美國消費(fèi)者金融保護(hù)局行為監(jiān)管執(zhí)法借鑒

胡雪

本輪全球金融危機(jī)后，美聯(lián)儲之下增設(shè)的美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）是一家獨(dú)立的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)規(guī)范涉及消費(fèi)者利益的市場秩序，具有監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)、受理金融消費(fèi)者投訴、促進(jìn)國民金融知識宣傳教育等職能，但其最核心的職能在于制定規(guī)則和執(zhí)行聯(lián)邦政府頒布的消費(fèi)者金融保護(hù)法律。2018年4月，CFPB與美國另一家監(jiān)管當(dāng)局——貨幣監(jiān)理署聯(lián)手對富國銀行開出10億美元罰單，創(chuàng)下了特朗普上臺以來針對金融機(jī)構(gòu)最嚴(yán)厲的處罰紀(jì)錄。本文從行為監(jiān)管執(zhí)法的角度對本次富國銀行案例進(jìn)行分析，以期對我國金融監(jiān)管當(dāng)局開展執(zhí)法工作提供借鑒。

CFPB監(jiān)管執(zhí)法的特點(diǎn)

2010年7月頒布的《多德—弗蘭克法案》第十章《消費(fèi)者金融保護(hù)法》把執(zhí)行聯(lián)邦所有關(guān)于消費(fèi)者金融保護(hù)法律和行政規(guī)章的權(quán)力授予了CFPB，這些聯(lián)邦法律與CFPB自行制定的行政規(guī)章相互配套，形成了完整的“基礎(chǔ)法—專業(yè)細(xì)則”法規(guī)架構(gòu)體系。針對貸款類業(yè)務(wù)的法規(guī)有《誠實(shí)信貸法》《公平信貸機(jī)會法》《住房抵押貸款披露法》《軍人貸款法》，以及《公平信貸機(jī)會規(guī)則》《貸款業(yè)務(wù)實(shí)施規(guī)則》《住房抵押貸款披露規(guī)則》《住房抵押貸款服務(wù)規(guī)則》和《住房抵押貸款廣告規(guī)則》；針對債務(wù)類業(yè)務(wù)的有《公平收債法》《虛假訴訟法》和《抵押貸款減債服務(wù)規(guī)則》；涉及儲蓄和匯款支付業(yè)務(wù)的有《電子資金轉(zhuǎn)移法》《儲蓄機(jī)構(gòu)存款規(guī)則》《電子資金轉(zhuǎn)移規(guī)則》和《金融消費(fèi)者隱私規(guī)則》；涉及征信業(yè)務(wù)的有《公平信用報告法》和《公平信用報告規(guī)則》；涉及電話營銷的則有《電話營銷法》《反電話營銷欺詐和侮辱法》和《電話營銷規(guī)則》等。其中的“法”均為聯(lián)邦法律，“規(guī)則”均為《CFPB監(jiān)管和檢查手冊》中的相關(guān)規(guī)定，“法”為“規(guī)則”設(shè)定了原則，“規(guī)則”為“法”明確了實(shí)施細(xì)則，兩者之間層次分明，形成有效銜接和良性互動。

不同于我國由行政機(jī)關(guān)“執(zhí)法”、司法機(jī)關(guān)“司法”的體系，作為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的CFPB是通過司法途徑來開展行政執(zhí)法的，這是CFPB監(jiān)管執(zhí)法的基本特點(diǎn)。CFPB有權(quán)采取向行政法官發(fā)起司法聽證的行政訴訟方式，或是依自身訴訟權(quán)向聯(lián)邦法院提起民事訴訟的方式來對被監(jiān)管對象執(zhí)法。據(jù)CFPB官方網(wǎng)站上已公布的案例統(tǒng)計，截至2018年5月底，在CFPB針對被監(jiān)管對象的201起執(zhí)法案件中，行政訴訟占73%，民事訴訟占27%；在已辦結(jié)的172起案件中，除兩個案件進(jìn)入到了法庭審判階段外，其余案件均以庭前和解的方式結(jié)案：行政訴訟案件以簽署“同意令”達(dá)成和解；聯(lián)邦民事訴訟則以簽署“同意判決”達(dá)成和解。

