“小鬧小解決，大鬧大解決”？
——“鬧纏”現(xiàn)象的成因及其破解

◎武漢大學(xué) 呂德文

不守規(guī)則、遇事先“鬧”，這樣的“鬧纏”事件，往往起因不大，但影響極其惡劣。普通百姓深受其害，基層政府也常被這一現(xiàn)象所困擾

“鬧”的背后是利益。近些年來(lái)，在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛、學(xué)生非正常死亡等治理領(lǐng)域，基層政府都深受鬧纏現(xiàn)象等困擾。甚至于，在很多領(lǐng)域還滋生出了職業(yè)鬧事者。這些人打著為當(dāng)事人和弱勢(shì)群體維權(quán)的名義，通過(guò)把事情“鬧大”，把當(dāng)事人“纏死”而獲取非正當(dāng)利益。所謂“會(huì)哭的孩子有奶吃”，又謂“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，人們普遍認(rèn)為，出了點(diǎn)事“鬧”是常規(guī)，不鬧反倒是不正常的。

筆者曾做過(guò)一個(gè)普通農(nóng)業(yè)縣的縣域治理調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)亍胺晁辣佤[”已是常規(guī)，但凡醫(yī)院死了人、交通事故有人傷亡、學(xué)校有學(xué)生意外死亡、水庫(kù)有人溺亡，當(dāng)事者家屬必定要到相關(guān)政府機(jī)構(gòu)鬧騰一番，以求獲得巨額“賠償”。地方政府為此頭疼不已，不得不成立一個(gè)治安巡防隊(duì)處理類(lèi)似的鬧纏事件。

毫不夸張地說(shuō)，基層治理到處充斥著“討價(jià)還價(jià)”的過(guò)程，基層治理體系演變成了一個(gè)社會(huì)議價(jià)系統(tǒng)。

為何鬧纏不斷

首先是基層治理提供了討價(jià)還價(jià)的空間。這其中，讓人印象最深刻的是信訪制度。國(guó)家信訪條例明確規(guī)定，人民群眾有依法信訪的權(quán)利；基層政府有接待處理群眾來(lái)信來(lái)訪的義務(wù)。信訪條例的這一規(guī)定切實(shí)塑造了普通民眾的行為。人們普遍相信，信訪是維護(hù)自己權(quán)益最為便捷的途徑；人民政府也有替弱者、受害者做主的義務(wù)。

信訪干部既接待正常的上訪者，也接待非正常的上訪者；既解決合理合法的訴求，亦要處置各種奇怪的訴求。久而久之，很多信訪辦主任都有個(gè)共識(shí)，信訪的關(guān)鍵也許不在于化解問(wèn)題，而在于耐心傾聽(tīng)，讓人民群眾感到受到重視才是最重要的。然而，正因?yàn)樾旁L具有零門(mén)檻的特征，渠道通暢、干部熱情、效果明顯，反而刺激了人們過(guò)度依賴(lài)信訪，由此催生了“信訪不信法”的局面。

與信訪制度類(lèi)似的是，我國(guó)各級(jí)政府和各個(gè)政府機(jī)關(guān)幾乎都極為重視調(diào)解。長(zhǎng)期以來(lái)，基層自治組織、政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，都大量采用調(diào)解技術(shù)來(lái)化解社會(huì)矛盾和糾紛。

應(yīng)該說(shuō)，運(yùn)用調(diào)解而非法律制度來(lái)治理社會(huì)，是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)約有效的方式。但麻煩也在于，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，民間權(quán)威逐漸喪失，原來(lái)的人民調(diào)解越來(lái)越難以起作用。即便是調(diào)解工作，也越來(lái)越依賴(lài)于行政和司法機(jī)關(guān)。筆者在農(nóng)村公安機(jī)關(guān)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，公安工作要處理大量的非警務(wù)活動(dòng)，而這些非警務(wù)活動(dòng)很大程度上由民間糾紛調(diào)解占據(jù)。

一些地方，連簡(jiǎn)單的家事糾紛都習(xí)慣于打110報(bào)警，村干部和社區(qū)干部也習(xí)慣于將糾紛調(diào)解工作“移交”給派出所民警。更多的情況下，基層政府也被迫積極介入糾紛調(diào)解。由于深度介入糾紛調(diào)解工作，基層政府很容易從“仲裁者”變成為“議價(jià)者”。

今日的基層政府化解基層社會(huì)矛盾的成本越來(lái)越高，哪怕是看似簡(jiǎn)約的信訪、調(diào)解制度，運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)也不簡(jiǎn)單。稍不留神，基層政府就會(huì)陷入其中而難以自拔。

