一支政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的法官檢察官隊(duì)伍是怎么煉成的？
——來自天津市法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)的調(diào)研報(bào)告

祖文光

黨的十八大以來，在天津市委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，天津市委政法委牽頭統(tǒng)籌，積極推進(jìn)全市法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，堅(jiān)決落實(shí)中央的司法人員分類管理、司法人員職業(yè)保障等決策部署，狠抓重大改革任務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、精準(zhǔn)落地和成果鞏固，全力打造一支既政治過硬又本領(lǐng)高強(qiáng)的法官檢察官隊(duì)伍，為新時(shí)代司法工作提供有力組織保障。

四大舉措推進(jìn)正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)

（一）大力推進(jìn)司法人員分類管理，實(shí)現(xiàn)法官檢察官隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。一是穩(wěn)妥推進(jìn)員額制改革，有效提高法官檢察官隊(duì)伍整體素質(zhì)。嚴(yán)格規(guī)范遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序，切實(shí)發(fā)揮遴選委員會(huì)的實(shí)質(zhì)把關(guān)作用，突出對(duì)司法能力、辦案業(yè)績和職業(yè)操守的考核，確保選拔出優(yōu)秀法官檢察官進(jìn)入員額。全市共遴選出2567名法官檢察官，平均擔(dān)任法官檢察官15.6年，其中32.9%的人員具有研究生以上學(xué)歷，30至55歲之間的占90.7%。全市法院、檢察院員額比例分別控制在31.8%和28.1%，為優(yōu)秀年輕干警留足職業(yè)發(fā)展空間。建立“能進(jìn)能出”的科學(xué)員額管理機(jī)制，80名法官和57名檢察官因健康狀況、自愿申請(qǐng)、組織調(diào)動(dòng)等原因退出員額。二是全面完成司法人員分類工作。按照中央改革政策，將全體司法人員劃分為法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三類。在總編制未增加情況下，一線辦案力量實(shí)際增加15.3%，人均辦案數(shù)量增長83%。改革后法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占政法專項(xiàng)編制總數(shù)的30.6%、41.1%、15%，實(shí)現(xiàn)了人員結(jié)構(gòu)和資源配置向辦案一線傾斜的改革目標(biāo)。三是深化單獨(dú)職務(wù)序列管理改革，明確法官檢察官職業(yè)發(fā)展路徑。在職務(wù)套改基礎(chǔ)上，明確法官檢察官、助理及書記員的級(jí)別劃分、晉升條件和程序，建立科學(xué)明晰的等級(jí)序列和晉升機(jī)制。法官檢察官職務(wù)套改、等級(jí)確定、晉升工作均已完成，共晉升了726名法官和324名檢察官。四是加強(qiáng)新型辦案團(tuán)隊(duì)建設(shè)。積極構(gòu)建以法官檢察官為核心、以審判和檢察業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向的專業(yè)化新型辦案團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)人員專業(yè)化分工、類案專業(yè)化辦理。全市法院共建立700余個(gè)新型審判團(tuán)隊(duì)，檢察院共建立50余個(gè)檢察官辦案組，把法官檢察官從事務(wù)性工作解放出來，集中精力辦理司法核心業(yè)務(wù)。順利推進(jìn)聘用制書記員管理制度改革，全市法院、檢察院共招錄1632名聘用制書記員，有效破解書記員不足難題。

（二）全面落實(shí)司法責(zé)任制，建立起權(quán)責(zé)明晰、規(guī)范完備的責(zé)任追究體系。一是迅速推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，走在全國前列。全市法檢堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央和市委要求，緊緊圍繞直轄市特點(diǎn)和司法工作規(guī)律，堅(jiān)持綜合機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)同步改、機(jī)構(gòu)精簡和職能優(yōu)化相結(jié)合，著力構(gòu)建符合司法權(quán)力運(yùn)行內(nèi)在規(guī)律特點(diǎn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。目前全市中級(jí)法院、檢察院分院、基層法院檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)全面落實(shí)，各單位機(jī)構(gòu)基本調(diào)整到位。改革后全市法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量比改革前減少35.2%；檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比改革前減少35.9%，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法被中央政法委在“深圳會(huì)議”上予以推介。二是嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案規(guī)定，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化制度化。建立領(lǐng)導(dǎo)干部辦案公示、通報(bào)、督察等機(jī)制，2017年，全市法院院庭長共辦理案件15.4萬件，占全市法院結(jié)案總數(shù)的43.5%。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦理重大疑難復(fù)雜敏感案件，依法圓滿處理周永康、令計(jì)劃、孫政才、2·16等中央交辦重大專案和8·12系列案件，實(shí)現(xiàn)全勝完勝，彰顯了黨中央依法懲腐的堅(jiān)定決心和社會(huì)主義法治的尊嚴(yán)權(quán)威。三是建立權(quán)責(zé)明確的辦案責(zé)任體系。嚴(yán)格規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)審批案件、重大疑難復(fù)雜案件范圍、案件承辦確定機(jī)制、司法瑕疵類型等內(nèi)容，明確司法責(zé)任等級(jí)和承擔(dān)方式，將辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查追究制落在實(shí)處。積極組建市法官檢察官懲戒委員會(huì)，在法檢兩院設(shè)立懲戒工作辦公室，建立起符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法官檢察官懲戒制度。

