環(huán)保問責(zé)，還是問責(zé)環(huán)保？

南方周末記者 劉佳 南方周末實習(xí)生 馬月 方晨堃

一輪輪督察，環(huán)保人已如履薄冰。問題解決不了，只能自己爆料給媒體?！安蝗弧啊仡^看被問責(zé)的還是環(huán)保。”

“基層環(huán)保部門擔(dān)負的責(zé)任與自身諸多條件不匹配、不對等，造成諸多無奈，或許才是基層環(huán)保部門近年來陷入問責(zé)不斷、事故不止怪圈的根本原因?！?/p>

南方周末記者 劉佳

南方周末實習(xí)生 馬月 方晨堃

在環(huán)保局工作的第22個年頭，2018年1月，北京延慶環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察隊隊長左樹強迎來了嘉獎，被致敬為2017“最美基層環(huán)保人”——這是萬里挑一的殊榮，全國環(huán)保系統(tǒng)中只有10人獲獎。

沒想到兩個月后，他卻因受到降級處分被通報。在中央環(huán)保督察的問責(zé)名單里，他是北京市的百分之一。

內(nèi)蒙古、黑龍江等16省份已經(jīng)公開通報了中央環(huán)保督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題情況，南方周末記者梳理各省公開數(shù)據(jù)共計870人，包括職務(wù)、姓名、問責(zé)原因等信息發(fā)現(xiàn)，在環(huán)保系統(tǒng)工作的最多，高達120人，意味著每7人中約有1人。

環(huán)保系統(tǒng)也是受到較重問責(zé)最多的部門，受到“記過”以上問責(zé)的，環(huán)保系統(tǒng)有26人，黨政“一把手”16人，其次是國土、保護區(qū)管理部門、水利和林業(yè)。

在一些地方，環(huán)保問責(zé)變成了只問責(zé)環(huán)?；蚱渌嚓P(guān)部門，戰(zhàn)友之間只能互相開解“問責(zé)是暫時受點委屈，輪流背”。

“沒有駕駛證的人開了輛無牌照的車上路，你說交警會不會被問責(zé)？可能永遠不會。但是到了環(huán)保這，他沒牌照，壓線了，還要問你的責(zé)。”西安某環(huán)境監(jiān)察隊隊長的張勇（化名）想不通，“發(fā)牌照的人呢？”

問責(zé)之后：“每次檢查都像 是不斷揭開傷疤”

左樹強通過同事婉拒了南方周末記者的采訪，“不想再提”。

他被問責(zé)的原因是延慶區(qū)白河堡飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)違規(guī)建有天池賓館項目，二級保護區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)山里樂活酒店項目，因同一緣由被問責(zé)的還有延慶區(qū)副區(qū)長、環(huán)保局局長和副局長等共計至少14人。

在同事的眼中，左樹強是名兢兢業(yè)業(yè)做事的老環(huán)保，讓人更想不通的是，從機動車排放管理站調(diào)到監(jiān)察隊，“左隊剛來兩個月就迎來督察，此前的工作與白河堡飲用水水源地并無交集”。

作為廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳野生動植物保護與自然保護區(qū)管理處處長，蔣迎紅受到的是行政警告處分。很長一段時間里，她都有些“走不出來”。2018年9月初，面對“綠盾2018”監(jiān)督檢查組談起被問責(zé)的事，她仍然一臉愁容，“每次檢查都像是不斷揭開傷疤”。

根據(jù)對廣西的督察通報，為了使茅尾海紅樹林自治區(qū)級自然保護區(qū)與新城建設(shè)相適應(yīng)，2014年5月，欽州市未經(jīng)請示即調(diào)整了自然保護區(qū)范圍功能，大幅侵占保護區(qū)面積，而自治區(qū)林業(yè)廳、環(huán)保廳審核把關(guān)不嚴、工作不嚴謹。

