遼寧省居民對(duì)農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)意愿的調(diào)查分析

徐琳琳 王偉 何靜

摘要：我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度有著獨(dú)特的歷史的演變過程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，出現(xiàn)了土地資源緊缺，宅基地浪費(fèi)閑置，制度失衡等一系列問題，“空心村”現(xiàn)象更加嚴(yán)重。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民的基本生活住宿保障。探索農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)，多種形式轉(zhuǎn)讓、置換，合理分配土地資源，提高土地資源利用率對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)有著重要和深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞：遼寧省 宅基地 流轉(zhuǎn)

引言

新中國(guó)成立至今，中國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無償、均分、帶有福利性質(zhì)的宅基地使用制度為中國(guó)工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了一定的歷史作用。然而，隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入，農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展越來越不相適應(yīng)，并進(jìn)而給農(nóng)民生活福利帶來不利影響，成為一個(gè)亟需解決的問題。

一、遼寧省宅基地發(fā)展概況

（一）農(nóng)村住宅的法律地位

1.農(nóng)村村民對(duì)其住宅擁有所有權(quán)。農(nóng)村村民對(duì)其住宅擁有所有權(quán)，可以占有、使用也可以出租、買賣。民法通則、繼承法等都將房屋作為公民的一項(xiàng)所有權(quán)標(biāo)的物。

2.農(nóng)村村民住宅所有權(quán)受限。村民對(duì)房屋沒有完全的收益權(quán)、不能自由的出租房屋，出租房屋的就不能再申請(qǐng)宅基地；村民不能自由買賣房屋；每戶村民只能申請(qǐng)一處宅基地，買方必須是沒有宅基地的，并且出賣房屋的一方不能再申請(qǐng)新的宅基地；農(nóng)村房屋不能設(shè)置抵押。

3.農(nóng)村住宅不具有資產(chǎn)性。權(quán)利主體特定；可用于生活需要，但不可上市交易；農(nóng)村住宅的上述法律地位與宅基地的屬性密不可分。

4.農(nóng)村宅基地的屬性。集體所有；使用主體特定，特定的宅基地僅限村集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)；無固定使用期限；福利性，使用城市國(guó)有土地，不同的城市及不同的地段，需支付價(jià)額不等的出讓金，而農(nóng)村村民使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地建住宅，只需支付相對(duì)前者低得多的費(fèi)用，基本上可視為無償使用；使用數(shù)量的規(guī)定性。

（二）農(nóng)村宅基地改革思路延伸

農(nóng)村住宅法律地位的特殊性是由農(nóng)村宅基地制度的屬性決定的，農(nóng)村住宅法律制度的弊端實(shí)質(zhì)是農(nóng)村宅基地制度的弊端，因此，改變農(nóng)村住宅法律地位必須從改革農(nóng)村宅基地制度入手。農(nóng)村宅基地制度束縛農(nóng)民的核心制度是權(quán)利主體特定和不能流轉(zhuǎn)，因此，改革的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是建立農(nóng)民真正是土地主人的制度，改變農(nóng)民與其宅基地之間若即若離、有權(quán)無份的現(xiàn)狀。

將宅基地私有化的方法比較徹底，但涉及到憲法的修改，可能會(huì)帶來一定的波動(dòng)但更為可行。傳統(tǒng)觀念影響下，有人擔(dān)心這是否會(huì)偏離我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)。這種擔(dān)心是多余的，馬克思主義認(rèn)為，為了同高度社會(huì)化的生產(chǎn)力相適應(yīng)，必須實(shí)行全社會(huì)對(duì)生產(chǎn)資料的共同占有，這是社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)行宅基地使用、管理過程中存在的問題

（一）宅基地取得存在的“大鍋飯”現(xiàn)象

農(nóng)村宅基地歸集體組織所有，房屋歸村民所有，村民需要宅基地可以無償?shù)叵蚣w組織申請(qǐng)取得，導(dǎo)致的宅基地取得上的“大鍋飯”現(xiàn)象。由于上述的情況存在，加之在宅基地審批制度上的缺陷，許多村干部自己在申請(qǐng)宅基地使用時(shí)，存在大量宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占地、亂占耕地的現(xiàn)象。雖然有相應(yīng)的法律法規(guī)來加以約束上述情況，但是實(shí)際上依然普遍存在，不能從根本上解決問題。

（二）農(nóng)村宅基地規(guī)劃的滯后

在《土地管理法》中對(duì)集體組織土地的利用規(guī)劃有詳細(xì)的規(guī)定，但是在實(shí)際操作中卻往往只停留在數(shù)字層面上，難以落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地開發(fā)利用上或者與實(shí)際情況相脫節(jié)，從而導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地在使用規(guī)模、管理上的混亂。

（三）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)糾紛增多

農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致宅基地的產(chǎn)權(quán)糾紛增多。在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象很普遍，但是相關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的空白和滯后，由此產(chǎn)生的宅基地產(chǎn)權(quán)糾紛也日漸增多，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序。

