郊野公園現(xiàn)狀及管理改進(jìn)方法

鬲永奇　高繼賢　楊濤

郊野公園是優(yōu)化城市格局、改善生態(tài)環(huán)境及豐富市民生活的重要載體，然而，在郊野公園的建設(shè)及管理過程中卻存在諸多問題，不僅給政府帶來了壓力和困擾，也不利于郊野公園的長足發(fā)展。為此，本文闡述了郊野公園的概念和發(fā)展過程，通過目前郊野公園的發(fā)展現(xiàn)狀分析了存在的問題并提出了針對(duì)性的建議，同時(shí)借鑒總結(jié)了國內(nèi)外郊野公園建設(shè)管理成功案例，旨在得出國內(nèi)郊野公園管理的改進(jìn)方法。

一、概念和發(fā)展歷程

目前，關(guān)于郊野公園的概念，學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一結(jié)論。郊野公園的概念最早在英國被提出，英國政府在1968年根據(jù)鄉(xiāng)村法提出設(shè)立郊野公園。之后，英國為了響應(yīng)政策，陸續(xù)開始設(shè)立郊野公園，截至現(xiàn)在已經(jīng)約有267個(gè)郊野公園，同時(shí)，英國為了鼓勵(lì)建設(shè)高質(zhì)量的公園，設(shè)定了綠旗獎(jiǎng)，現(xiàn)在這個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)已經(jīng)作為了一項(xiàng)郊野公園建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。之后，美國、德國、加拿大和中國等地方開始建造郊野公園，至今已發(fā)展較為成熟。

郊野公園，可以定義為是環(huán)繞市中心的綠色生態(tài)隔離保護(hù)帶，同時(shí)具有保護(hù)自然旅游資源和為游客提供游憩場所功能的開放性公園。郊野公園與城市公園相比，更注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又比自然公園更注重對(duì)公民的開放。

城市擴(kuò)張的規(guī)模整體一直處于上升的趨勢，在城市擴(kuò)建的過程中，很多具有景觀觀賞意義的旅游資源正在慢慢消失，并且很多居民自行“劃地”極大地?fù)p害了這些資源。而建立郊野公園可以在城市外圍形成一條隔離帶阻斷城市的擴(kuò)張，對(duì)資源進(jìn)行保護(hù)。目前郊野公園主要針對(duì)的群體是城市居民，它為一些想感受鄉(xiāng)村風(fēng)情但難以接受真實(shí)鄉(xiāng)村環(huán)境和習(xí)俗的游客提供了一個(gè)供其進(jìn)行心理過渡的場所，在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)，為城市游客提供周末短途戶外放松休閑的場地。

二、發(fā)展及其存在問題

（一）發(fā)展

國內(nèi)發(fā)展郊野公園的起步較晚。最開始研究郊野公園的城市是香港，在此期間學(xué)者們發(fā)表了一系列的論文對(duì)其展開研究，但是沒有形成較為完善的系統(tǒng)體系。第一個(gè)郊野公園發(fā)展五年計(jì)劃在1972年獲得立法通過，這意味著香港郊野公園的建造開始走向?qū)嵺`性階段。1976年，香港行政會(huì)議頒布了“郊野公園條例”，這是第一次為郊野公園的建設(shè)提供法律依據(jù)。到目前為止至今有23個(gè)郊野公園。之后，國內(nèi)如上海、深圳等一線城市進(jìn)行初步的研究，積極發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造郊野公園的更多功能。目前，國內(nèi)對(duì)于郊野公園的功能主要側(cè)重于園林的環(huán)境建造即視覺上的景觀感受，但是根據(jù)實(shí)際情況來看，城市居民對(duì)游憩的功能也十分看重。因此，發(fā)展郊野公園的關(guān)鍵就在于如何將觀賞功能、游憩功能和生態(tài)保護(hù)功能相統(tǒng)一并實(shí)現(xiàn)各個(gè)部分協(xié)調(diào)一致與相互促進(jìn)。

（二）存在問題

1.國內(nèi)在關(guān)于郊野公園的管理和服務(wù)方面能力有限。雖然國內(nèi)開始規(guī)劃郊野公園時(shí)間比較晚，但是發(fā)展的速度卻十分迅速，郊野公園管理權(quán)歸屬方不明確，少數(shù)公園被多個(gè)部門同時(shí)管理。園林局在關(guān)于如何管理公園等方面正處于摸索階段，管理的能力與發(fā)展速度不適應(yīng)，如果不能制定一套標(biāo)準(zhǔn)化和綜合化的管理方法，就會(huì)出現(xiàn)一系列的問題。而服務(wù)能力不強(qiáng)是因?yàn)榻家肮珗@的工作人員大多來自于周邊村鎮(zhèn)的居民，他們在開始工作以前并沒有接受過專業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)，所以其專業(yè)素養(yǎng)不高。再加上這些員工的福利待遇普遍偏低，所以其對(duì)工作的熱情度不高，工作敷衍消極對(duì)待，無法為游客提供優(yōu)良的服務(wù)。