加之恭城縣海洋山自治區(qū)級自然保護區(qū)違法采礦污染環(huán)境問題，蔣迎紅與自治區(qū)林業(yè)廳原副廳長同被問責(zé)。

環(huán)保問責(zé)給基層官員帶來震懾，“嚴肅、深刻”是祁連山生態(tài)破壞問題追責(zé)后甘肅一位官員的評價。

轟動全國的還有對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的問責(zé)，西安市長安區(qū)、山西臨汾、寧夏石嘴山“冰雕”事件，涉事官員都被追責(zé)甚至入刑。

張勇對南方周末記者回憶，西安市長安區(qū)事件之前剛剛開始空氣質(zhì)量考核不久，“造假監(jiān)測數(shù)據(jù)很普遍，書記或者區(qū)長跟你說，咱們地形好，但是人家通過造假數(shù)據(jù)比你好看得多，你怎么辦？”直到長安區(qū)出事了，大家才知道，“這是殺一儆百，不能這樣了。”

一輪輪督察，環(huán)保人已如履薄冰。問題解決不了，只能自己爆料給媒體。

2018年5月，中央環(huán)保督察組“回頭看”前夕，江西宜春一處工業(yè)園偷埋沉淀泥，擅自處置危險廢物，被媒體曝光。

一位宜春當(dāng)?shù)毓賳T向南方周末記者透露，其實，媒體的素材是環(huán)保局人員提供的，因為推動許久無法解決，“不然‘回頭看被問責(zé)的還是環(huán)保?！?/p>

問責(zé)不斷、事故不止的怪圈

2018年10月23日，中央環(huán)保督察對河北、內(nèi)蒙古等10省份“回頭看”已經(jīng)完成反饋。如果第一輪“全覆蓋”督察是體檢，此次“回頭看”則是“看病抓藥”后的一次“復(fù)查”。

雖有成效，但“敷衍整改”“表面整改”“假裝整改”也成為“回頭看”中高頻詞。環(huán)境部在通報中也毫不留情，不乏“變本加厲”“現(xiàn)場景象觸目驚心”“情節(jié)嚴重、性質(zhì)惡劣”等嚴厲措辭。

在江西贛州，一些部門在整改報告編制過程中弄虛作假，導(dǎo)致需要治理的廢棄稀土礦山面積減少約10平方公里。

在中央督察組最早進駐的河北，唐山市高新區(qū)和蘆臺經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的環(huán)保督察整改方案，除個別地名人名外，其余內(nèi)容完全一致，明顯相互抄襲；廊坊市固安、永清等縣制定的整改方案照抄照搬、敷衍應(yīng)付。

“難以想象，環(huán)保風(fēng)暴與高壓之下，有些地方的環(huán)保意識還如此淡漠。”一位參與“回頭看”的督察組成員告訴南方周末記者。他認為，之所以環(huán)境意識淡漠，一定程度上是因為環(huán)保風(fēng)暴更多是刮向了環(huán)保部門。

督察機構(gòu)早就意識到這個問題。2014年，時任環(huán)境保護部華東局督查中心五處副處長、處長的沃飛、徐亦鋼在《中國環(huán)境報》撰文：“基層環(huán)保部門擔(dān)負的責(zé)任與自身諸多條件不匹配、不對等，造成諸多無奈，或許才是基層環(huán)保部門近年來陷入問責(zé)不斷、事故不止怪圈的根本原因。”

贛州事件中，編制虛假報告的是礦管、林業(yè)及水土保持等部門，而此前被問責(zé)的是贛州市原副市長和三名環(huán)保系統(tǒng)官員——贛州市環(huán)保局局長、信豐縣環(huán)保局副局長和一名環(huán)境監(jiān)察中隊長，中隊長處理最重，已被免職。

“撇開占極少數(shù)的違法亂紀(jì)者不說，一些環(huán)境問題的出現(xiàn)，并非完全由于環(huán)保工作人員主觀上原因?qū)е碌氖?、瀆職，而是基層環(huán)保部門擔(dān)負的責(zé)任與自身諸多條件不匹配、不對等，造成諸多無奈。”沃飛、徐亦鋼在前述文章里指出。

