創(chuàng)新我省“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”融資機(jī)制

□李一花 張念明

黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，黨的十九大提出要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線下，加快推進(jìn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”是我省穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的黃金結(jié)合點(diǎn)，是新舊動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換的重要支撐。

一、我省推動(dòng)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的目標(biāo)和挑戰(zhàn)

（一）總體目標(biāo)。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）提出，到2020年我國(guó)要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，在此總體要求下，我省《2014—2020新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，到2020年要實(shí)現(xiàn)700萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率62%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率52%的基本目標(biāo)。加快推進(jìn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”已成為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要施政方略。

（二）挑戰(zhàn)之一：人往哪里去？推進(jìn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”面臨兩大難題：一是人往哪里去；二是錢(qián)從何處來(lái)？對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，2016年《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》做出了明確的回答。山東半島城市群要構(gòu)建“兩圈四區(qū)、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展”的總體格局，以都市圈（區(qū)）為主要載體，統(tǒng)籌推進(jìn)人口市民化。濟(jì)南、青島邁入特大城市行列，臨沂、煙臺(tái)、淄博、濟(jì)寧、濰坊進(jìn)一步壯大規(guī)模，棗莊、威海、德州等8個(gè)城市發(fā)展成為大城市。

（三）挑戰(zhàn)之二：錢(qián)從何處來(lái)？當(dāng)前，各界對(duì)市民化公共成本的測(cè)算結(jié)果不一，我們以《國(guó)家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算的市民化人均公共成本大致在10萬(wàn)元左右。由于城市基本公共服務(wù)水平不同，各市有所不同，濟(jì)南市9萬(wàn)元、青島市11萬(wàn)元、一般地級(jí)市為7萬(wàn)元左右。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收支壓力大、財(cái)政赤字水平高、地方債券規(guī)模有限，如何創(chuàng)新市民化的資金來(lái)源成為亟待解決的難題。

與市民化面臨資金難題密切相關(guān)，從農(nóng)民工的角度，其在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)也表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。一方面，部分農(nóng)民工存在留城意愿和能力不足的問(wèn)題；另一方面，意愿落戶城市存在供需不匹配問(wèn)題。由此出現(xiàn)一個(gè)值得重視的現(xiàn)象，就是近幾年農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移速度出現(xiàn)下降，農(nóng)民工在城市間的流動(dòng)出現(xiàn)分化，一線城市、區(qū)域中心城市，人口遷移的供需矛盾更加突出。

因此，我們認(rèn)為，我國(guó)的城鎮(zhèn)化已走到一個(gè)十字路口，地方政府尤其是肩負(fù)市民化重要任務(wù)的大中城市能否創(chuàng)新性地解決市民化的資金瓶頸，能否提升城市戶籍的含金量，是關(guān)系到能否激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿湍芊駥?shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”目標(biāo)的大問(wèn)題。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家城市化、市民化的融資之道與啟示

以美國(guó)為例，從建國(guó)至1862年的近百年間，美國(guó)聯(lián)邦政府推動(dòng)的城市化依靠的是“土地財(cái)政”，土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。1862年后，聯(lián)邦政府的“土地財(cái)政”才逐漸被地方政府的財(cái)產(chǎn)稅所代替。美國(guó)的“土地財(cái)政”之所以能切換到“稅收財(cái)政”，靠的是聯(lián)邦政府在放棄土地收益的同時(shí)地方政府開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，在社會(huì)公眾稅負(fù)不變的情況下，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入在不同政府間的切換。

當(dāng)然，開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅或增加直接稅并不容易，這是因?yàn)樵谒械亩惙N中，財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等最能引起納稅人的“稅痛”。從歷史上看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為了建立起以直接稅為基礎(chǔ)的政府信用，無(wú)不經(jīng)歷了漫長(zhǎng)痛苦的社會(huì)動(dòng)蕩。如英國(guó)和德國(guó)個(gè)人所得稅的建立均長(zhǎng)達(dá)80年之久。因此，直接稅與間接稅的選擇，并非僅是哪種稅收模式更有效率、更公平的問(wèn)題。不同稅收模式間也不是簡(jiǎn)單的數(shù)量替換。征稅的方式?jīng)Q定了國(guó)家可能采用的治理方式。

反觀我國(guó)以“土地財(cái)政”融資支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式，實(shí)際上是一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度。政府通過(guò)出售土地未來(lái)的增值（70年），為城市公共服務(wù)進(jìn)行一次性投資融資。相對(duì)于“征稅”的方式，通過(guò)“出售土地升值”來(lái)回收公共服務(wù)投入的效率非常之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，借助土地的巨大融資能力，地方政府還可以為企業(yè)大幅度的減稅和進(jìn)行地價(jià)補(bǔ)貼?？梢哉f(shuō)，“土地財(cái)政”成為我國(guó)地方政府巨大且不斷增值的信用來(lái)源，也是我國(guó)城市化高速發(fā)展的重要保障。但是，隨著城市儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)土地的減少以及大規(guī)模城市化基礎(chǔ)設(shè)施的完成，“土地財(cái)政”會(huì)逐漸退出并轉(zhuǎn)變?yōu)楦沙掷m(xù)的增長(zhǎng)模式。在我國(guó)財(cái)政體制縱向不平衡情況下，“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型或退出，涉及到中央與地方財(cái)力的重新調(diào)整。在稅收財(cái)政還沒(méi)有完全建立，尤其是直接稅的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮的情況下，輕率地拋棄“土地財(cái)政”存在很大的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為，正確的改革策略應(yīng)當(dāng)是：隨著城市化水平的提高，“土地財(cái)政”逐步轉(zhuǎn)型。在這一過(guò)程中，政府主動(dòng)培養(yǎng)未來(lái)的稅源和采用多樣化方式融資，如此逐漸演變到直接稅與間接稅并重，乃至直接稅為主的模式。