（三）不斷健全職業(yè)保障體系，讓法官檢察官切身感受到改革紅利。一是迅速推進(jìn)落實(shí)工資改革。2017年1月，全市司法人員工資改革全面兌現(xiàn)，是全國最早落實(shí)的4個(gè)省市之一。嚴(yán)格核定法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員等三類人員職數(shù)比例，精準(zhǔn)測(cè)算各類人員增資水平，明確工資改革相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)績效考核獎(jiǎng)金分配，嚴(yán)格貫徹“傾斜辦案一線、不搞平均主義”的分配理念，樹立正確改革導(dǎo)向。建立與辦案數(shù)量、質(zhì)量直接掛鉤的績效考核獎(jiǎng)金分配機(jī)制，綜合考慮責(zé)任輕重、辦案質(zhì)量、辦案數(shù)量、辦案難度等多種因素，合理確定績效考核獎(jiǎng)金在工資收入中的權(quán)重，真正實(shí)現(xiàn)讓辦案數(shù)量多、質(zhì)量好的司法人員成為最大受益者。二是加大司法人員履職保護(hù)力度。嚴(yán)格落實(shí)中央關(guān)于司法人員職業(yè)保障規(guī)定，建立法官權(quán)益保障委員會(huì)，制定《天津法院應(yīng)急處置規(guī)范》等文件，組織開展各類安全防護(hù)講座，有效提高法官檢察官自我保護(hù)意識(shí)和技能。

（四）有序推進(jìn)人財(cái)物統(tǒng)管改革，法官檢察官履職環(huán)境明顯優(yōu)化。根據(jù)直轄市的特點(diǎn)，迅速推進(jìn)完成了編制統(tǒng)管、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管、財(cái)物統(tǒng)管等重點(diǎn)改革。大力推進(jìn)全市法檢編制統(tǒng)管，將全市法院檢察院機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一收歸市級(jí)管理。建立政法專項(xiàng)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)各地案件數(shù)量、轄區(qū)人口及面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、工作任務(wù)量等因素，統(tǒng)籌考慮各單位機(jī)構(gòu)編制。積極推動(dòng)全市法院檢察院實(shí)行財(cái)物統(tǒng)一管理，制定全市法檢經(jīng)費(fèi)劃轉(zhuǎn)和保障相關(guān)政策，建立市財(cái)政與法檢兩院資產(chǎn)管理協(xié)同機(jī)制。目前，全市基層法檢機(jī)構(gòu)編制已經(jīng)統(tǒng)一收歸市級(jí)管理，經(jīng)費(fèi)、工資支出統(tǒng)一納入市級(jí)財(cái)政保障，為法官檢察官依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)創(chuàng)造良好履職環(huán)境。

四道難題掣肘正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化進(jìn)程

總的來看，全市法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)取得了重要進(jìn)展，有力提升了法官檢察官隊(duì)伍整體素質(zhì)，提高了司法能力水平，得到了社會(huì)各界的充分認(rèn)可。但實(shí)踐中也存在一些問題，需要抓緊解決。

（一）部分干警面對(duì)利益格局調(diào)整出現(xiàn)思想波動(dòng)。分類管理使司法人員隊(duì)伍產(chǎn)生了深刻變化，特別是員額制改革、工資改革打破了原有利益格局，一些未入額干警思想上出現(xiàn)波動(dòng)。個(gè)別年齡較大的干警認(rèn)為自己多年從事司法工作，為司法事業(yè)作出貢獻(xiàn)，不能入額是對(duì)自己能力和貢獻(xiàn)的否定；個(gè)別在綜合行政部門工作的干警認(rèn)為未能入額是由于組織安排工作崗位原因，感覺不公平；個(gè)別法官檢察官助理認(rèn)為短期內(nèi)無法遴選入額成為法官檢察官，感到職業(yè)發(fā)展受到影響。

