我國實(shí)現(xiàn)“住有所居”的現(xiàn)實(shí)困境及政策反思

黃建宏

(中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053)

目前，住房問題已經(jīng)成為城市居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題之一，要讓住房改革成果真正以公平方式惠及全體人民，從而朝著社會(huì)主義共同富裕的目標(biāo)逐步前進(jìn)，必須重視并著力解決城市住房問題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！薄胺孔〔怀础弊鳛閲覍㈤L期堅(jiān)持秉承的一個(gè)理念，意味著房子將回歸居住屬性。房子回歸居住本源是當(dāng)前黨和政府糾正住房過度市場化的必然要求，但僅僅依靠市場并不能實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居，對(duì)于一些不能通過市場獲得住房的群體只有依靠政府二次分配才可能真正實(shí)現(xiàn)住有所居。

一、制度轉(zhuǎn)型與住有所居：歷時(shí)性陳述

為了避免資本主義國家所出現(xiàn)的種種弊端，新中國走上了一條與西方資本主義社會(huì)完全不同的道路，這種道路受馬克思主義思想的引導(dǎo)，在成立初期放棄西方資本主義自由式的市場模式，建立起了由國家單一控制的再分配經(jīng)濟(jì)。這種分配經(jīng)濟(jì)的主要特點(diǎn)是，住房供給主體是國家并不是開發(fā)商，住房并非屬于商品，不能在市場上進(jìn)行自由交易，員工只能從單位或國家手中分得福利房，但只能租不能買，員工需要向國家上繳數(shù)額不大的象征性租金。這種模式下，實(shí)現(xiàn)全民住有所居完全依靠國家力量，即國家首先將住房投資資金劃撥給單位，而后單位所建住房的分配由員工對(duì)國家的貢獻(xiàn)大小來決定，影響貢獻(xiàn)大小的兩個(gè)主要因素是行政職位和工齡，行政級(jí)別越高及工齡越長的員工越可能提前實(shí)現(xiàn)住有所居。一般地，行政職位決定員工能夠獲得何種住房，而工齡則影響員工何時(shí)能分配到住房。另外，婚姻及家庭規(guī)模在某種程度上也會(huì)影響住房分配結(jié)果，但由于家庭因素與員工的貢獻(xiàn)大小無關(guān)，其對(duì)住房分配的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如行政職位和工齡。再分配經(jīng)濟(jì)體制下的城市住房分配并不符合市場的收入不平等邏輯，收入與住房產(chǎn)權(quán)獲得不但沒有關(guān)系，而且還可能呈負(fù)相關(guān)。[1]

實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居完全取決于國家再分配，其具體過程是：單位向國家提出住房建設(shè)申請(qǐng)，由國家進(jìn)行統(tǒng)一劃撥，單位再按照國家劃撥數(shù)額決定住房建設(shè)總量，建成后的住房分配則主要受員工在單位內(nèi)的行政級(jí)別影響，由單位負(fù)責(zé)管理和分配。這種實(shí)現(xiàn)全民住有所居的模式實(shí)際上存在著兩個(gè)層面的不平等：一是不同單位之間的不均衡，行政級(jí)別高且規(guī)模較大的國有企業(yè)能從國家那里分得較大數(shù)額的住房投資金，員工更容易實(shí)現(xiàn)住有所居；二是單位員工之間的不平等，由于住房獲得權(quán)受員工正式官方地位影響，致使干部在分房時(shí)享有特殊待遇而普通工人幾乎沒有優(yōu)先權(quán)[2]，普通工人較難實(shí)現(xiàn)住有所居。而且值得一提的是，由于當(dāng)時(shí)國家采用“生產(chǎn)第一、消費(fèi)第二”的發(fā)展思路，住房被看成是消費(fèi)品而不受國家重視，住房投資額占國家總投資額的比例并不高，致使住房供給效率極為低下，住房全民共享僅僅是一種低水平的、低層次的共享。

