國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后對(duì)深化審計(jì)管理體制改革的探析

【摘要】十九大報(bào)告中明確指出，改革審計(jì)管理體制是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要舉措。近日，全國(guó)人大通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的審議，黨中央印發(fā)通知并將組建中央審計(jì)委員會(huì)，打響了審計(jì)管理體制改革的第一槍。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以后如何進(jìn)一步深化改革審計(jì)管理體制，將關(guān)系到黨和國(guó)家監(jiān)督體系的建設(shè)成效，關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)健康發(fā)展，因此研究分析當(dāng)前審計(jì)管理體制的改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章結(jié)合分析當(dāng)前審計(jì)環(huán)境，探討十九大以來(lái)審計(jì)環(huán)境對(duì)審計(jì)管理體制的影響，從而提出了我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后審計(jì)管理體制“一立一劃四改”的深化改革策略。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)管理體制 審計(jì)環(huán)境 國(guó)家機(jī)構(gòu)改革 十九大

一、審計(jì)管理體制現(xiàn)狀及其缺陷

所謂審計(jì)管理體制，其定位應(yīng)首先是國(guó)家行政運(yùn)行系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，同時(shí)也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全的一個(gè)免疫系統(tǒng)，圍繞審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)職能，在中央及各級(jí)行政區(qū)劃間形成的機(jī)構(gòu)配置和權(quán)力劃分。我國(guó)憲法明確的審計(jì)管理體制，并不是一步到位確立下來(lái)的，而是在憲法明確了國(guó)家審計(jì)基本架構(gòu)以后，通過(guò)審計(jì)法及實(shí)施條例等法規(guī)的發(fā)布、修訂、逐步完善起來(lái)的。目前我國(guó)審計(jì)管理體制的現(xiàn)狀和缺陷主要有以下幾點(diǎn)：

（一）我國(guó)審計(jì)管理體制的現(xiàn)狀

1.層層相扣的機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)包括中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)兩種組織方式。中央審計(jì)機(jī)關(guān)即審計(jì)署，是在國(guó)務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)署作為我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。而地方審計(jì)機(jī)關(guān)，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。

2.雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政型審計(jì)管理體制。我國(guó)《憲法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制為雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政型審計(jì)管理體制，在地方審計(jì)機(jī)關(guān)上存在雙重領(lǐng)導(dǎo)，即既受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)。

3.嚴(yán)格規(guī)定的人事任免程序。為保證審計(jì)工作的獨(dú)立性，我國(guó)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)人事任免尤其是負(fù)責(zé)人的任免程序、撤換等都做了嚴(yán)格規(guī)定。這里不再一一贅述。

4.符合國(guó)情的審計(jì)派出制度。我國(guó)實(shí)行審計(jì)派出制度，包括審計(jì)特派員制度和派出局制度。

我國(guó)于1986年開(kāi)始實(shí)行審計(jì)特派員制度，并于1995年頒布的《審計(jì)法》確立了審計(jì)特派員制度的法律地位。1998年，審計(jì)署駐部審計(jì)局改為審計(jì)署派出局，由雙重領(lǐng)導(dǎo)改為垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接向?qū)徲?jì)署負(fù)責(zé)。名稱的改變實(shí)質(zhì)上是體制的變化，標(biāo)志著審計(jì)署派出局制度的正式確立。審計(jì)派出制度沿用至今，是符合我國(guó)國(guó)情和審計(jì)監(jiān)督體制需要的一項(xiàng)重要舉措。

（二）現(xiàn)行審計(jì)管理體制的缺陷

1.雙重領(lǐng)導(dǎo)與利害關(guān)系下被削弱的審計(jì)獨(dú)立性。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)管理體制為行政型雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)管理體制，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依法按照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在當(dāng)前體制下，我國(guó)大部分審計(jì)機(jī)關(guān)人、財(cái)、物、事都?xì)w當(dāng)?shù)厝嗣裾芾?，因而與同級(jí)政府存在緊密的利害關(guān)系，這使地方審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)、人事極易受到當(dāng)?shù)卣母深A(yù)和制約，導(dǎo)致地方審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法保持超然獨(dú)立的第三方進(jìn)行監(jiān)督，必然影響審計(jì)結(jié)果及時(shí)、客觀地反映問(wèn)題，影響了審計(jì)監(jiān)督的深度、廣度、力度和質(zhì)量。

