行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)行使單方變更權(quán)的司法審查

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上海大學(xué)法學(xué)院

《行政訴訟法》于1990年10月1日施行后，作為一部“民告官”的法律，實(shí)施24年來(lái)第一次修改，至新法修訂已經(jīng)時(shí)隔二十余年。2015年新施行的《行政訴訟法》以6條修訂條文將原來(lái)的75個(gè)法條擴(kuò)充到101條，此次修改內(nèi)容中對(duì)于調(diào)解、立案、判決類型及行政區(qū)域?qū)徖砭休^大的變化。是一部可以有效地把“行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的法律。隨后最高人民法院于2015年4月27日發(fā)布《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱2015年《司法解釋》)，這兩部新法將行政協(xié)議納入受案范圍并且確立了行政協(xié)議的法律地位，初步構(gòu)造行政協(xié)議制度的基本框架。行政協(xié)議的變更有三種方式：第一，雙方協(xié)商變更行政協(xié)議；第二，公民、法人其他組織請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)變更；第三，行政機(jī)關(guān)行使單方變更權(quán)來(lái)變更。本文探討的是第三種情況，即行政協(xié)議在行政主體行使單方變更的行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，如何對(duì)行政主體行使單方變更權(quán)的行為進(jìn)行司法審查。

一、行政協(xié)議的概念及特征

2015年《司法解釋》第11條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”從該條規(guī)定中體現(xiàn)出幾個(gè)行政協(xié)議的特征：第一，行政協(xié)議的當(dāng)事人必須一方為行政機(jī)關(guān)，另一方為公民、法人或其他組織。第二，行政協(xié)議的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益具有公法與私法雙重性質(zhì)的行政協(xié)議此時(shí)是偏向公法的；第三，“協(xié)商”一詞體現(xiàn)了行政協(xié)議的私法性，即協(xié)議必須為雙方當(dāng)事人合意；第四，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。

二、域外行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)行使單方變更權(quán)的司法審查規(guī)定

法國(guó)作為行政協(xié)議制度的開創(chuàng)者，行政協(xié)議在實(shí)務(wù)中運(yùn)用較多，由于在法國(guó)私人權(quán)利較為強(qiáng)大，私人利益往往處于強(qiáng)勢(shì)有威脅公共利益的可能，所以法國(guó)行政法更傾向于保護(hù)公共利益。法國(guó)行政法以公共利益為價(jià)值取向，確立了以行政為本位的行政協(xié)議單方變更的制度模式，行政機(jī)關(guān)可隨時(shí)行使單方變更權(quán)。德國(guó)行政法則以當(dāng)事人為本位，兼顧行政協(xié)議的行政性，強(qiáng)調(diào)協(xié)議雙方地位的平等。臺(tái)灣的行政程序法借鑒了德國(guó)模式，在《行政程序法》第一百四十六條及一百四十七條規(guī)定，凡有下列情形之一者，行政契約之一方當(dāng)事人得徑行調(diào)整契約內(nèi)容或請(qǐng)求他方適當(dāng)調(diào)整契約內(nèi)容：行政機(jī)關(guān)為防止或除去公益之重大危害；情勢(shì)重大變更，非當(dāng)時(shí)所得預(yù)料且依原約顯示公平者。

三、我國(guó)行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)行使單方變更權(quán)的司法審查途徑

我國(guó)行政法律對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更行政協(xié)議規(guī)定較少?！缎姓V訟法》第七十八條第二款規(guī)定：被告變更、解除本法第十二條第一款第(十一)項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q給予補(bǔ)償。2015年《司法解釋》第十五條第三款規(guī)定：被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議，給原告造成損失，判決被告予以補(bǔ)償。

我國(guó)對(duì)于行政機(jī)關(guān)單方變更權(quán)的司法審查應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情采取偏向德國(guó)臺(tái)灣模式的中國(guó)特色審查。給予雙方當(dāng)事人較為平等的地位。在行政協(xié)議調(diào)整方面，如果能遵守雙方合意的本質(zhì)，都需要經(jīng)過(guò)一方當(dāng)事人請(qǐng)求調(diào)整開始協(xié)商，協(xié)商不成再作調(diào)整，調(diào)整不成再依據(jù)實(shí)體法逐步進(jìn)行，并且輔以充分的損失補(bǔ)償和行政救濟(jì)管道，這樣才能兼顧公益與私益的均衡。關(guān)于其司法審查，首先，原告資格僅為行政協(xié)議當(dāng)事人，被告僅為行政機(jī)關(guān)。法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更行為作形式審查，審查該單方變更行為是否符合實(shí)體法律規(guī)定，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更行政協(xié)議的實(shí)體法律規(guī)定并不完善，法院可審查是否符合“公益”要求；行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)舉證責(zé)任，向法院舉證其單方變更的行為是合法且必要的；法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其行使權(quán)利的正當(dāng)程序進(jìn)行審查，例如行政機(jī)關(guān)是否履行了及時(shí)告知、通知當(dāng)事人、說(shuō)明理由、聽取當(dāng)事人陳述與申辯等義務(wù)。關(guān)于行政賠償和補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，應(yīng)當(dāng)依照2015年《司法解釋》第十五條第三款及《行政訴訟法》第七十八條第二款規(guī)定審查行政機(jī)關(guān)是否對(duì)協(xié)議當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償。如果有約定，應(yīng)當(dāng)按照約定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。若無(wú)約定，原則上可以參照適用民事法律規(guī)范的規(guī)定。[1]

四、結(jié)語(yǔ)

行政協(xié)議作為現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的一種新型手段，在各個(gè)國(guó)家得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。堅(jiān)持以雙方協(xié)議取代或者補(bǔ)充單方片面決定，已經(jīng)成為國(guó)際上紛爭(zhēng)解決另外一個(gè)種模式。但在實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)異化的現(xiàn)象，也就是行政權(quán)利濫用的危機(jī)，但由于行政協(xié)議制度處于萌芽階段，法律只對(duì)其規(guī)定了大致框架，具體規(guī)定還不夠細(xì)化?；谔嵘姓C(jī)關(guān)解決沖突與爭(zhēng)議的能力，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議作較為細(xì)致的規(guī)范，學(xué)界同時(shí)也應(yīng)當(dāng)更為深入探討行政協(xié)議制度，將行政協(xié)議因?yàn)榉梢?guī)范不明確所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)減少到最低程度。

[1]江必新,梁鳳云.新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].北京:中國(guó)法制出版社,2015:164～165.