既然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單一的住房再分配模式不能很好地實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居，黨和政府從20世紀(jì)80年代初開始轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，改住房國家供給為市場供給，逐步推行以市場為導(dǎo)向的住房改革。從此，住房由福利品變成了商品，供應(yīng)主體變成了私人開發(fā)商，雇主(單位)并不需要對(duì)員工住房需求負(fù)責(zé)，雇主與員工僅僅是一種單一的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，雇主提供給員工的是工資，員工則根據(jù)工資收入從市場上自由選擇租賃或購買，員工被視為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在固定預(yù)算下會(huì)最大化其住房選擇效用，住房既是消費(fèi)決定，也是投資行為，家庭收入、財(cái)富及市場環(huán)境(相關(guān)住房價(jià)格)是影響居民住有所居實(shí)現(xiàn)的重要因素。[3]在中國轉(zhuǎn)型時(shí)期，除市場之外，再分配力量通過單位平臺(tái)同樣會(huì)影響人民住有所居的實(shí)現(xiàn)。一方面，單位既對(duì)員工提高工資，又向員工提供具有福利性質(zhì)的住房，國家與單位之間又開始建立起土地資源和貸款的供給關(guān)系；另一方面，新興開發(fā)商既向員工又向單位提供市場房。[4]

上述分析表明，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居主要有兩種模式：一種是再分配模式，這種模式將實(shí)現(xiàn)住有所居的全部責(zé)任交給國家，由國家來統(tǒng)一建造和提供，但因其效率低下而被拋棄；一種是市場模式，這種模式將住房建造責(zé)任交給私人開發(fā)商，住房獲得取決于住戶自身市場能力，現(xiàn)實(shí)中只有那些市場能力較強(qiáng)的住戶才能實(shí)現(xiàn)住有所居。市場實(shí)現(xiàn)模式有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是那些市場能力較弱的住戶在高房價(jià)面前只有在國家力量干預(yù)下才能真正實(shí)現(xiàn)住有所居，即國家為弱勢群體提供具有保障或福利性質(zhì)的住房。

二、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居：當(dāng)前困境

20世紀(jì)80年代，中國開始釋放市場能量，以市場模式化解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所累積的住房問題，由此形成了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制下的混合住房供給模式，這種供給模式下的資源分配同時(shí)具有再分配和市場兩種特征，個(gè)體資本涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)甚至空間資本等都會(huì)左右居民住房獲得。另外，國家宏觀政策、地方政府行為及單位等制度因素也同樣會(huì)左右住房市場分配。這是一種雙軌式的住房供應(yīng)模式，市場和再分配對(duì)于實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居均做出了貢獻(xiàn)。

雙軌式的住房供給體系是指制度(再分配)供應(yīng)模式與市場供應(yīng)模式并存，市場供應(yīng)模式由住戶家庭收入水平?jīng)Q定，但制度供應(yīng)模式表現(xiàn)得相當(dāng)復(fù)雜，可從兩個(gè)層面上解讀。一是單位層面的供應(yīng)模式，單位在市場化改革以后仍以“自建房”“折扣商品房”“房改房”等住房福利的形式繼續(xù)介入住房市場，這種供應(yīng)模式更多地取決于員工在體制內(nèi)的位置能力/行政能力。二是政府/國家層面的供應(yīng)模式，國家/地方政府通過保障性住房來調(diào)節(jié)住房市場，分配的邏輯是“弱勢優(yōu)先”，但因雙軌供應(yīng)模式存在“尋租”空間，保障性住房的分配也與住戶的位置能力有關(guān)。顯然，對(duì)于雙軌式住房供應(yīng)模式，可根據(jù)位置能力和市場能力將住戶劃分成四種類型(見圖1)。

圖1 轉(zhuǎn)型體制下的四種住戶類型

一是“強(qiáng)市場強(qiáng)再分配”住戶，這類住戶收入水平較高且能得到再分配制度的照顧，屬于中國轉(zhuǎn)型時(shí)期典型的“雙強(qiáng)”家庭，多見于國有壟斷企業(yè)的權(quán)力精英。二是“強(qiáng)市場弱再分配”住戶，這類群體依靠自身市場能力從私人開發(fā)商手中滿足住房需求，并沒有獲得再分配制度照顧。三是“強(qiáng)再分配弱市場”住戶，這類群體主要享受體制內(nèi)國家住房福利，但收入水平并不高。四是“弱市場弱再分配”群體，與“雙強(qiáng)”家庭相比，這類群體的收入比較低且無法得到再分配制度照顧。雖然中國共產(chǎn)黨和政府從1994年開始提出經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系建設(shè)，1998年則明確提出建立以經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。但2003年之后，伴隨房地產(chǎn)被確定為國民經(jīng)濟(jì)支柱，經(jīng)濟(jì)適用房逐漸被商品房取代，住房供給開始走向過度市場化，因而出現(xiàn)了第四類群體，其居住需求被政府忽視。到2007年，房價(jià)的快速增長及人民住房問題日益突出，致使黨和政府開始意識(shí)到保障性住房建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的重要意義，提出了加大保障性住房建設(shè)的舉措，但因有些保障性住房建設(shè)并沒有考慮住房貧困者的實(shí)際需求而空置現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。