2.管理郊野公園的資金短缺。郊野公園的建造資金主要來自于政府撥款，但這對(duì)于運(yùn)營整個(gè)公園來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。郊野公園的規(guī)模一般較大，且其中的游樂設(shè)施和林木數(shù)目也較多，所需要的人工費(fèi)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)十分高昂，這對(duì)于沒有門票收入和其他游覽性收入的公園來說壓力非常大。為了節(jié)約資金，郊野公園選擇了減少人工費(fèi)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)，但是在費(fèi)用得到減少的同時(shí)，公園的環(huán)境、設(shè)施和衛(wèi)生等標(biāo)準(zhǔn)就無法達(dá)標(biāo)，尤其是垃圾清理是最耗費(fèi)財(cái)力和人力的一項(xiàng)工作。

3.在規(guī)劃郊野公園的過程中缺乏科學(xué)的指導(dǎo)。目前國內(nèi)建設(shè)郊野公園的時(shí)候?qū)ζ淇臻g布局、生態(tài)改造、旅游設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和保障體系建設(shè)等方面沒有進(jìn)行全面性的規(guī)劃，出現(xiàn)部分主體缺失、生態(tài)改造過度或不足等問題，最后導(dǎo)致出現(xiàn)游客的體驗(yàn)感差、游玩率低等問題。

4.郊野公園安全隱患較大。大多數(shù)郊野公園位于城市邊緣，占地面積較大，其中并含有大量枯草、樹木等易燃物。夏天天氣炎熱干燥，居民攜帶火種進(jìn)入會(huì)有極大的安全隱患，如果管控不當(dāng)就極有可能造成火災(zāi)，這不僅會(huì)對(duì)居民的生命安全造成威脅，而且還會(huì)對(duì)自然環(huán)境造成無法復(fù)原的破壞。

三、改善及提高水平的途徑

1.建立全面具體的管理體制和法律法規(guī)。根據(jù)目前的實(shí)際情況，建議由國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，在各大城市建立以城管市政部門或建設(shè)部門為中心的郊野公園管理體制。建立一個(gè)專門的公園管理辦公室，以集中管理公園的各項(xiàng)事務(wù)。此外，政府未針對(duì)郊野公園制定相關(guān)的法律法規(guī)是國內(nèi)郊野公園的發(fā)展落后于其他國家的主要原因，因此應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，為郊野公園的規(guī)劃、開發(fā)和管理提供相應(yīng)的法律根據(jù)。

2.轉(zhuǎn)變建設(shè)郊野公園的方式。由于政府撥款資金較少導(dǎo)致管理郊野公園的資金短缺，建議通過政府和社會(huì)的合作來增加郊野公園的規(guī)劃和管理資金。如目前在成都流行一種“農(nóng)民、投資者和政府三方共贏”的模式。昆明市動(dòng)員40戶以上駐昆中央、省屬和市屬大型企業(yè)，以認(rèn)建、認(rèn)管、認(rèn)養(yǎng)和冠名等形式參與建設(shè)30個(gè)以上郊野公園，與此同時(shí)，市政府將給予這些企業(yè)三項(xiàng)權(quán)利，分別是認(rèn)建企業(yè)享有公園的林木所有權(quán)、對(duì)所認(rèn)建的郊野公園享有適度開發(fā)經(jīng)營權(quán)和認(rèn)建郊野公園冠名權(quán)。

3.根據(jù)實(shí)際對(duì)郊野公園進(jìn)行合理的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。各地方的旅游資源各不相同，因此在進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)具體問題具體分析，根據(jù)郊野公園的資源特色進(jìn)行規(guī)劃，避免項(xiàng)目特色重復(fù)。同時(shí)主要根據(jù)公園的自然環(huán)境為主、人工改造為輔來進(jìn)行設(shè)計(jì)，盡量最大限度地在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的情況下向內(nèi)補(bǔ)充項(xiàng)目設(shè)施，注意避免改造過度造成自然感缺失和改造不足導(dǎo)致基本設(shè)施不齊全等問題的出現(xiàn)。