2.審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)落后，難以適應(yīng)新的審計(jì)實(shí)施環(huán)境。當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)方面還存在一些問(wèn)題和不足。一是審計(jì)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏大，難以適應(yīng)審計(jì)事業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要；二是審計(jì)隊(duì)伍能力結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重缺乏具備財(cái)務(wù)、法律、計(jì)算機(jī)知識(shí)等技巧的復(fù)合型人才，現(xiàn)有的審計(jì)人員難以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的審計(jì)實(shí)施環(huán)境；三是央地審計(jì)資源分配不合理，中央審計(jì)限于人力常常無(wú)法兼顧審計(jì)全覆蓋目標(biāo)下的繁重業(yè)務(wù)，而地方審計(jì)業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單，呈現(xiàn)審計(jì)閑置的現(xiàn)象，同時(shí)由于地方審計(jì)人員任免由地方政府管理，部分地方審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)較低，影響了審計(jì)工作效率。

3.“屢審屢犯”怪圈下缺乏有效的審計(jì)整改。由于目前我國(guó)的審計(jì)整改未能建立科學(xué)有效的長(zhǎng)效機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程常常陷入了“屢審屢犯”的怪圈當(dāng)中。在審計(jì)實(shí)踐中，少數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)往往存在重實(shí)施、輕整改的思想傾向，審計(jì)問(wèn)責(zé)力度不夠。這是由于在推動(dòng)審計(jì)對(duì)象落實(shí)整改要求方面，審計(jì)部門(mén)主要任務(wù)在審，對(duì)審計(jì)結(jié)果沒(méi)有行政處分等權(quán)力，需要通過(guò)其他權(quán)力監(jiān)督主體相互配合，因此審計(jì)結(jié)果對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約具有間接性與局限性，不免有些力不從心。

4.以監(jiān)督為單一導(dǎo)向的審計(jì)職能。傳統(tǒng)審計(jì)的工作重心在于揭露違法違紀(jì)現(xiàn)象從而監(jiān)督國(guó)家預(yù)算資金使用情況，審計(jì)監(jiān)督僅僅停留在“就審計(jì)而審計(jì)”、“就問(wèn)題而論問(wèn)題”的狹隘圈子中，往往審的多，總結(jié)的少，缺乏對(duì)問(wèn)題提出改進(jìn)措施或優(yōu)化方案，而這也是造成“屢審屢犯”現(xiàn)象的原因之一。然而在現(xiàn)行國(guó)家治理框架下，審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)、發(fā)展的必要手段。新時(shí)代下對(duì)于傳統(tǒng)審計(jì)的要求不僅局限于監(jiān)督而需要監(jiān)督與服務(wù)兩者并重，使審計(jì)監(jiān)督更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

二、新時(shí)代審計(jì)環(huán)境分析

本部分對(duì)十九大以來(lái)的審計(jì)環(huán)境做一個(gè)歸納和整理，從社會(huì)政治環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)法制環(huán)境、信息技術(shù)環(huán)境四個(gè)角度分析新時(shí)代審計(jì)環(huán)境對(duì)審計(jì)變革的影響，以此有助于我們下一部分繼續(xù)探討審計(jì)管理體制的改革思路。

（一）社會(huì)政治環(huán)境

黨的十九大上，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想寫(xiě)入了黨章，標(biāo)志著新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的來(lái)臨。新思想明確了當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，突出政治建設(shè)在黨的建設(shè)中的重要地位；說(shuō)明了我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

新的指導(dǎo)思想和新的社會(huì)矛盾的出現(xiàn)要求我們要加強(qiáng)審計(jì)工作的政治建設(shè)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)出現(xiàn)的發(fā)展質(zhì)量和效益不高的問(wèn)題、影響人民美好生活的審計(jì)問(wèn)題要高度重視并及時(shí)解決，要圍繞十九大關(guān)于加快生態(tài)文明體制改革的部署，加大資源環(huán)境審計(jì)力度，認(rèn)真落實(shí)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

2018年2月28日，中共中央委員會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出了組建中央審計(jì)委員會(huì)的決議，并于今年“兩會(huì)”上通過(guò)。中央審計(jì)委員會(huì)的組建進(jìn)一步保障了審計(jì)監(jiān)督的科學(xué)性和獨(dú)立性，同時(shí)通過(guò)審計(jì)職能的合并重組，進(jìn)一步提高審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性和全面性。同時(shí)，其辦公室設(shè)在審計(jì)署，便于協(xié)調(diào)處理所有與審計(jì)監(jiān)督相關(guān)的事項(xiàng)和問(wèn)題，促進(jìn)集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系建立健全以及審計(jì)全覆蓋工作的強(qiáng)力推進(jìn)。