在其他環(huán)保相關(guān)部門，也有類似的情況。

蔣迎紅的“苦衷”是，1982年搶救性建立保護區(qū)的大背景下，涵養(yǎng)水源為主的森林類保護區(qū)只是描述了大致范圍，而后陸續(xù)升格為國家級的保護區(qū)明確了界線范圍，但是廣西還有海洋山等11個保護區(qū)界線不明確。

“在桂東的那林鎮(zhèn)，幾乎行政界線范圍內(nèi)都納入保護區(qū)?！笔Y迎紅認為，如果據(jù)此認定保護區(qū)范圍“大幅度瘦身”并不科學(xué)，還要考慮原住民的生計問題。

“保一方水土為了百姓，但是百姓利益一直受損，保護者做了很多，但是一樣擔(dān)責(zé)，好像誰都沒享受到保護的成果?！币晃粡V西壯族自治區(qū)的官員坦言，“保護區(qū)做了這么多年有點失敗?！?/p>

確界問題被廣西林業(yè)看做“硬骨頭”，僅靠環(huán)保、林業(yè)一兩個部門解決不了，需要協(xié)調(diào)各個利益相關(guān)方，還要橫向與其他部門打交道，比如國土部門配合、財政部門撥款。

蔣迎紅反思了很久，結(jié)論是：再來個檢查，問題依然解決不了。“確界不解決，問題就是死胡同越走越窄，如果能挨個處分就解決，我們可以背，也算完成歷史使命了。”

建立環(huán)保責(zé)任清單，“誰的孩子誰抱”

根據(jù)南方周末記者統(tǒng)計，870人中，從問責(zé)方式上看，“警告和誡勉談話”這種較輕的處理方式最多，共計528人，占比超過60%。

這些在中央黨校、國家行政學(xué)院教授李永忠看來，都是“紅紅臉”。余下有記過、大過約20.0%，而真正降職或被免的合計只有45人，占5.2%。

“這5.2%是真的動了你的位置，不動位置幾乎起不到作用。”中共中央黨校、國家行政學(xué)院教授竹立家分析，如果是就某問題大面積問責(zé)多名官員，起到的作用更小，“法不責(zé)眾，大家都不怕?！?/p>

竹立家介紹，從國外情況看，一旦因為問題嚴重對官員提起問責(zé)，首先是免職，且被問責(zé)官員不能再復(fù)出，除非通過選舉再次上臺?！皢栘?zé)后‘回頭看仍然發(fā)現(xiàn)弄虛作假的行為，說明目前部分官員已經(jīng)對問責(zé)有了免疫力?！?/p>

“一般說問責(zé)，最有效的肯定是‘一把手?！敝窳⒓腋嬖V南方周末記者，“環(huán)保的主體責(zé)任還是政策制定者，即市委或市政府，環(huán)保部門負有監(jiān)督責(zé)任?！?/p>

竹立家認為，一些地方為了政績引入污染企業(yè)，在這一過程中環(huán)保部門很少有發(fā)言權(quán)，造成污染后再來問責(zé)環(huán)保部門，問題在于沒有厘清各部門在環(huán)境保護上的職責(zé)、權(quán)限，規(guī)范相關(guān)程序，所有相關(guān)部門都有對應(yīng)的職責(zé)，“板子沒打?qū)ΓЧ筒粫谩薄?/p>

不過，越來越多政府“一把手”開始重視環(huán)保，從中央環(huán)保督察“回頭看”的情況也可以窺探一斑。黨政“一把手”參加中央生態(tài)環(huán)保督察進駐動員會已經(jīng)成為一種慣例。除了督察組正副組長和全體督察成員要參會外，各省的省委書記、省長以及省直各部門主要負責(zé)人均參會，省委書記均發(fā)言表態(tài)。