（二）人才流失苗頭值得關(guān)注。天津法官檢察官隊(duì)伍一直保持相對(duì)穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，但近兩年來開始出現(xiàn)了人才流失的苗頭，法院系統(tǒng)更為突出一些。2013年和2014年法院辭職人數(shù)分別為3人和4人，近三年每年平均辭職人數(shù)卻高達(dá)14人；2013年和2014年全市檢察院辭職人數(shù)分別為1人和5人，近三年每年平均辭職人數(shù)卻高達(dá)12人。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有著多方面成因：一是隨著法律職業(yè)的不斷發(fā)展，各法律職業(yè)群體之間合理流動(dòng)增多，個(gè)別法官檢察官轉(zhuǎn)行從事律師、法律顧問等職業(yè)，屬于正?，F(xiàn)象。二是法官辦案壓力過大，近年來法院案件量逐年劇增。2017年，全市法院收案數(shù)量已經(jīng)達(dá)到35.4萬件，約是2011年的兩倍，法官人均辦案量為216件，是2011年的2.25倍，部分法官身心健康狀況堪憂，一些同志甚至累倒在工作崗位上。三是法官檢察官職業(yè)尊榮感不強(qiáng)。社會(huì)法治信仰尚未完全樹立，有的當(dāng)事人對(duì)司法機(jī)關(guān)權(quán)威缺乏信任，托關(guān)系、找門路施加影響，試圖影響案件正常審理；有的當(dāng)事人“信訪不信法”，選擇非正常途徑解決糾紛，聚集上訪、纏訪鬧訪；有的當(dāng)事人網(wǎng)上發(fā)帖詆毀侮辱法官，個(gè)別當(dāng)事人甚至采取暴力抗法、公然傷害法官的行為。

（三）法官檢察官管理考核體系有待健全。單獨(dú)職務(wù)序列改革完成后，法官檢察官實(shí)行以專業(yè)等級(jí)為基礎(chǔ)的管理體系，與行政職級(jí)完全脫鉤。在新的分類管理體系下，對(duì)法官檢察官隊(duì)伍的管理規(guī)律要進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，一些配套性改革措施有待繼續(xù)推進(jìn)。一是新型辦案團(tuán)隊(duì)分工協(xié)作不合理，個(gè)別辦案團(tuán)隊(duì)組建方式、人員配置不符合實(shí)際，有的法官檢察官指揮不動(dòng)助理，有的法官檢察官當(dāng)“甩手掌柜”，未能真正實(shí)現(xiàn)合理配置、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；二是績效考核方面，個(gè)別單位尚未形成激勵(lì)多辦案、辦好案的考核機(jī)制，考核指標(biāo)粗放，獎(jiǎng)金分配搞平均主義，存在“大鍋飯”現(xiàn)象，容易挫傷法官檢察官辦案積極性。

（四）有序放權(quán)與有效監(jiān)督的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。取消行政化的審批權(quán)后，有的單位曾經(jīng)出現(xiàn)“隱形審批”情況，有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在“不愿管、不會(huì)管”現(xiàn)象。由于規(guī)范指導(dǎo)沒有完全跟上，出現(xiàn)了同一法院內(nèi)部、上下級(jí)法院之間裁判尺度不統(tǒng)一的新問題，個(gè)別單位發(fā)回率、改判率上升。這些問題的出現(xiàn)，關(guān)鍵在于新型司法權(quán)力監(jiān)督管理機(jī)制有待健全，目前監(jiān)管方面偏重于審判效率，對(duì)案件質(zhì)量的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督針對(duì)性、到位性受到影響，往往在事后監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)糾正。

五項(xiàng)建議助力正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展

（一）堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，確保法官檢察官隊(duì)伍忠誠政治本色。堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，把政治建設(shè)擺在首位，強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，健全政治輪訓(xùn)、政治督察等制度，切實(shí)做到“兩個(gè)堅(jiān)決維護(hù)”，確保法官檢察官隊(duì)伍在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。堅(jiān)持黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)廣大法官檢察官學(xué)深悟透習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，全面領(lǐng)會(huì)其時(shí)代背景、歷史地位、科學(xué)體系、精神實(shí)質(zhì)和實(shí)踐要求，自覺用以武裝頭腦、凈化靈魂、指導(dǎo)實(shí)踐，防范西方錯(cuò)誤思潮的干擾滲透。堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，在司法活動(dòng)中發(fā)揮黨組織政治核心作用，完善法官檢察官遴選任用、考核評(píng)價(jià)、管理監(jiān)督等制度，把黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)貫徹到審判檢察各方面、全過程，打造一支忠誠可靠的法官檢察官隊(duì)伍。