住房市場化改革意味著實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居，主要依靠市場力量，因?yàn)槭袌鲋v求效率，只有借助市場手段才可能把住房蛋糕做大，這是實(shí)現(xiàn)全體人民高水平住房共享的前提。市場經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)現(xiàn)全民住有所居的邏輯是：那些市場能力較強(qiáng)的群體應(yīng)該通過自身能力從市場上實(shí)現(xiàn)住有所居，但那些市場支付能力較弱的家庭只能通過政府二次分配來實(shí)現(xiàn)住有所居。這種住有所居的實(shí)現(xiàn)邏輯是當(dāng)前中國市場化改革時(shí)期城市住房政策設(shè)計(jì)思路，也是福利資本主義國家實(shí)現(xiàn)全民住有所居的慣用做法，即政府通過再分配手段來解決市場“失靈”。但鑒于中國轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊的制度模式，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全民住有所居的設(shè)計(jì)思路仍存在許多問題。

一是住房保障或福利輸出給不該接受保障的群體，這類群體就是第一類家庭，他們不但收入水平高且得到再分配制度照顧，這是一種典型的制度保障“過度”現(xiàn)象。二是由于只有滿足一些條件才有資格獲得政府保障房，這些條件有本地城市戶口、收入水平等，這就導(dǎo)致那些低收入水平的農(nóng)業(yè)家庭以及介入保障房和商品房之間的“夾心層”被排除在保障房之外，這是一種典型的制度保障“缺位”現(xiàn)象，政府保障房并沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，仍有部分群體不能實(shí)現(xiàn)住有所居。三是部分群體通過再分配制度途徑獲得超額的住房資源，屬于典型的制度保障“錯(cuò)位”現(xiàn)象，已遠(yuǎn)離住房制度設(shè)計(jì)的初衷。因此，根據(jù)十九大報(bào)告的要求，實(shí)現(xiàn)全體人民共享住房改革發(fā)展成果，讓全民住有所居，必須解決好保障“錯(cuò)位”、保障“缺位”及保障“過度”等現(xiàn)象。

三、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的政策反思

鑒于近年來居高不下的房價(jià)及城市住房兩極分化日益嚴(yán)重的事實(shí)，住房政策“應(yīng)如何設(shè)計(jì)”才能真正實(shí)現(xiàn)全民住有所居，已成為黨和政府、社會(huì)人士及學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。理論上講，住房政策的設(shè)計(jì)與住房供給、分配模式息息相關(guān)。在純粹市場經(jīng)濟(jì)體制下，住房市場分配模式占支配地位，居民收入的高低與住房獲得的多寡呈正相關(guān)，住房市場的不平等結(jié)構(gòu)與收入的不平等結(jié)構(gòu)幾乎完全重合，高收入群體是住房獲得的絕對(duì)“贏家”，這是典型的市場“失靈”現(xiàn)象，在這種情況下，國家住房政策的重心應(yīng)是為低收入群體提供制度支持。與此不同的是，在再分配體制下的住房投資只能由國家統(tǒng)一劃撥，國家是唯一合法的住房供應(yīng)主體，住房分配按照行政等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。在這種情況下，澤林尼提出純粹再分配經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)現(xiàn)全民住有所居的配方是引進(jìn)市場機(jī)制[5]，市場供給模式被看成是解救再分配供給模式缺陷的“靈丹妙藥”。

