高等教育財政支出績效評價方法分析研究

余黎峰， 安 荻

(中原工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 河南 鄭州 450007)

預(yù)算績效管理是我國財政體制改革的重要舉措，其中財政資金支出績效評價是預(yù)算績效管理發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？冃гu價是依據(jù)我國頒布的評價標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的評價方法，構(gòu)建出合理的評價指標(biāo)體系并對各指標(biāo)賦予有效的權(quán)重，按照規(guī)范的評價程序?qū)ω斦Y金在投入、產(chǎn)出中的使用效率和效果進(jìn)行綜合性評價。

我國高等教育發(fā)展主要由財政資金引導(dǎo)和支持，開展高等教育財政支出績效評價有利于優(yōu)化資源配置和激發(fā)高?？萍紕?chuàng)新活力。但高等教育有自身特點(diǎn)，選擇符合高等教育自身特點(diǎn)的績效評價方法對高等教育財政支出績效的評價質(zhì)量有重要影響?；诖耍疚耐ㄟ^對國內(nèi)外研究文獻(xiàn)中有關(guān)教育財政支出績效評價方法的適用范圍、可操作性等進(jìn)行分析，總結(jié)每種方法的優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合高等教育特點(diǎn)，選擇適用于高等教育財政支出績效評價的方法，以期對高等教育財政支出的績效做出科學(xué)、客觀的評價，進(jìn)而促使高等教育財政資金的合理配置，提升高等教育財政資金的使用效果。

一、 高等教育財政支出績效評價方法介紹

梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有關(guān)高等教育財政支出績效評價研究中采用的主要評價方法有7種：數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、層次分析法、主成分分析法、平衡計(jì)分卡法、績效棱柱法、目標(biāo)結(jié)果對比法以及功效函數(shù)法。其中，前四種方法使用較為廣泛。各種評價方法及研究情況如下：

(一) 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)，是一種從投入和產(chǎn)出兩個指標(biāo)出發(fā)，運(yùn)用數(shù)學(xué)工具，對具有可比性的同類型決策單元進(jìn)行相對有效性評價的數(shù)量分析方法。許多學(xué)者運(yùn)用該方法對高等教育財政支出的績效進(jìn)行了評價。

Beasley J E 運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對英國高?；瘜W(xué)系的辦學(xué)效率進(jìn)行了評價分析[1]；Abbott M 等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對澳大利亞高等教育機(jī)構(gòu)的財政績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行了研究[2]；李光金等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法分析了高校的產(chǎn)出效果，對大學(xué)進(jìn)行了重新排名[3]；史健勇等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對上海高校5年內(nèi)的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析和排名[4]；郭新立運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法構(gòu)建了學(xué)科技術(shù)有效性評價模型，對學(xué)科的辦學(xué)效益進(jìn)行了評價[5]；周小娟運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法構(gòu)建了高等教育投入、產(chǎn)出指標(biāo)體系，對采集的陜西22所地方高校學(xué)科投入與產(chǎn)出的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，并對陜西省地方高校的辦學(xué)效益進(jìn)行了評價[6]；蘇偉洲運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，結(jié)合C2R和BC2模型，對西南地區(qū)某高校的辦學(xué)效益進(jìn)行了評價[7]；段永瑞等以國內(nèi)50所重點(diǎn)大學(xué)為研究對象，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對科研績效進(jìn)行了評價[8]；劉蕾等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法測算了2000-2004年間高校的科研能力和產(chǎn)出效率[9]；戚湧等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，結(jié)合C2R和C2GS2模型，構(gòu)建了一套高校科研績效評價指標(biāo)體系，對高校科研的效率進(jìn)行了評價分析[10]；張寶友等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對杭州市高校社會服務(wù)的績效進(jìn)行了評價[11]；張友棠等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法構(gòu)建了投入-產(chǎn)出評價模型，對大學(xué)的預(yù)算績效進(jìn)行了評價[12]。

從以上可以看出，多數(shù)學(xué)者運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對高等教育財政支出績效進(jìn)行評價時，側(cè)重于高?？蒲械漠a(chǎn)出效果和學(xué)科的辦學(xué)效益。

(二) 層次分析法

層次分析法(AHP)，是由美國著名運(yùn)籌學(xué)家薩蒂提出的，屬于多目標(biāo)分層次的評價方法。它是通過將復(fù)雜的評價問題分解為若干相關(guān)因素，對目標(biāo)、準(zhǔn)則以及指標(biāo)進(jìn)行分層，然后對每一個因素進(jìn)行兩兩比較，建立比較判斷矩陣，最后計(jì)算各個指標(biāo)權(quán)重的一種層次權(quán)重決策分析方法。