（二）健全遴選培養(yǎng)體系，提升法官檢察官隊(duì)伍專業(yè)化水平。堅(jiān)持以辦案業(yè)績考核為主、考試為輔，重點(diǎn)考察近年來辦案數(shù)量、質(zhì)量和效果，建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法官檢察官遴選制度。針對(duì)未來入額對(duì)象以年輕助理為主的趨勢(shì)，加快建立健全初任法官檢察官選任機(jī)制和逐級(jí)遴選制度。加強(qiáng)遴選委員會(huì)建設(shè)，提升委員履職能力，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性專業(yè)把關(guān)作用。堅(jiān)持以能力為引領(lǐng)、需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新法官檢察官培養(yǎng)模式，依托法官學(xué)院和檢察官學(xué)院，針對(duì)性地開展各種專題培訓(xùn)，舉辦業(yè)務(wù)競賽、優(yōu)秀案例評(píng)選、案件評(píng)查等活動(dòng)，激勵(lì)引導(dǎo)入額法官檢察官提高自身辦案能力。健全司法機(jī)關(guān)與法學(xué)教育研究機(jī)構(gòu)人員雙向交流機(jī)制，推動(dòng)法學(xué)教育與職業(yè)培訓(xùn)相互銜接，提高政法人才培養(yǎng)質(zhì)量。堅(jiān)持以構(gòu)建“能上能下、能進(jìn)能出”的員額管理體系為目標(biāo)，建立健全員額退出機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)員額退出情況督導(dǎo)檢查、備案和崗位調(diào)整備案機(jī)制，定期檢查各單位執(zhí)行自然退出、辦案績效考核不合格退出、領(lǐng)導(dǎo)干部辦案不達(dá)標(biāo)退出等各項(xiàng)規(guī)定情況，及時(shí)糾正“應(yīng)退未退”問題。

（三）建立科學(xué)管理模式，優(yōu)化法官檢察官人力資源配置。建立入額法官檢察官動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。逐步實(shí)現(xiàn)全市法檢機(jī)構(gòu)人員編制統(tǒng)一管理，徹底解決個(gè)別院因歷史原因?qū)е聠T額比例計(jì)算基數(shù)過小的問題。綜合考慮案人比、案件難易系數(shù)等各種因素，在各單位及部門之間對(duì)員額數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。完善法官檢察官業(yè)績考核機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，通過案件評(píng)查、業(yè)績檔案等途徑對(duì)法官檢察官工作質(zhì)效進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核。對(duì)考核不合格的法官檢察官進(jìn)行有條件淘汰，激勵(lì)入額法官檢察官不斷提高自身司法能力。大力推進(jìn)新型辦案團(tuán)隊(duì)建設(shè)，明確法官檢察官、助理、書記員的工作職責(zé)和職權(quán)范圍，打造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)作的新型辦案團(tuán)隊(duì)，暢通各類人員職業(yè)發(fā)展通道，確保各歸其位、各司其職、各盡其才。

（四）建立新型司法權(quán)管理監(jiān)督機(jī)制，做到“放權(quán)不放任”。堅(jiān)持把從嚴(yán)治黨貫穿法官檢察官隊(duì)伍建設(shè)始終，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神，加強(qiáng)審務(wù)督察、司法巡查力度，以零容忍態(tài)度懲處濫用職權(quán)、貪贓枉法、以案謀私等違紀(jì)違法行為，確保公正廉潔司法。加快完善法官檢察官辦案責(zé)任體系，明確辦案責(zé)任等級(jí)和承擔(dān)主體，合理界定故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任等不同類型，對(duì)司法責(zé)任進(jìn)行科學(xué)判斷認(rèn)定。加快健全類案指引、案件質(zhì)量評(píng)估、錯(cuò)案責(zé)任倒查等制度機(jī)制，推動(dòng)管理監(jiān)督由盯人盯案、層層審批向全院、全員、全過程的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。大力推動(dòng)司法標(biāo)準(zhǔn)化與現(xiàn)代科技應(yīng)用深度融合，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，不斷完善審判、檢察智能輔助系統(tǒng)，推動(dòng)監(jiān)督制約智能化、程序化、精準(zhǔn)化。

（五）加快落實(shí)職業(yè)保障等配套改革措施，提升法官檢察官職業(yè)尊榮感歸屬感。實(shí)行與法官檢察官單獨(dú)職務(wù)序列配套的工資制度，確保法官檢察官的工資水平高于其他公務(wù)員工資水平一定比例?？茖W(xué)確定績效考核獎(jiǎng)金在工資收入中的權(quán)重，樹立正確分配導(dǎo)向，確?；鶎右痪€辦案人員尤其是辦案數(shù)量多、質(zhì)量高的法官檢察官成為最大受益者。發(fā)揮法官檢察官權(quán)益保障委員會(huì)作用，依法嚴(yán)懲干擾阻礙司法活動(dòng)，威脅、報(bào)復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力傷害法官檢察官及其近親屬的行為。嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件辦理和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件有關(guān)規(guī)定，定期研判分析工作情況，發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)肅問責(zé)。