（四）缺乏宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度

由于土地登記費(fèi)的取消，宅基地登記發(fā)證失去經(jīng)費(fèi)支持，登記制度嚴(yán)重缺失?，F(xiàn)在由于登記制度的缺失，使受讓方與轉(zhuǎn)讓方權(quán)利不明確，導(dǎo)致目前農(nóng)村出現(xiàn)了大量因出賣房屋同時(shí)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)引起的糾紛。

三、遼寧省居民對(duì)農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的意愿調(diào)查結(jié)論

（一）幾乎所有的農(nóng)村居民都希望宅基地自由流轉(zhuǎn)政策放開

土地閑置現(xiàn)象較為普遍，造成了土地資源的浪費(fèi)。農(nóng)民需要通過轉(zhuǎn)出宅基地獲取資金以發(fā)展主要經(jīng)營(yíng)的事業(yè)。部分農(nóng)村居民想通過宅基地流轉(zhuǎn)為進(jìn)城買房提供資金等支持。

（二）一定比例的城鎮(zhèn)居民都希望宅基地自由流轉(zhuǎn)政策放開

農(nóng)村自然環(huán)境好，生活節(jié)奏慢適合養(yǎng)老或休假。農(nóng)村土地價(jià)格較低，能節(jié)約投資建廠和發(fā)展旅游業(yè)等所需的成本。有利于購(gòu)買大片土地發(fā)展“農(nóng)場(chǎng)”形式的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

（三）農(nóng)村宅基地政策信息未能普及、宣傳力度不夠

政府制定的宅基地政策未能落實(shí)到基層，居民獲取信息的渠道有限。多數(shù)居民對(duì)現(xiàn)行宅基地政策不了解，普遍認(rèn)為宅基地可以隨意買賣。政策嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村宅基地隱形市場(chǎng)仍然存在。

（四）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是導(dǎo)致居民支持宅基地流轉(zhuǎn)政策放開的核心因素

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不平衡性導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐遠(yuǎn)落后于城市。農(nóng)村居民大量涌向城市務(wù)工或生活，這需要城市不斷擴(kuò)大征地規(guī)模.城鄉(xiāng)思想文明的差異使得城鎮(zhèn)居民向往農(nóng)村的生活環(huán)境卻無獲取途徑。

四、促進(jìn)宅基地有效利用的對(duì)策

（一）積極推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策的放開，完善相關(guān)法律制度

1.擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓主體的范疇，減少土地資源的浪費(fèi)。政府放開放開相關(guān)政策，利于對(duì)農(nóng)村土地資源有強(qiáng)烈購(gòu)買或使用欲望的城鎮(zhèn)居民能夠深入農(nóng)村，利用農(nóng)村土地資源發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)減少土地資源的浪費(fèi)。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)，使宅基地自由流轉(zhuǎn)合法化。對(duì)于如何合理利用土地資源，可以通過規(guī)劃整合，讓置換出來的宅基地合法化，用市場(chǎng)化方式運(yùn)作等方法來解決。

3.完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，為農(nóng)村居民提供住房便利。積極推進(jìn)征地制度改革，完善征地補(bǔ)償辦法，允許農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)。建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。

（二）建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等化

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合的優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是增強(qiáng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體的有效路子。

2.建立農(nóng)村宅基地有償有限使用制度。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實(shí)行的是無償、無期限制度。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，無償、無期限使用制度日益暴露出弊端。

3.完善宅基地規(guī)劃與審批制度，健全宅基地管理法律法規(guī)。加快農(nóng)村宅基地立法工作，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進(jìn)行修改完善，特別要注重其可操作性，增強(qiáng)法規(guī)政策的執(zhí)行力。

（三）加強(qiáng)宅基地相關(guān)知識(shí)和法律法規(guī)的宣傳力度

1.做好宅基地信息普及工作，明確宅基地非私有財(cái)產(chǎn)，不可自由支配。2.結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，建立有“有條件”的流轉(zhuǎn)制度。3.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，擴(kuò)大信息來源與渠道。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差異

1.規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)城市反哺農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距。傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度是造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)隔絕的重要壁壘，他極大地限制了城市對(duì)農(nóng)村的反哺。宅基地的流轉(zhuǎn)，若實(shí)施得當(dāng)，將能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為將來全面打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效鋪墊。

2.進(jìn)一步發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，留住、吸引人才。要推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用人才資源加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是吸引農(nóng)民集中居住的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。

3.政府放開宅基地相關(guān)政策，允許宅基地在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)。一是要積極推進(jìn)土地確權(quán)，有序開展土地流轉(zhuǎn)。二是要引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住。三是要強(qiáng)化監(jiān)督，加大違法違規(guī)用地查處力度。

五、結(jié)語

隨著《物權(quán)法》的出臺(tái)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。宅基地政策放開已成為大勢(shì)所趨，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，也是加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)管理，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。推提高宅基地的有效利用率符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的理念，節(jié)約資源，避免浪費(fèi)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。