同意令和同意判決，其本質(zhì)都是監(jiān)管當(dāng)局與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間簽署的、具有法律效力的和解協(xié)議，都要求被起訴的被監(jiān)管對象停止侵害行為、賠償受損害的消費(fèi)者并繳納罰款，類似于我國法院出具的行政調(diào)解書和民事調(diào)解書。并且，同意令突出監(jiān)管當(dāng)局的主體意識和行政處罰的執(zhí)行程序，同意判決側(cè)重于民事賠償和救濟(jì)。這種以司法來實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管執(zhí)法的“一站式”方式，既實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管當(dāng)局對被監(jiān)管對象的處罰和整改，又以官方代理訴訟的形式有效降低了受損害消費(fèi)者的維權(quán)成本，CFPB也一直保持著達(dá)成所有目標(biāo)的全勝紀(jì)錄。

富國銀行的具體違法事實(shí)

2018年4月20日，富國銀行因兩項侵害消費(fèi)者的行為而被監(jiān)管當(dāng)局處以10億美元的罰款，此外還需對受損害的消費(fèi)者支付累計8000萬美元的賠償款。事實(shí)具體經(jīng)過如下：

住房抵押貸款利率鎖定延期的不當(dāng)收費(fèi)。富國銀行的貸款政策允許借款人在住房抵押貸款申請審核期間鎖定一定期限內(nèi)的利率，以免在鎖定期內(nèi)受到利率波動的影響。2013年9月，富國銀行發(fā)布新政策規(guī)定：如果由于借款人自身的原因造成利率鎖定期延長，借款人應(yīng)自行承擔(dān)費(fèi)用；如果由于無法預(yù)見的所有權(quán)問題、必要的信息獲取或銀行內(nèi)部處理流程等因素造成延遲，則借款人無需付費(fèi)。富國銀行還對貸款經(jīng)理進(jìn)行培訓(xùn)，要求其向借款人清晰地解釋所有利率鎖定選項及流程，幫助借款人做出符合自身實(shí)際需要的選擇。新政策實(shí)施幾天后，富國銀行意識到該培訓(xùn)環(huán)節(jié)浮于表面，但并未采取任何改進(jìn)措施。2016年10月，富國銀行在內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)，新政策的執(zhí)行存在很大問題，即造成貸款利率鎖定期延長的責(zé)任在銀行時，借款人仍被收取費(fèi)用，但直到2017年3月才開始著手解決這一問題。

強(qiáng)制購買不必要的汽車抵押保險。富國銀行規(guī)定，借款人在獲得汽車抵押貸款時須簽訂協(xié)議，以持續(xù)購買車輛損壞險作為獲得貸款的條件。如果借款人不購買或不續(xù)購此車損險，銀行則會強(qiáng)制其購買，并向借款人收取保費(fèi)及相應(yīng)的利息。自2005年以來，富國銀行以約200萬汽車抵押貸款人的名義強(qiáng)制借款人購買該保險。當(dāng)借款人能夠證明其已為汽車購買了充足保險的情況下，銀行仍強(qiáng)制其重復(fù)購買該保險；且借款人如未及時向銀行支付強(qiáng)制保險的費(fèi)用，還將面臨附加費(fèi)用，嚴(yán)重者會構(gòu)成過失或貸款違約，甚至被收回車輛。據(jù)富國銀行內(nèi)部報告顯示，2011年至2016年間，該行因重復(fù)強(qiáng)制保險向數(shù)十萬名消費(fèi)者收取了大量保費(fèi)，通常每單都超過1000美元，其中超過27000名消費(fèi)者的車輛被收回。

對富國銀行案例的行為監(jiān)管執(zhí)法分析

在本次聯(lián)合執(zhí)法中，美國消費(fèi)者金融保護(hù)局和貨幣監(jiān)理署基于上述兩項相同的事實(shí)，分別從行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管的角度進(jìn)行處罰。本文僅對美國消費(fèi)者金融保護(hù)局CFPB的行為監(jiān)管執(zhí)法情況進(jìn)行研究。