黨和國(guó)家監(jiān)督體系的新部署要求我們要站在從嚴(yán)治黨的角度，進(jìn)一步完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。從審計(jì)角度而言，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要配合中央審計(jì)委員會(huì)的工作，落實(shí)黨對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，努力做好審計(jì)管理體制改革工作，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

黨的政治建設(shè)和社會(huì)矛盾的深刻變化，加之黨和國(guó)家監(jiān)督體系的逐步完善，昭示著我國(guó)人民代表大會(huì)制度進(jìn)入了新時(shí)期，新時(shí)期的人民代表大會(huì)制度讓審計(jì)管理體制改革具有相當(dāng)?shù)恼握_性基礎(chǔ)。十九大報(bào)告史無(wú)前例地把審計(jì)提升到“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的高度，在這一宏大而又復(fù)雜的監(jiān)督體系之中，最能體現(xiàn)“全面覆蓋、權(quán)威高效”要求和特點(diǎn)的監(jiān)督機(jī)制就是人大監(jiān)督，所以從健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系來(lái)看，與人大監(jiān)督相聯(lián)系的審計(jì)管理體制改革應(yīng)與人大監(jiān)督緊密相連（楊肅昌，2018）。因此，審計(jì)管理體制的改革應(yīng)當(dāng)把握當(dāng)前政治體制改革的方向，與人民代表大會(huì)監(jiān)督相掛鉤，加強(qiáng)人大對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的進(jìn)一步監(jiān)督。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境

目前我國(guó)已經(jīng)形成了以新發(fā)展理念為主要內(nèi)容的新時(shí)代經(jīng)濟(jì)思想，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代，基本特征就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2018年1月，全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議在京召開(kāi)，會(huì)議圍繞“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”尤其是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，進(jìn)一步地聚焦審計(jì)重點(diǎn)。會(huì)議指出，要繼續(xù)發(fā)揮審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)、觸角廣泛、反應(yīng)快速等優(yōu)勢(shì)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，要持續(xù)組織開(kāi)展扶貧審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)審計(jì)全覆蓋，推動(dòng)追責(zé)問(wèn)責(zé)。

新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，要求我們?cè)趯徲?jì)工作中貫徹新的經(jīng)濟(jì)思想以及建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的各項(xiàng)工作，加大對(duì)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的力度，同時(shí)提升審計(jì)問(wèn)責(zé)力度；要圍繞黨的十九大關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的部署要求，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，重點(diǎn)關(guān)注深化脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成情況、“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)落實(shí)情況、“放管服”改革措施到位情況和“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)情況等，著力推進(jìn)相配套的審計(jì)監(jiān)察體系。

黨的十九大報(bào)告把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為基本方略，進(jìn)一步明確了建設(shè)美麗中國(guó)的總體要求，體現(xiàn)了新時(shí)代的生態(tài)文明觀，這與新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)思想是互相協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)的。黨的十九大報(bào)告還重申了黨的十八大確定的節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，不僅要將之貫徹到生態(tài)文明建設(shè)中，更要貫徹到“五位一體”總體布局中，體現(xiàn)到“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，大力建設(shè)美麗中國(guó)。

對(duì)此，審計(jì)工作要繼續(xù)落實(shí)并全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全；加大對(duì)節(jié)能環(huán)保等相關(guān)資金和項(xiàng)目的審計(jì)力度，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展；同時(shí)審計(jì)人員要樹(shù)立績(jī)效理念，完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，推動(dòng)建立健全提高績(jī)效的機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一，為建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的中國(guó)做出貢獻(xiàn)。

（三）社會(huì)法制環(huán)境

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，面臨新形勢(shì)、立足新起點(diǎn)，也為我國(guó)法治建設(shè)提供了寶貴的歷史機(jī)遇，必將引領(lǐng)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，從而更好實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)總目標(biāo)。2018年2月，中共中央政治局還專門(mén)對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須更加注重發(fā)揮憲法的重要作用，把全面依法治國(guó)作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。