中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，市場在住房資源配置中起到了決定性作用，那些不能從市場上實(shí)現(xiàn)住有所居的群體自然需要政府的再分配來解決，即政府要加強(qiáng)保障房建設(shè)，通過增加建設(shè)總量來應(yīng)對(duì)保障房供不應(yīng)求的局面。但如何增加是一個(gè)難題，資金籌集就是其中困境之一。具體來說，可納入地方政府財(cái)政預(yù)算，并以“地方立法的形式”保證保障房投資額比例；發(fā)展住房基金項(xiàng)目，并把大部分土地出讓金、房產(chǎn)交易稅等納入到住房建設(shè)基金項(xiàng)目中，做到“取之于民、用之于民”；借助金融手段增加保障房融資途徑，并調(diào)動(dòng)政府和民間社會(huì)力量(城市居民)通過融資方式參與保障房建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)資金來源的多元化。[6]

黨的十九大報(bào)告指出：“應(yīng)建立多主體供給、多渠道保障的住房制度?！睒?gòu)建多元化的保障房供給模式已經(jīng)成為當(dāng)前黨和政府增加保障房總量及實(shí)現(xiàn)全民住有所居的一種手段。除了房地產(chǎn)商參與建房外，還應(yīng)積極鼓勵(lì)政府、單位通過集資或自建的方式參與提供保障房。但這些保障房應(yīng)如何分配？再分配制度與市場相互強(qiáng)化所導(dǎo)致的“雙強(qiáng)”現(xiàn)象及制度保障“錯(cuò)位”所造成的“超強(qiáng)制度”現(xiàn)象要求明確規(guī)定保障房分配問題，以防止強(qiáng)勢群體違規(guī)占有超額住房。首先，中國城市無個(gè)人實(shí)名信用系統(tǒng)的“硬傷”是影響城市保障房公平分配的重要因素，收入劃分標(biāo)準(zhǔn)及資格審查制度的嚴(yán)格建立勢在必行。其次，分配過程的“監(jiān)督缺失”易造成“不該享受的人享受，該享受的人得不到享受”的局面，針對(duì)這種現(xiàn)象應(yīng)加強(qiáng)政府監(jiān)督力度，應(yīng)制裁這些不應(yīng)該享受的人，“定罪”策略不失是一種好方法，以住房保障法或住房保障條例為依據(jù)，通過法律手段制裁騙取保障房者。[7]總之，保障房分配要真正落實(shí)“個(gè)人如實(shí)申請(qǐng)、社會(huì)公開監(jiān)督、政府嚴(yán)格審核、社區(qū)群眾評(píng)議、違規(guī)操作必糾”的原則。

如何真正解決保障房的保障“缺位”問題？當(dāng)前保障房的制度設(shè)計(jì)主要是針對(duì)低收入家庭，保障資格有收入界線限制，絕大部分的城市中等收入者被排除在政府制度保障之外，考慮到這類家庭在高房價(jià)現(xiàn)實(shí)背景下的購房能力愈顯不足，政府應(yīng)擴(kuò)大住房保障范圍，納中等收入家庭進(jìn)入住房保障體系，從而真正實(shí)現(xiàn)再分配制度與市場的“無縫”銜接。保障范圍的擴(kuò)大既要覆蓋中等收入“夾心層”家庭，而且要打破長期以來的戶籍藩籬。受戶籍制度分割影響，城市外來人口尤其是農(nóng)民工的住房需求被政府再分配制度排除在外，基于此，近年來各地開始探索公共租賃房建設(shè)、加快解決新就業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員等家庭住房狀況的舉措應(yīng)受到鼓勵(lì)。

保障房應(yīng)以何種形式來幫助政府實(shí)現(xiàn)全民住有所居？這是一個(gè)值得討論的問題。黨的十九大報(bào)告明確要建立“租購并舉”的住房制度，這就改變了過去只注重保障房租賃而忽視產(chǎn)權(quán)出售的做法。其實(shí)，貧困者只有擁有自己的資產(chǎn)才能真正對(duì)生活充滿信心，住房產(chǎn)權(quán)確實(shí)具有許多社會(huì)福利效應(yīng)，政府完全可以探索保障房產(chǎn)權(quán)出售模式或建立共有產(chǎn)權(quán)模式來滿足貧困群體對(duì)產(chǎn)權(quán)的需要。甚至現(xiàn)有廉租房保障可采用先租后售模式，即明確貧困戶能夠最終購買廉租房，并為其建立專門租金帳戶，前期已上繳的租金可累積成為日后購買廉租房的成本。[8]