對富國銀行違法行為的定性

富國銀行與CFPB簽署的同意令明確指出，CFPB將此次富國銀行的兩項行為均認(rèn)定為“不公平行為”，且作出處罰決定的首要依據(jù)是《消費(fèi)者金融保護(hù)法》第1031節(jié)、即《美國法典》第5531節(jié)第（a）（b）（c）條，以及《消費(fèi)者金融保護(hù)法》第1036節(jié)即《美國法典》第5536節(jié)第（a）條（1）款B項。其中，第1031節(jié)規(guī)定“CFPB有權(quán)采取行動阻止不公平、欺詐和濫用行為”“CFPB有權(quán)針對實(shí)施不公平、欺詐和濫用行為的被監(jiān)管對象制定規(guī)則”，同時還定義了何為“不公平、欺詐和濫用行為”；第1036節(jié)規(guī)定“被監(jiān)管對象或服務(wù)提供者參與任何不公平、欺詐或濫用行為均為違法”。

具體地說，《消費(fèi)者金融保護(hù)法》規(guī)定的“不公平行為”包括兩層基本含義：一是該行為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致消費(fèi)者遭受重大損害，且該損害并非消費(fèi)者能夠合理規(guī)避”；二是該行為導(dǎo)致的重大損害并不能抵消該行為給消費(fèi)者帶來的益處或?qū)Ω偁幍拇龠M(jìn)作用。這種原則性法律規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行過程中存在一些需要監(jiān)管者自由裁量的關(guān)鍵表述，例如，何為“重大損害”和“合理規(guī)避”，都需要基于監(jiān)管經(jīng)驗的主觀判斷。為解決上述條款適用的不確定性，為監(jiān)管人員執(zhí)法提供詳實(shí)的依據(jù)，CFPB在2012年10月修訂的《監(jiān)管和檢查手冊》中明確對“不公平行為”定義中含有主觀判斷色彩的關(guān)鍵詞做出了解釋。關(guān)于“重大損害”，通常包括經(jīng)濟(jì)損失和精神損害：對于受害消費(fèi)者人數(shù)眾多的案例，無論單一受害者的經(jīng)濟(jì)損失是大是小，均認(rèn)定為“重大損害”；特殊弱勢群體或者長時間持續(xù)受到脅迫、騷擾推銷或催債造成的精神損害亦可構(gòu)成“重大損害”；即使上述損害尚未發(fā)生，但明確有極大的可能性發(fā)生，同樣認(rèn)定為“重大損害”。關(guān)于“合理避免”，是指消費(fèi)者作出有效決策的能力是否被服務(wù)提供者隱藏信息或強(qiáng)迫等行為干擾，或者多數(shù)服務(wù)提供者均參與了不公平行為，導(dǎo)致消費(fèi)者無法甄別和避免損害。

在本次富國銀行的案例中，CFPB認(rèn)定其“不公平行為”主要是基于以下原因：

第一，富國銀行由于內(nèi)部控制和管理程序上的缺陷，導(dǎo)致新政策執(zhí)行和監(jiān)控流程出現(xiàn)漏洞，在其自身造成利率鎖定期延長的情況下，不合理地向借款人收取了本應(yīng)由銀行承擔(dān)的延期費(fèi)用，還向消費(fèi)者收取本不應(yīng)該由其承擔(dān)的強(qiáng)制保費(fèi)及利息，造成消費(fèi)者違約及被收回車輛，無疑是已構(gòu)成損害消費(fèi)者合法權(quán)益的既成事實(shí)，屬于“不公平行為”構(gòu)成要件中的“已導(dǎo)致?lián)p害”。

第二，富國銀行的兩項不公平行為均具有受損害消費(fèi)者人數(shù)眾多、持續(xù)時間長、受損金額大、社會影響惡劣的特征，符合“重大損害”的標(biāo)準(zhǔn)，且該重大損害無法抵消給消費(fèi)者或行業(yè)競爭帶來的益處。

第三，在利率鎖定延期收費(fèi)問題上，富國銀行沒有按照新政策提供其承諾的服務(wù)，且在新政策剛開始實(shí)施階段就已經(jīng)意識到了問題和隱患，卻在之后三年多的時間里未采取任何整改措施，因此，CFPB認(rèn)定富國銀行主觀上具有過錯，在消費(fèi)者不知情的情況下，單方面侵害了消費(fèi)者的財產(chǎn)權(quán)，該侵權(quán)行為造成的損害屬于消費(fèi)者“無法合理避免”的范疇。在強(qiáng)制購買汽車保險的問題上，富國銀行利用自身在締約方面的優(yōu)勢地位，以強(qiáng)制性的行為干擾消費(fèi)者做出有效決策，亦符合《CFPB監(jiān)管和檢查手冊》中消費(fèi)者“無法合理避免”之論述。