審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，因此在推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中應(yīng)同時(shí)推進(jìn)依法審計(jì)。為此，胡澤君審計(jì)長(zhǎng)還提出依法審計(jì)是審計(jì)工作的“生命線”，強(qiáng)調(diào)開(kāi)展審計(jì)要于法有據(jù)等工作要求，要確保依法審計(jì)。2018年1月，審計(jì)長(zhǎng)胡澤君公布了新修訂的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，以此作為落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法審計(jì)工作的一項(xiàng)舉措。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)代，審計(jì)工作要完善相關(guān)法規(guī)制度，從全局分析機(jī)制上存在的缺陷，提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，促進(jìn)建立健全相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度；要堅(jiān)持黨政同責(zé)同審，提升問(wèn)責(zé)力度，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察委的協(xié)作，揭露重大違法違規(guī)問(wèn)題；要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的督促整改，建立審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制和審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告制度，加大對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題整改的跟蹤督促力度，推動(dòng)整改工作逐年向好。

（四）信息技術(shù)環(huán)境

黨的十九大報(bào)告提出了“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作”總體要求，而2018年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上同步指出了要“扎實(shí)開(kāi)展大數(shù)據(jù)審計(jì)”。同時(shí)，在今年“兩會(huì)”上，繼2017年之后，“人工智能”再次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告。當(dāng)前我國(guó)信息技術(shù)發(fā)展十分迅猛，大數(shù)據(jù)、人工智能引領(lǐng)了這個(gè)信息時(shí)代。隨著信息技術(shù)環(huán)境不斷更新?lián)Q代，尤其是人工智能上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，我國(guó)真正的大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，審計(jì)信息化的步伐將越來(lái)越快。

為落實(shí)和推動(dòng)審計(jì)信息化發(fā)展，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，加大審計(jì)信息化建設(shè)，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)云計(jì)算的分析和綜合運(yùn)用，提高審計(jì)效率和擴(kuò)大覆蓋面；全面推進(jìn)數(shù)字化審計(jì)方式，加快實(shí)施“金審三期”工程，提高運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行審計(jì)和宏觀分析的能力，從根本上提升新形勢(shì)下審計(jì)工作的層次和水平。

同時(shí)，為發(fā)揮審計(jì)信息化在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，尤其在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐中，要樹(shù)立大數(shù)據(jù)審計(jì)理念，加大自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地理信息數(shù)據(jù)和相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集、挖掘和分析力度，推進(jìn)建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，借助審計(jì)信息化的浪潮進(jìn)一步推進(jìn)資源環(huán)境審計(jì)建設(shè)，在推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)和綠色發(fā)展中發(fā)揮積極作用。

三、新時(shí)代下審計(jì)管理體制的革新方向

（一）審計(jì)管理體制改革的總體思路

隨著審計(jì)環(huán)境的變化，尤其是十九大之后，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代的中國(guó)特色社會(huì)主義時(shí)期，政治、經(jīng)濟(jì)、法律、信息技術(shù)環(huán)境煥然一新，原有的審計(jì)管理體制已經(jīng)對(duì)我國(guó)審計(jì)工作產(chǎn)生了一定的制度性制約，從而對(duì)我國(guó)的審計(jì)管理體制提出了更高的要求。中央審計(jì)委員會(huì)的組建，準(zhǔn)確地說(shuō)是中央對(duì)審計(jì)管理體制改革的第一槍，為我國(guó)進(jìn)一步深化審計(jì)管理體制奠定了基礎(chǔ)。在審計(jì)管理體制改革的研究與實(shí)踐中，應(yīng)確保依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，為構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系提供制度保障，這也是當(dāng)前推進(jìn)審計(jì)管理體制改革的總體方向。

在我國(guó)審計(jì)管理體制逐步完善的過(guò)程中，尤其是新世紀(jì)以來(lái)，審計(jì)學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)審計(jì)管理體制已經(jīng)作出了較長(zhǎng)時(shí)間的探索性研究。有的主張將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置于人大領(lǐng)導(dǎo)之下，脫離政府之外（郎少萍，2000）；有的主張建立省級(jí)直管的新型的國(guó)家審計(jì)體制（李齊輝，2001）；有的主張將審計(jì)體制適時(shí)由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變（項(xiàng)俊波，2001）；有的主張變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)（吳聯(lián)生，2002）；有的主張實(shí)行“雙軌制”改革，即在人大和政府分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)組織（楊肅昌，2004）；有的主張改革為獨(dú)立型的國(guó)家審計(jì)體制（熊力，2011）。這些主張豐富了我國(guó)審計(jì)管理體制改革和發(fā)展的思路。

