PPP項(xiàng)目模式風(fēng)險(xiǎn)管理探索

李巖

【摘要】PPP模式項(xiàng)目是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展改革的重要組成部分，帶來了發(fā)展機(jī)遇，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，促進(jìn)了政府治理能力的提升等。但也暴露了不少問題：法律欠缺、項(xiàng)目周期長、規(guī)模大、權(quán)責(zé)利益分配不清、導(dǎo)致項(xiàng)目在簽約、投融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面遇到全新挑戰(zhàn)，地方財(cái)政也面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。本文對PPP模式風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行論述，分析PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并提出管控措施。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 政府財(cái)政

PPP是指政府和社會(huì)資本合作的伙伴式合作關(guān)系。通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，將政府部門的政策優(yōu)勢與社會(huì)組織的資金、管理等其他優(yōu)勢進(jìn)行合并。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的項(xiàng)目模式。不僅能有效緩解政府部門公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，而且拓寬了社會(huì)資本的投資渠道，提升項(xiàng)目運(yùn)營效率，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目參與主體的共贏。

一、PPP模式項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)由地方政府決定，項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模、都是地方政府自己衡量

有些地方在實(shí)際操作中不顧當(dāng)?shù)厍闆r，利用PPP模式，盲目上馬大體量的PPP項(xiàng)目，而項(xiàng)目回報(bào)方式都是“到期購買”或者“差額補(bǔ)助”的形式。造成了巨大浪費(fèi)，同時(shí)這種承諾回報(bào)的“政府兜底”行為，導(dǎo)致政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)激增，完全背離了PPP項(xiàng)目的初衷。PPP項(xiàng)目本身是可以作為緩解地方債務(wù)壓力的工具，地方政府可以借用PPP模式解決債務(wù)問題。但如果將不合適的債務(wù)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，反而加大了PPP項(xiàng)目承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國家在2017年11月相繼出臺(tái)了財(cái)政部的“92號文”以及國資委發(fā)布的“192號文”，都強(qiáng)調(diào)規(guī)范PPP市場，提高項(xiàng)目質(zhì)量，清理偽PPP項(xiàng)目。并且明確規(guī)定嚴(yán)禁地方政府利用PPP等方式變相舉債，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資資金或承擔(dān)損失，不得向社會(huì)資本承諾最低收益。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！钡诟鞯貙?shí)際情況中，“10%紅線”被以各種形式突破。迅速用完“10%”額度，給地方財(cái)政未來幾十年背上沉重的財(cái)政包袱。政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加的擴(kuò)大了，危及國家金融安全與社會(huì)穩(wěn)定。

（二）PPP項(xiàng)目當(dāng)前面臨法律風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目在我國實(shí)施時(shí)間較短，法律法規(guī)尚未健全，難以保障合同的合法性和權(quán)威性。各部委出臺(tái)的文件，大都是框架性的，并沒有具體詳細(xì)的細(xì)則，且往往有相互矛盾的地方。而PPP項(xiàng)目本身都是大項(xiàng)目為主，涉及諸多法律問題，需要專門的法律來規(guī)范項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營、利益分配等環(huán)節(jié)。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施案例，各參與方往往對項(xiàng)目的方案比較模糊、片面，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的設(shè)計(jì)，難以應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施過程中的諸多不確定性因素。而且PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長，合同期內(nèi)發(fā)生的政策等各項(xiàng)變化，該如何處理也是問題。一旦產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增大。民營資本會(huì)更加謹(jǐn)慎考慮是否參與進(jìn)來。

（三）PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式所涉及的項(xiàng)目往往資金需求大、建設(shè)運(yùn)行周期長，由于金融市場不健全，PPP項(xiàng)目建設(shè)能否足額融資，是目前存在的問題。金融機(jī)構(gòu)在PPP模式中作為重要的資金提供方，項(xiàng)目經(jīng)營、收益率和現(xiàn)金流等都是金融機(jī)構(gòu)在PPP模式中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，諸多風(fēng)險(xiǎn)不確定性導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)因?qū)徤鹘?jīng)營的原則，而參與PPP項(xiàng)目意愿不強(qiáng)。