對富國銀行違法行為的處理

在對富國銀行的違法處理方面，CFPB 主要依據(jù)《消費(fèi)者金融保護(hù)法》第1055節(jié)（c）條，即《美國法典》第5565節(jié)第（a）（c）條來確定補(bǔ)償救濟(jì)方式及罰款金額。該條款規(guī)定的救濟(jì)方式包括停止侵害行為、退款、追繳贓款、賠償損害、公開違法事項以及限制被告參與活動；針對罰款數(shù)額則規(guī)定“（1）對任何違法行為，以該行為全部持續(xù)期間計算，每日不超過5000美元罰款；（2）優(yōu)先于上述（1）款，對任何疏忽造成的違法行為，以該行為全部持續(xù)期間計算，每日不超過25000美元罰款；（3）優(yōu)先于上述（1）（2）款，對任何知情情況下的違法行為，以該行為全部持續(xù)期間計算，每日不超過100萬美元罰款。

在本案中，CFPB綜合采取了停止侵害行為、退款、賠償損害和公開違法事項的救濟(jì)方式，并根據(jù)《監(jiān)管和檢查手冊》中的相關(guān)規(guī)定，以窮盡列舉的方式附加了“行為規(guī)范”條款，要求富國銀行對合規(guī)風(fēng)險管理和內(nèi)控制度進(jìn)行整改，對受損害消費(fèi)者采取退款、賠償及其他補(bǔ)救措施，同時將所有相關(guān)補(bǔ)救計劃提交銀行董事會審查后上報CFPB核準(zhǔn)。此外，考慮到富國銀行系美國規(guī)模最大的住房抵押貸款機(jī)構(gòu)，其此次違法行為持續(xù)時間長，波及范圍廣、人數(shù)眾多，社會負(fù)面影響大，疏忽違法和知情違法兼而有之，且在2016年因為利用交叉銷售開設(shè)虛假賬戶的丑聞而被監(jiān)管當(dāng)局重罰，短時間內(nèi)屢屢犯案，屬于法定從重情節(jié)，故依據(jù)相關(guān)法律計算出10億美元的罰款。

對我國的啟示和借鑒

此次美國富國銀行的案例充分體現(xiàn)了CFPB行為監(jiān)管執(zhí)法的典型特點(diǎn)——“雙層嵌套”執(zhí)法、“司法途徑”執(zhí)法，以及“審慎聯(lián)合”執(zhí)法，對我國金融監(jiān)管當(dāng)局開展執(zhí)法工作具有一定的借鑒作用，具體包括：

第一，“雙層嵌套”執(zhí)法是指執(zhí)法依據(jù)，即CFPB執(zhí)法所依據(jù)的“基礎(chǔ)法—專業(yè)細(xì)則”架構(gòu)體系。在該體系下，美國聯(lián)邦法律和CFPB自行制定的行政規(guī)章順暢銜接，將明確的基礎(chǔ)法原則性規(guī)定和具體的行政規(guī)章專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)相互嵌套，確保執(zhí)法具有較強(qiáng)的可操作性。雖然我國也有《銀監(jiān)法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《合同法》等基礎(chǔ)法做出原則性規(guī)定，各監(jiān)管當(dāng)局的規(guī)范性文件依此提出具體的專業(yè)性細(xì)則，但總體而言，基礎(chǔ)法與監(jiān)管規(guī)章之間欠缺有效銜接；尤其在金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，現(xiàn)有的《消保法》對專業(yè)性很強(qiáng)的金融領(lǐng)域的主體適格問題仍不明確，難以成為直接上位法，《消保法》《銀監(jiān)法》等基礎(chǔ)法與監(jiān)管部門出臺的規(guī)范性文件之間缺乏相互嵌套，導(dǎo)致金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)不足，給監(jiān)管實(shí)踐增加了操作難度。但是，金融消費(fèi)者保護(hù)立法工作難以在短期內(nèi)一蹴而就，可本著急用先行的原則，由有關(guān)行政部門牽頭出臺金融消費(fèi)者保護(hù)條例，代理行使上位法功能，將消保工作的監(jiān)管法理以行政法規(guī)的形式固定下來，彌補(bǔ)和完善執(zhí)法依據(jù)架構(gòu)。