問(wèn)題出在何處

這和轉(zhuǎn)型社會(huì)的特殊利益結(jié)構(gòu)和治理邏輯有關(guān)。

改革開(kāi)放40年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)分化已然是現(xiàn)實(shí)；人們的權(quán)利觀念也得到了前所未有的強(qiáng)化。今天已經(jīng)很難用政治和道德說(shuō)教來(lái)彌合利益高度分化（某些時(shí)候表現(xiàn)為沖突）的各個(gè)群體。比如，在征地拆遷過(guò)程中，無(wú)論是商業(yè)用途還是公益用途，基層政府再用“大局觀”來(lái)說(shuō)服群眾，幾乎難起作用。唯一的辦法是，通過(guò)公開(kāi)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來(lái)獲得被拆遷戶(hù)的支持。問(wèn)題恰恰在于，征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和被拆遷戶(hù)利益訴求的高度多樣化之間，存在巨大溝壑。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論多高，總會(huì)有被拆遷戶(hù)因?yàn)樘厥庠蚨貌坏綕M(mǎn)足。

筆者曾經(jīng)調(diào)研過(guò)一個(gè)征地拆遷案例。一個(gè)村共452戶(hù)人家，其中451戶(hù)簽訂了拆遷協(xié)議，但有一戶(hù)因要價(jià)過(guò)高，始終談不攏。甚至地方政府主官當(dāng)面協(xié)調(diào)談判也無(wú)結(jié)果。最終，項(xiàng)目拖了幾年，開(kāi)發(fā)商都換了3個(gè)（前兩個(gè)都被拖垮了），幾百戶(hù)已拆農(nóng)戶(hù)因遲遲搬不進(jìn)安置房而集體進(jìn)京上訪多次。地方政府實(shí)在沒(méi)辦法，只好下定決心改規(guī)劃。直到此時(shí)，這戶(hù)人家才同意政府統(tǒng)一的賠償方案。

某種意義上，鬧纏現(xiàn)象之所以無(wú)止無(wú)休，確實(shí)是我們的國(guó)家治理體系還沒(méi)有做好準(zhǔn)備，沒(méi)有形成一套有效的措施來(lái)回應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾。黨的十九大雖然做出了我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的判斷，即人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但是，對(duì)社會(huì)主要矛盾的處理方法仍停留在舊有思維中。習(xí)慣于用“大局觀”來(lái)說(shuō)服群眾做出“犧牲”；習(xí)慣于一時(shí)一策、一事一議，用權(quán)宜之計(jì)來(lái)解決社會(huì)矛盾。結(jié)果是，解決的問(wèn)題越多，留下的隱患越大。

鬧纏如何解決

人民群眾因發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題而出現(xiàn)利益分化，將會(huì)是相當(dāng)一段時(shí)期的客觀事實(shí)?；鶎郁[纏不斷的問(wèn)題，不能坐等利益分化消失。務(wù)實(shí)地說(shuō)，解決這一問(wèn)題不容易，但又必須解決。怎么辦呢？

首先還是要從基層政府自身做起。長(zhǎng)期以來(lái)，“老好人”現(xiàn)象和“不出事邏輯”主導(dǎo)了基層治理?；鶎诱凇坝憙r(jià)還價(jià)”的過(guò)程中，往往無(wú)原則，以息事寧人為導(dǎo)向，最終“培育”了一大批特殊利益人群。

這兩年，相當(dāng)一批人占據(jù)當(dāng)?shù)氐墓嫘詬徫?，成了“領(lǐng)空餉”的特殊利益人群；一些鬧訪、纏訪者，成了牟利型上訪者，只要是關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，就要“敲詐”基層政府一筆錢(qián)。出現(xiàn)這種狀況，當(dāng)然和自上而下的維穩(wěn)考核體系有關(guān)，但也不可否認(rèn)，一些基層政府在其中不愿意深入做群眾工作，尤其不愿意做教育群眾的工作。很多基層領(lǐng)導(dǎo)，也是秉持著“只要我任內(nèi)不出事”的理念，不愿意揭蓋子，而是使用各種策略捂著、蓋著。

在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，地方性規(guī)范本來(lái)就在迅速解體。這個(gè)時(shí)候，基層政府不應(yīng)是“老好人”，而應(yīng)是社會(huì)公序良俗的堅(jiān)定維護(hù)者。撇開(kāi)基層治理的有效性不談，僅僅是從社會(huì)的良性運(yùn)行來(lái)說(shuō)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的基層政府，守規(guī)矩、立規(guī)矩，或許比什么都重要。

當(dāng)然，最根本的還是國(guó)家需提供一套與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的治理規(guī)則。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不是簡(jiǎn)單的口號(hào)，亦不是簡(jiǎn)單的頂層設(shè)計(jì)，歸根到底是要回應(yīng)基層需求。當(dāng)前的基層治理，急需一套行之有效的指引。

總而言之，鬧纏現(xiàn)象與文明社會(huì)相去甚遠(yuǎn)。從一般規(guī)律看，社會(huì)的文明進(jìn)程需要經(jīng)過(guò)一段漫長(zhǎng)的時(shí)期；但政府的法制化建設(shè)卻可以有時(shí)間表。在這個(gè)意義上，政府確立規(guī)則總是要比普通民眾規(guī)則意識(shí)的形成要早。