4.建立完善的安全管理組織機(jī)構(gòu)。在組織內(nèi)各個(gè)成員分配安全工作，同時(shí)在公園內(nèi)進(jìn)行安全檢查工作，配備相應(yīng)的人員進(jìn)行巡邏，發(fā)現(xiàn)問題立刻上報(bào)。提前制定山火緊急預(yù)案并進(jìn)行滅山火的演習(xí)。此外，提高游客的安全意識(shí)非常關(guān)鍵，因?yàn)榘踩珕栴}關(guān)鍵在于預(yù)防，因此，應(yīng)詳細(xì)地告知游客安全注意事項(xiàng)、禁止攜帶的危險(xiǎn)物品種類以及遇到危險(xiǎn)時(shí)報(bào)警、自救的方法。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒

自郊野公園出現(xiàn)以來，國內(nèi)外了涌現(xiàn)了許多成功的案例，為郊野公園的建設(shè)及管理提供了可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，下文將從法律機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、環(huán)境保護(hù)機(jī)制及社會(huì)參與機(jī)制等四個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)。

1.在法律機(jī)制方面。美國的做法非常值得借鑒，從1872年的《黃石公園法》，到1978年的《國家公園及娛樂法》，再到1998年的《國家公園系列管理法》，美國對(duì)相關(guān)法律的制定尤為重視，不斷對(duì)其進(jìn)行更新和完善，并且在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行。英國作為郊野公園的誕生地，對(duì)郊野公園的建設(shè)立法及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定也堪稱典范，最早期的規(guī)劃依據(jù)有《國家公園與郊野公園白皮書》，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)有《郊野公園評(píng)審手冊》，還有鼓勵(lì)綠地建設(shè)的“綠旗獎(jiǎng)”，使得英國的郊野公園得到了保護(hù)性的開發(fā)，很好地保留了英國典型的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村特質(zhì)。

2.在經(jīng)營機(jī)制方面。美國通過《特許經(jīng)營法》將公園管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，在這樣的委托經(jīng)營制度下，政府在公園管理中的角色得以確認(rèn)，公園中從事商業(yè)經(jīng)營的主體只能是企業(yè)，政府對(duì)企業(yè)收取部分經(jīng)營收入作為公園管理經(jīng)費(fèi)，一方面解決了公園的管理資金來源問題，另一方面也避免了企業(yè)因?yàn)樽非罄娑茐墓娎鎲栴}的出現(xiàn)。新西蘭同樣采用了特許經(jīng)營的方式進(jìn)行郊野公園管理，不同之處在于特許經(jīng)營制度由國家保護(hù)部授予，授予期限短、需公示且各商業(yè)項(xiàng)目分散授予，具有較大的環(huán)境保護(hù)力度。

3.在環(huán)境保護(hù)機(jī)制方面。新西蘭向來以優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境著稱于世，“綠色經(jīng)濟(jì)”是它的國家發(fā)展戰(zhàn)略，而“綠色”理念也被很好地融入到郊野公園的管理過程中。新西蘭1996年出臺(tái)的《保護(hù)法》對(duì)起初的許多相關(guān)的小法進(jìn)行了整合，明確了國家公園“保護(hù)”和“休閑”兩大功能，其目的就是保護(hù)自然資源的可持續(xù)利用。在保護(hù)方式上，新西蘭運(yùn)用潛移默化的方式加強(qiáng)宣傳教育，使得國民都有較高的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

4.在社會(huì)參與機(jī)制方面。在中國香港，社會(huì)群體是郊野公園管理的重要力量。由各類公園委員及社會(huì)熱心人士組成的環(huán)保類社會(huì)團(tuán)體多達(dá)十幾家，其中影響力最大的是郊野公園之友會(huì)。他們經(jīng)常舉辦各類研討會(huì)、組織環(huán)?；顒?dòng)，在為郊野公園的管理提出寶貴意見的同時(shí)，也為其節(jié)約了大量經(jīng)費(fèi)。新西蘭在郊野公園的社會(huì)參與方面十分注重整體性與廣泛性，參與管理的居民來自社會(huì)的各個(gè)階層、行業(yè)。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)赝林苏J(rèn)為郊野公園對(duì)本土文化的保護(hù)作用十分明顯，因此參與郊野公園管理的熱情很高。

五、結(jié)語

郊野公園對(duì)于豐富居民生活、改善生態(tài)環(huán)境有著十分重要的作用，然而，作為一種城市準(zhǔn)公共物品，郊野公園的管理工作有著一定的特殊性。本文對(duì)目前郊野公園管理存在的問題進(jìn)行了梳理，并從法律法規(guī)、資金來源、規(guī)劃設(shè)計(jì)及安全管理等方面提出了郊野公園管理水平的提升路徑，最后從法律機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、環(huán)境保護(hù)機(jī)制及社會(huì)參與機(jī)制四個(gè)方面總結(jié)了國內(nèi)外先進(jìn)的郊野公園管理辦法，以期為郊野公園的發(fā)展提供參考建議。

（作者單位：天域生態(tài)環(huán)境股份有限公司）