針對(duì)現(xiàn)有審計(jì)管理體制的缺陷，以及結(jié)合新時(shí)代的審計(jì)環(huán)境，筆者認(rèn)為當(dāng)前審計(jì)管理體制的深化改革總方向應(yīng)當(dāng)是在保留原有的行政型審計(jì)管理體制下，實(shí)施“一立一劃四改”的改革策略，即成立地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)劃歸各級(jí)人大監(jiān)督，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋；改強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍能力，形成審計(jì)資源整合；改善審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)處理；改全審計(jì)職能導(dǎo)向，發(fā)揮審計(jì)免疫功能；改精審計(jì)技術(shù)方法，更新審計(jì)工作模式。

（二）審計(jì)管理體制改革的具體思路

1.成立地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能更好地發(fā)揮審計(jì)的職能，更好地為國(guó)家和人民服務(wù)。在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，組建中央審計(jì)委員會(huì)就是加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，中央審計(jì)委員會(huì)作為一個(gè)更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)。但由于我國(guó)地大物博，中央審計(jì)委員會(huì)無(wú)法落實(shí)到對(duì)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，因此，“一立”指的就是在中央審計(jì)委員會(huì)應(yīng)下設(shè)成立地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)工作的監(jiān)督，地方審計(jì)委員會(huì)辦公室也應(yīng)設(shè)立在地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，提高審計(jì)監(jiān)督工作的效率。

2.地方審計(jì)機(jī)關(guān)劃歸人大監(jiān)督，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。新時(shí)代政治環(huán)境的改變要求審計(jì)管理體制的改革應(yīng)當(dāng)把握當(dāng)前政治體制改革的方向，結(jié)合當(dāng)前的政治發(fā)展趨勢(shì)，與各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督直接相掛鉤，加強(qiáng)人大對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的進(jìn)一步監(jiān)督。因此，“一劃”指的是在保留原有雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)直接劃歸各級(jí)人大監(jiān)督，實(shí)行審計(jì)全覆蓋，以此構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

為此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)向政府和人大同時(shí)提交報(bào)告，不再委托政府提交報(bào)告給人大，防止審計(jì)結(jié)果被“過(guò)濾”。各級(jí)人大應(yīng)成立審計(jì)督察委員會(huì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行專門(mén)監(jiān)督并審閱審計(jì)報(bào)告，同時(shí)建立專門(mén)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)部門(mén)，提升人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督力度，幫助解決地方政府干預(yù)地方審計(jì)的情況，扭轉(zhuǎn)各級(jí)政府既是被監(jiān)督者，同時(shí)又是監(jiān)督者的不正常現(xiàn)象，充分發(fā)揮審計(jì)獨(dú)立性，使審計(jì)工作在作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大的保障作用，構(gòu)建更有效的保障機(jī)制。

3.改強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍能力，形成審計(jì)資源整合。當(dāng)前我國(guó)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)中存在著審計(jì)人員年齡結(jié)構(gòu)偏大、能力結(jié)構(gòu)不合理、央地資源分配不合理等諸多問(wèn)題，審計(jì)隊(duì)伍中極度缺少年輕、有經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才，同時(shí)審計(jì)人才資源分配出現(xiàn)了失調(diào)。因此，“一改”就是要改強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的能力，加快審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)項(xiàng)目專門(mén)化，形成審計(jì)資源尤其是人才資源的整合。

首先應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)人才的培養(yǎng)，提升審計(jì)隊(duì)伍能力，建立一支專門(mén)化、專業(yè)化審計(jì)人員隊(duì)伍；實(shí)行嚴(yán)格的人員招聘制度，要求審計(jì)人員扎實(shí)的理論基礎(chǔ)、較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和過(guò)硬的政治素養(yǎng)，設(shè)立審計(jì)人員績(jī)效考評(píng)體系。其次，可以對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一專門(mén)管理，實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目化，按照業(yè)務(wù)專長(zhǎng)安排審計(jì)工作，以項(xiàng)目化分解審計(jì)工作；破除各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、各部門(mén)之間的人才流動(dòng)壁壘，充分發(fā)揮閑置資源，有利于審計(jì)資源的配置優(yōu)化與整合。第三，有效利用社會(huì)審計(jì)力量，對(duì)于除涉及國(guó)家秘密的審計(jì)項(xiàng)目以外，可以考慮政府購(gòu)買審計(jì)服務(wù)，整合社會(huì)審計(jì)資源。

