權(quán)益是否受到法律的保護(hù)？應(yīng)該讓私營經(jīng)濟(jì)無序自由發(fā)展下去，還是應(yīng)該對其加以監(jiān)督和管理？這一系列問題擺在了全國人民面前。如果允許私營經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展，就急需法律對其進(jìn)行正名，而憲法作為國家的根本大法，理應(yīng)對其作出規(guī)定。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也一樣需要有法律依據(jù)。為了適應(yīng)改革開放的需要，憲法修改中對私營經(jīng)濟(jì)和土地轉(zhuǎn)讓做了法律上的規(guī)定。

（二）1993年憲法修正案

1992年，鄧小平同志視察南方并發(fā)表了一系列影響深遠(yuǎn)的講話。鄧小平同志南方談話的側(cè)重點(diǎn)是堅(jiān)持改革開放不動(dòng)搖，強(qiáng)調(diào)了改革開放膽子要大，敢于實(shí)驗(yàn)，勇于創(chuàng)新，回答了“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”這一重大的基本問題。1992年10月，黨的十四大將建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度列為我們黨和國家在90年代的重要任務(wù)。據(jù)此，1993年3月29日第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了1993年憲法修正案。這次修憲確立了市場經(jīng)濟(jì)的合法地位，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展提供了有效保障。同時(shí)，這次修憲對我國現(xiàn)階段的社會(huì)性質(zhì)和國家根本任務(wù)作了限定，指出“我國正處于社會(huì)主義初級階段”，這為我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主政治建設(shè)提供了一個(gè)總的基準(zhǔn)。

（三）1999年憲法修正案

1997年9月召開的中共十五大是在我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻召開的大會(huì)。黨的十五大確立了鄧小平理論的歷史地位和指導(dǎo)意義，提出了我國正處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段；公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國社會(huì)主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度；個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分等一系列理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些變化直接關(guān)系到國家的基本制度，是國家制度發(fā)展的新進(jìn)展，需要在國家根本法中加以體現(xiàn)。1999年3月5日第九屆全國人大第二次會(huì)議通過了憲法修正案，此次修憲對原憲法作了六處修改，把鄧小平理論的指導(dǎo)思想地位、依法治國的基本方略、國家現(xiàn)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度以及非公有制經(jīng)濟(jì)的重要作用等寫進(jìn)了憲法。

（四）2004年憲法修正案

黨的十六大全面、系統(tǒng)地總結(jié)了改革開放以來特別是黨的十三屆四中全會(huì)以來黨帶領(lǐng)全國人民建設(shè)中國特色社會(huì)主義的基本經(jīng)驗(yàn)，把“三個(gè)代表”重要思想同馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論確立為黨的指導(dǎo)思想，明確提出了本世紀(jì)頭二十年的奮斗目標(biāo)和重大方針政策。這些新經(jīng)驗(yàn)、新成果需要通過法定程序成為國家意志，修憲被提到國家的議事日程上來。此次憲法修改確立了“三個(gè)代表”重要思想在國家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位，增加了推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，在統(tǒng)一戰(zhàn)線的表述中增加社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者，完善了土地征用制度，進(jìn)一步明確了國家對發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的方針，完善了對私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定，增加了建立健全社會(huì)保障制度的規(guī)定、尊重和保障人權(quán)的規(guī)定，完善了全國人民代表大會(huì)組成的規(guī)定，作出關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定，規(guī)定國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的職權(quán)，修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)任期的規(guī)定，增加了對國歌的規(guī)定等。

（五）2018年憲法修正案

自2004年修改憲法至今，黨和國家事業(yè)又有了許多重要發(fā)展。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，創(chuàng)立了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想。黨的十九大對新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義作出重大戰(zhàn)略部署，提出了一系列重大政治論斷，確定了新的奮斗目標(biāo)，對黨和國家事業(yè)發(fā)展具有重大指導(dǎo)和引領(lǐng)意義。根據(jù)新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的新形勢新任務(wù)，把黨和人民在實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定，是黨中央從新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。憲法只有不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗(yàn)、確認(rèn)新成果，才具有持久生命力。此次修憲主要確立了科學(xué)發(fā)展觀，習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在國家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了指導(dǎo)思想的與時(shí)俱進(jìn)；調(diào)整完善了中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)；完善了全面依法治國和憲法實(shí)施；調(diào)整充實(shí)我國革命和建設(shè)發(fā)展歷程的內(nèi)容；調(diào)整完善廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和民族關(guān)系；調(diào)整完善和平外交政策；充實(shí)堅(jiān)持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)；增加國家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀方面的內(nèi)容；修改完善國家主席任職任期方面的規(guī)定；在憲法中增加有關(guān)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)方面的內(nèi)容；適應(yīng)深化國家監(jiān)察體制改革的發(fā)展要求，增加與監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)的規(guī)定；修改完善全國人大專門委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定。

總之，2018年修憲是我國立憲修憲史上的重大事件，整個(gè)修憲過程和修憲內(nèi)容都體現(xiàn)出務(wù)實(shí)性、人性化和國際化的特點(diǎn)，必將對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要而持久的歷史性推動(dòng)作用。

三、未來憲法發(fā)展的方向與路徑

(一）體現(xiàn)時(shí)代性

回顧憲法發(fā)展的歷程可以看出，每一次憲法的頒布與修改，都是根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平及時(shí)代的需要而進(jìn)行的。這充分說明憲法只有不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗(yàn)、確認(rèn)新成果，才能具有持久生命力。憲法必須體現(xiàn)黨和人民事業(yè)的歷史進(jìn)步，這是憲法發(fā)展的一條基本規(guī)律。實(shí)踐證明，每一次憲法修改，都及時(shí)確認(rèn)了黨和人民創(chuàng)造的新成就和新經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)了黨和國家事業(yè)發(fā)展的局面。

(二）充分保障人民的權(quán)益

我國現(xiàn)行憲法是以人權(quán)，即以公民權(quán)利為本位的一種制度安排。為充分體現(xiàn)憲法對公民權(quán)利的保障，在憲法文本中將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在“國家機(jī)構(gòu)”之前，這一位置的安排不是隨意的，而是經(jīng)過深思熟慮的，反映了保障公民權(quán)利是建立國家機(jī)構(gòu)的前提，而國家機(jī)構(gòu)是用來保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的工具。2004年憲法修正案又將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，更進(jìn)一步在國家根本法的層面上，確立了憲法是人民權(quán)利的保障。

(三）重視憲法的實(shí)施

憲法的生命在于實(shí)施。只有切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，才能真正實(shí)現(xiàn)憲法的目的，彰顯憲法的價(jià)值，為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義提供有力保障。習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命……加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”這指出了合憲性審查對于憲法實(shí)施的重要意義。多年來憲法學(xué)界最為關(guān)心的議題，莫過于違憲審查?，F(xiàn)行憲法雖然有一些憲法監(jiān)督條款，但不僅數(shù)量少，而且可操作性不強(qiáng)，尤其是對違憲主體、違憲構(gòu)成、違憲責(zé)任、追究程序等均沒有作出明確的規(guī)定。因此有必要在未來憲法制定中規(guī)范憲法監(jiān)督程序，這樣才能保障憲法的持久生命力。

時(shí)移世易,變法宜矣。憲法5次修改歷程的回顧表明，我國憲法在中國特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中緊跟時(shí)代步伐，不斷與時(shí)俱進(jìn)，不僅有力地推動(dòng)和保障了黨和國家事業(yè)的發(fā)展，而且有力地推動(dòng)和加強(qiáng)了我國社會(huì)主義法治建設(shè)。