第二，“司法途徑”執(zhí)法是指執(zhí)法方式，即CFPB以行政和民事訴訟和解的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，同時以此過程來降低受損害消費(fèi)者的維權(quán)成本。在我國現(xiàn)有的法定權(quán)限內(nèi)，作為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)未被賦予以司法手段處理民事糾紛的權(quán)力，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對違法違規(guī)的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰、要求整改，但無權(quán)要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)賠償受損害的消費(fèi)者；而絕大部分消費(fèi)者投訴的目的在于索要金錢賠償，可這一目的無法由監(jiān)管機(jī)構(gòu)幫助實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，消費(fèi)者不僅需要自行發(fā)起成本高昂的訴訟，面臨調(diào)查取證難的普遍問題，還容易對監(jiān)管部門產(chǎn)生行政不作為的誤解。在這方面，中國證監(jiān)會成立中小投資者服務(wù)中心代表投資者提起訴訟求償，上海銀行業(yè)糾紛調(diào)解中心推動“調(diào)解加仲裁”模式的糾紛調(diào)解機(jī)制，以及湖北銀行業(yè)糾紛調(diào)解中心與本省法院系統(tǒng)共建“訴調(diào)對接”平臺、調(diào)解結(jié)果直接得到司法確認(rèn)的做法，均為我國金融業(yè)促進(jìn)高效解決行業(yè)消費(fèi)糾紛、降低消費(fèi)者維權(quán)成本的有益探索，值得借鑒。

第三，“審慎聯(lián)合”執(zhí)法指的是CFPB與審慎監(jiān)管當(dāng)局的執(zhí)法合作，這種聯(lián)合執(zhí)法的形式有利于審慎與行為監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)博弈前提下的“雙贏”。CFPB成立以來的每次執(zhí)法都是與審慎監(jiān)管當(dāng)局聯(lián)合行動，兩者分別從不同的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行處罰，實(shí)現(xiàn)了整改目標(biāo)的多視角全面覆蓋。一直以來，作為黨派博弈產(chǎn)物的CFPB因為集權(quán)形式、法規(guī)嚴(yán)苛抑制金融創(chuàng)新和競爭、增加機(jī)構(gòu)合規(guī)成本等問題而遭到共和黨的詬病，但從此次富國銀行案例來看，無論美國的黨派之爭如何激烈，由任何一黨主導(dǎo)的監(jiān)管當(dāng)局對侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的違規(guī)行為都保持一貫的“零容忍”態(tài)度，即使在放寬部分審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的大環(huán)境下，行為監(jiān)管也仍沒有絲毫妥協(xié)，甚至有趨嚴(yán)的態(tài)勢。消費(fèi)者保護(hù)對于審慎監(jiān)管而言是重要目標(biāo)之一，對于行為監(jiān)管而言，則既是目標(biāo)，又是核心內(nèi)容和手段，且所有審慎結(jié)果均由行為的累積所導(dǎo)致；行為監(jiān)管亦可為審慎監(jiān)管提供有力的補(bǔ)充，尤其是混業(yè)經(jīng)營模式下那些無法被審慎監(jiān)管覆蓋的非金融持牌機(jī)構(gòu)和業(yè)態(tài)，卻可在不同程度上被納入行為監(jiān)管的范疇。從各國目前的“雙峰”監(jiān)管模式來看，行為監(jiān)管的范圍也確實(shí)大于審慎監(jiān)管。從更宏觀的層面上看，基于我國的社會誠信文化現(xiàn)狀及倫理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，行為監(jiān)管無疑是極具針對性和切中要害的公共治理手段，對于以信用為基石的金融行業(yè)尤為如此。加強(qiáng)行為監(jiān)管實(shí)乃大勢所趨，審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管之間宜以一種競合理論的視角，實(shí)現(xiàn)各自的監(jiān)管目標(biāo)，共同踐行金融消費(fèi)者保護(hù)的職責(zé)。

（本文僅代表個人觀點(diǎn)，與所在單位無關(guān)。）

（作者單位：中國銀保監(jiān)會政策研究局）