三、以保障房建設(shè)為突破口，創(chuàng)新我省“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”融資機(jī)制

按照我們對(duì)市民化公共成本的測(cè)算，保障房投入是僅次于基礎(chǔ)設(shè)施投入的第二大成本項(xiàng)目，保障房建設(shè)關(guān)乎農(nóng)民工最基本的生活條件。吸引農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)、提高城鎮(zhèn)戶籍含金量的關(guān)鍵在于提供保障房。以保障房建設(shè)為抓手的市民化融資機(jī)制的建議如下：

（一）對(duì)于城市新建部分，維持“土地財(cái)政”積累模式。對(duì)于城市新開(kāi)發(fā)、新出讓的土地繼續(xù)實(shí)施“土地財(cái)政”融資。但需要注意的是，需要將不動(dòng)產(chǎn)分為投資和消費(fèi)兩個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)。區(qū)分兩個(gè)市場(chǎng)的主要標(biāo)準(zhǔn)是收入水平和房產(chǎn)的套數(shù)。低收入群體（無(wú)房戶或一套房）的目標(biāo)是消費(fèi)，而中高收入群體（二套房及以上）的目標(biāo)是投資。通過(guò)將投資市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)分開(kāi)，并在不同的市場(chǎng)分別達(dá)成不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——在投資市場(chǎng)，防止泡沫破裂；在消費(fèi)市場(chǎng)，確保居者住其屋，以此打破用一個(gè)房地產(chǎn)政策同時(shí)達(dá)成“防止房地產(chǎn)泡沫”和“滿足消費(fèi)需求”兩個(gè)目標(biāo)。

(二)鼓勵(lì)房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展。我國(guó)近幾年已經(jīng)開(kāi)始大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，但目前大城市的租售比只有不到2%，這與國(guó)際上REITs的收益率一般在6%～8%之間差別太大。因此，REITs落地最大的問(wèn)題是解決住房租賃企業(yè)的收益率問(wèn)題。這方面可以通過(guò)REITs的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，適當(dāng)用一定的政府補(bǔ)貼和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)把收益率提升上去。此外，共有產(chǎn)權(quán)的思路也有助于解決REITs收益率。政府在土地出讓時(shí)持有一部分產(chǎn)權(quán)，能夠降低房子的成本，提高租售比，滿足不動(dòng)產(chǎn)證券化對(duì)收益率的要求。因此，要加快研究制定鼓勵(lì)房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展的優(yōu)惠政策，探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)房，協(xié)調(diào)與指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極參與，支持住房租賃企業(yè)利用房地產(chǎn)投資信托基金融資。

(三) 發(fā)行地方專項(xiàng)債券，積極發(fā)揮類金融的作用。省級(jí)政府可以向國(guó)家申請(qǐng)發(fā)行“資產(chǎn)擔(dān)保債”專項(xiàng)債券籌集建設(shè)保障房的資金。由于土地及附著其上的保障房是安全有效的抵押品，因此政府還可以通過(guò)定向從社保、養(yǎng)老金、公積金等沉淀資金獲得低息貸款，解決保障房的融資問(wèn)題。除此之外，應(yīng)該大力發(fā)揮國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的作用。

(四)有條件地開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。

對(duì)城市中的存量房地產(chǎn)，符合征稅條件的可以率先開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。這包括企事業(yè)單位和商業(yè)機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)；僑房、公房等永久性產(chǎn)權(quán)房；小產(chǎn)權(quán)房、城中村可以結(jié)合確權(quán)同時(shí)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅；有期限的房地產(chǎn)物業(yè)，70年到期后開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅同時(shí)轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)權(quán)；老城區(qū)新增住宅拍賣(mài)時(shí)就規(guī)定要交財(cái)產(chǎn)稅；老城區(qū)及附近新出讓的項(xiàng)目可以縮短期限，如從70年減少到20年或30年，到期后開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。

至于保障房的提供，可以采取“先租后售”或“只租不售”兩種不同的形式。從“先租后售”來(lái)看，“先租”的好處不僅能照顧到農(nóng)民工的支付能力，大大減輕購(gòu)房一次性支出負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題，還能夠與現(xiàn)有商品房市場(chǎng)區(qū)隔，方便保障房的管理；“后售”則有利于建設(shè)資金的回收，還能賦予進(jìn)城農(nóng)民工以持續(xù)增值的財(cái)產(chǎn)，這有利于未來(lái)的房地產(chǎn)征稅。從“只租不售”來(lái)看，則需要把購(gòu)房者應(yīng)享受的公共服務(wù)解決好，當(dāng)前階段應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化住房租賃的相關(guān)政策，積極推進(jìn)符合條件的農(nóng)民工申請(qǐng)和享有租賃住房的各項(xiàng)權(quán)益。