（四）PPP項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段后，由于運(yùn)營時(shí)間較長，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較大。這些風(fēng)險(xiǎn)主要與政府政策、法律法規(guī)調(diào)整、宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境、稅收、利率、市場監(jiān)管等政策的調(diào)整、專業(yè)管理人才的技能水平等有密切關(guān)系相關(guān)。同時(shí)還要考慮地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)、換屆形成可能產(chǎn)生的“新官不理舊賬”政治風(fēng)險(xiǎn)等。而由于PPP項(xiàng)目往往有一定的社會(huì)公益性，產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格很難通過市場進(jìn)行調(diào)整，可能需要采取聽證會(huì)等多個(gè)流程才能完成一次價(jià)格調(diào)整，因此很可能因?yàn)槭袌隹焖僮兓?，利率變化等引起的運(yùn)營回報(bào)率下滑。一旦項(xiàng)目運(yùn)營的收益率達(dá)不到預(yù)期，往往會(huì)給整個(gè)項(xiàng)目帶來損害，甚至導(dǎo)致運(yùn)營終止形成爛尾。繼而信用風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，項(xiàng)目各參與方、融資機(jī)構(gòu)、地方政府等就要承受巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定等壓力。

二、PPP模式項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制對策

（一）PPP項(xiàng)目能否健康持續(xù)發(fā)展，政府的法治水平是基礎(chǔ)

目前，PPP模式無任何法律法規(guī)予以規(guī)范，需要制定健全的法律法規(guī)去解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配問題。雖然國家部委出臺(tái)了PPP模式操作指南和通用合同指南，但每個(gè)項(xiàng)目的具體情況不同，很難執(zhí)行通用的操作標(biāo)準(zhǔn)。而且通用的政策或者操作指南本身具有可變性。民營企業(yè)相較于國企、央企面對政策變化風(fēng)險(xiǎn)時(shí)更處于弱勢，使得民營資本參與PPP項(xiàng)目意愿很低，使PPP項(xiàng)目模式缺乏活力。對政府換屆導(dǎo)致政策的延續(xù)性問題，同樣要制定政府責(zé)任追究條款，對政府行為進(jìn)行約束，降低其違約風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目有穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，提高企業(yè)參與意愿。當(dāng)前上萬億投資規(guī)模的PPP項(xiàng)目也面臨無法可依的狀態(tài)，對政府、對社會(huì)資本來說都面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該加快PPP模式法治化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)有法可依。確定PPP項(xiàng)目的各方權(quán)利義務(wù)、稅收、土地、利益分配等問題解決機(jī)制。同時(shí)需要構(gòu)建PPP爭議解決機(jī)制，創(chuàng)立爭議解決速裁機(jī)制和調(diào)解機(jī)制，明確爭議解決途徑。

（二）加強(qiáng)地方政府PPP項(xiàng)目投入監(jiān)管，規(guī)范地方政府參與PPP項(xiàng)目，建立PPP專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)信息公開

PPP項(xiàng)目本身仍舊需要政府財(cái)政支持，政府投資會(huì)增加政府債務(wù)，影響到地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融安全，國家也多次強(qiáng)調(diào)不給地方債務(wù)兜底，嚴(yán)令控制地方債務(wù)規(guī)模。因此，項(xiàng)目投入選擇都應(yīng)該法制化、規(guī)范化，以健全的監(jiān)管機(jī)制來規(guī)范，不能任由地方主觀意志決定。嚴(yán)控“10%”紅線，統(tǒng)一監(jiān)管，確保政府債務(wù)在可測、可控范圍。

（三）完善是金融保障體系，多方參與，減少融資風(fēng)險(xiǎn)

達(dá)成多方面的統(tǒng)一，提高項(xiàng)目融資的成功性。制定金融支持政策，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制。消除商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以及民間資本的參與顧慮，激活PPP項(xiàng)目融資市場。

三、PPP模式項(xiàng)目給政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)帶來了多方共贏的發(fā)展機(jī)遇

但PPP項(xiàng)目目前在法治、融資、建設(shè)、運(yùn)營、利益分享、爭端解決機(jī)制等各方面還需要不斷完善。面對PPP項(xiàng)目長期和復(fù)雜的狀況，必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管控，加快法律政策的出臺(tái)，確保PPP項(xiàng)目模式健康發(fā)展。

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