比如，據(jù)中國環(huán)境報報道，10月30日上午，湖南省開展“回頭看”工作召開了動員會。當(dāng)日下午，湖南省委書記杜家毫在第一時間趕往長沙市岳麓污水處理廠，現(xiàn)場督辦環(huán)保督察問題整改。11月5-6日，四川省委副書記、省長尹力赴內(nèi)江市和自貢市，調(diào)研督導(dǎo)了沱江資中段和釜溪河流域綜合治理及生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)情況。

?下轉(zhuǎn)第15版

?上接第14版

也有些地方已經(jīng)意識到，“環(huán)保問責(zé)”并不是“問責(zé)環(huán)保”。

多個信源對南方周末記者介紹，在2018年9月初的河南省生態(tài)環(huán)境保護大會上，河南省常務(wù)副省長黃強指出，要扭轉(zhuǎn)把環(huán)保問責(zé)異化為問責(zé)環(huán)保的不正確傾向：“基層環(huán)保部門的干部問責(zé)光了，環(huán)保鐵軍誰來打造？”

中辦在2018年6月底印發(fā)的《堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中提到，嚴格實行“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”。

作為意見起草組成員之一，國家環(huán)境保護督察專員徐必久指出，過去，中央環(huán)保風(fēng)暴席卷地方，被問責(zé)更多的是基層環(huán)保人員。今后，“生態(tài)環(huán)境出了問題，首先問責(zé)省委市委書記，其次省長市長。各地區(qū)部門制定年度任務(wù)清單，強化考核問責(zé)。誰的孩子誰抱。”

目前，環(huán)保責(zé)任清單在各地的進展不同，一些地方尚未發(fā)布。而已發(fā)布的大多為規(guī)范性文件，沒有強制法律約束力。環(huán)保責(zé)任的厘清，有必要在法制框架內(nèi)進行，而目前實踐中創(chuàng)新的有關(guān)環(huán)保問責(zé)機制是否有必要納入法制框架，仍然在研究之中。

中國人民大學(xué)法學(xué)院竺效教授團隊受生態(tài)環(huán)境部政研中心委托，正在承擔(dān)《地方環(huán)保問責(zé)機制創(chuàng)新與法制化研究》課題，以地方環(huán)保問責(zé)和環(huán)保監(jiān)管履職責(zé)任清單、盡職免責(zé)機制這一“一體兩翼”的系列制度為研究框架。

“量化問責(zé)目前實踐中出現(xiàn)的案例較少，而且一些地方的責(zé)任清單及其配套機制缺乏或者規(guī)定不具體，若要未來要將量化問責(zé)制度進行法制化，還需要有一系列配套措施，例如，必須先規(guī)定環(huán)保監(jiān)管的責(zé)任清單、盡職免責(zé)體系。”課題組主要成員丁霖博士告訴南方周末記者。根據(jù)課題組的問卷調(diào)查和實地訪談，基層環(huán)保系統(tǒng)大部分都對責(zé)任清單的厘清和盡職免責(zé)機制的建立抱有較高期待。

早在2016年，“環(huán)保問責(zé)怎么問”也在《中國環(huán)境報》上掀起了一輪系統(tǒng)內(nèi)討論。

時任江蘇省環(huán)保廳政策法規(guī)處副處長賀震舉例，泰州“12·19”天價環(huán)境公益訴訟案中，一度曾有輿論和公眾，甚至頗有名望的專家也要求追究當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的責(zé)任，但水污染防治法第八條明確規(guī)定，“交通主管部門的海事管理機構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理”。依照事實和法律，兩名海事局的干部在泰興廢酸傾倒案中被追究了刑事責(zé)任。

西安市西咸新區(qū)環(huán)保局局長吳金文則從選人用人上提出了另一種思路，環(huán)保部門的“一把手”需要跨部門工作經(jīng)驗，一方面能跨部門協(xié)調(diào)，另一方面也能了解環(huán)保職責(zé)之外的事情，“提前謀劃，提早推進，環(huán)保部門就不太有機會被問責(zé)處理?！?/p>