4.改善審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)處理。由于在落實(shí)整改審計(jì)對(duì)象方面，審計(jì)部門(mén)對(duì)審計(jì)結(jié)果缺少行政性處分，一般需要通過(guò)其他權(quán)力監(jiān)督主體相互配合，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約具有間接性與局限性，容易滋生權(quán)力的腐敗。因此，“二改”指的是改善審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，依法審計(jì)，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)司法執(zhí)行權(quán)，提升審計(jì)問(wèn)責(zé)力度，以落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)的處理與整改，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。

審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的改善要加強(qiáng)與人民法院和新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的有效銜接，構(gòu)建審計(jì)職能部門(mén)與法院、監(jiān)察委配合聯(lián)動(dòng)體系，加強(qiáng)與法院和監(jiān)察委合作；同時(shí)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)化審計(jì)對(duì)象落實(shí)整改體系，落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)處理與整改，追查審計(jì)責(zé)任，對(duì)于屢查不改、屢審屢犯的部門(mén)或單位，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的曝光處理、納入失信“黑名單”，切實(shí)做到審?fù)暾摹?/p>

5.改全審計(jì)職能導(dǎo)向，發(fā)揮審計(jì)免疫功能。當(dāng)前我國(guó)審計(jì)工作重心仍大多停留在“就審計(jì)而審計(jì)”“就問(wèn)題而論問(wèn)題”的狹隘圈子中，僅僅揭露違法違紀(jì)現(xiàn)象從而監(jiān)督國(guó)家預(yù)算資金使用情況，往往對(duì)審計(jì)監(jiān)督后的結(jié)果缺乏總結(jié)性歸納，缺乏服務(wù)國(guó)家治理的高度。因此“三改”指的是改全審計(jì)職能導(dǎo)向，從單一的監(jiān)督導(dǎo)向向監(jiān)督和服務(wù)雙重導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，發(fā)揮審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全的免疫系統(tǒng)的功能，更好地服務(wù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在監(jiān)督、查處危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的問(wèn)題之后，定期書(shū)寫(xiě)審計(jì)工作建議報(bào)告，及時(shí)建議政府或相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)解決問(wèn)題，同時(shí)建立改進(jìn)審計(jì)反饋機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)更好地服務(wù)于國(guó)家社會(huì)，將管理型審計(jì)向治理型審計(jì)轉(zhuǎn)變，健全審計(jì)管理體制。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行力度的跟蹤審計(jì)，推進(jìn)審計(jì)過(guò)程的全覆蓋，實(shí)行動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)督模式，關(guān)注過(guò)程，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、影響評(píng)價(jià)。

6.改精審計(jì)技術(shù)方法，更新審計(jì)工作模式。隨著我國(guó)信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，應(yīng)用信息技術(shù)成為審計(jì)工作不可逆轉(zhuǎn)的必然方向，迫切需要審計(jì)部門(mén)盡快改變傳統(tǒng)的管理和作業(yè)手段。因此，“四改”指的是改精審計(jì)技術(shù)方法，解放審計(jì)人員雙手，充分運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，發(fā)展大數(shù)據(jù)審計(jì)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，促進(jìn)審計(jì)工作更加注重分析審計(jì)對(duì)象之間的關(guān)聯(lián)。

為此，審計(jì)工作要更加貼近新時(shí)代的信息技術(shù)，引入?yún)^(qū)塊鏈、人工智能等新興信息技術(shù)，加快審計(jì)技術(shù)方法、手段現(xiàn)代化，穩(wěn)步推進(jìn)金審工程三期項(xiàng)目的建設(shè)；建設(shè)審計(jì)信息化系統(tǒng)，更有效地檢查被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的合規(guī)性和安全性，加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督功能；面對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、財(cái)政、金融等方面的數(shù)據(jù)，利用云計(jì)算技術(shù)，全面、系統(tǒng)、客觀、完整地分析，促進(jìn)審計(jì)人員高質(zhì)量完成審計(jì)工作。同時(shí)，將審計(jì)工作模式由抽樣審計(jì)向大數(shù)據(jù)、云計(jì)算信息化審計(jì)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)審計(jì)、綜合審計(jì)。

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作者簡(jiǎn)介：許新杰（1997-），男，漢族，福建泉州人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2015級(jí)本科生，研究方向：審計(jì)。