丁永生運(yùn)用層次分析法對地方高校研究機(jī)構(gòu)的科研績效進(jìn)行了評價，并依據(jù)地方高校研究機(jī)構(gòu)自身的特點(diǎn)對各項(xiàng)指標(biāo)賦予權(quán)重[13]；路萍等運(yùn)用層次分析法對解決高校非結(jié)構(gòu)化科技活動評價問題的理論依據(jù)進(jìn)行了討論[14]；章建石等運(yùn)用層次分析法對高等院校財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了研究[15]；張文耀從教學(xué)績效、科研績效、經(jīng)費(fèi)自籌能力、資產(chǎn)績效4個方面設(shè)立了評價指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法和專家調(diào)查法對高校財務(wù)支出進(jìn)行了績效評價[16]；郎永杰等運(yùn)用優(yōu)化調(diào)整后的層次分析法和十分制計(jì)分法對各項(xiàng)指標(biāo)賦予權(quán)重，對高校的科研成果進(jìn)行了績效評價[17]；嚴(yán)全治運(yùn)用層次分析法，根據(jù)國內(nèi)31個省市區(qū)近10年的高校財政投入數(shù)據(jù)，建立了省級政府高校財政責(zé)任履行狀況評價指標(biāo)體系[18]；鄧建華認(rèn)為層次分析法與高校財務(wù)績效的評價目標(biāo)相契合，并選取相關(guān)指標(biāo)，構(gòu)建了一套績效評價指標(biāo)體系[19]；帥毅等運(yùn)用層次分析法和德菲爾法，針對某大學(xué)的財務(wù)績效設(shè)立了評價指標(biāo)并對其賦予權(quán)重，最后運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)對指標(biāo)進(jìn)行了評價[20]；左和平等運(yùn)用層次分析法與專家咨詢加權(quán)法對某高校財務(wù)績效進(jìn)行了評價[21]；李岱素運(yùn)用層次分析法對廣東省高校的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開展了績效定量評價[22]；王楚鴻等運(yùn)用層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，依據(jù)全國高校15年內(nèi)科技經(jīng)費(fèi)投入和科技產(chǎn)出數(shù)據(jù)，對全國高校經(jīng)費(fèi)投入和科技產(chǎn)出的效率進(jìn)行了研究[23]。

從以上可以看出，多數(shù)學(xué)者運(yùn)用層次分析法對高校財政支出績效進(jìn)行評價時，側(cè)重于評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，這為高等教育財政支出績效評價指標(biāo)的設(shè)計(jì)和權(quán)重的賦值提供了理論依據(jù)。

(三) 平衡計(jì)分卡法

平衡計(jì)分卡法(BSC)，主要是從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長4個維度出發(fā)，將抽象的組織戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值，并對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率和效果進(jìn)行評價的一種新型績效管理方法。平衡計(jì)分卡法在組織績效評價過程中通過綜合分析戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、長短期目標(biāo)、財務(wù)與非財務(wù)指標(biāo)來衡量組織的績效。

Karthnos D等認(rèn)為公共部門的職能、發(fā)展目標(biāo)、信息獲取數(shù)量及發(fā)展趨勢等因素，都會對平衡計(jì)分卡法在公共部門財政支出績效評價中的運(yùn)用產(chǎn)生較大影響[24]；談潔以常州市義務(wù)教育財政支出為研究對象，從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長等4個維度將總目標(biāo)分解，運(yùn)用平衡計(jì)分卡法構(gòu)建了評價體系，并對其財政支出進(jìn)行了績效評價[25]；殷俊明以民辦院校為研究對象，運(yùn)用平衡計(jì)分卡法將民辦院校的既定目標(biāo)、實(shí)施情況以及最終成果結(jié)合起來，對其戰(zhàn)略績效進(jìn)行了評價[26]；孫振球等運(yùn)用一種改進(jìn)的平衡計(jì)分卡法構(gòu)建了一個高校數(shù)字資源綜合評價體系模型，并結(jié)合層次分析法對指標(biāo)賦予權(quán)重，最終設(shè)計(jì)出了全面反映高校數(shù)字資源績效目標(biāo)的指標(biāo)群[27]；沈鴻根據(jù)高校的特點(diǎn)構(gòu)建了一個基于平衡計(jì)分卡法的五元結(jié)構(gòu)高?？冃е笜?biāo)評價體系，并結(jié)合模糊層次分析法賦予指標(biāo)權(quán)重，對高校財政支出績效進(jìn)行了評價[28]；劉圻運(yùn)用平衡計(jì)分卡法，從如何安全有效地利用高校投入資金的角度研究了績效考核體系的有關(guān)問題[29]；郭彩琴等分析了平衡計(jì)分卡法的優(yōu)越性，并對該方法在高校教師績效考核中應(yīng)用的可行性進(jìn)行了研究[30]；原海濱等運(yùn)用平衡計(jì)分法，分析了我國高校績效考核管理之間的聯(lián)系，研究該方法在高校績效管理中的可行性[31]。

從以上可以看出，平衡計(jì)分卡法綜合考慮了財務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長等4個因素，主要應(yīng)用于企業(yè)資金的績效評價，在對高等教育財政支出績效評價中運(yùn)用較少。

(四) 主成分分析法

主成分分析法(PCA)，是一種通過降維將多個指標(biāo)轉(zhuǎn)化為個別綜合指標(biāo)(即主成分)，最終使每個主成分都能夠反映原始變量的大部分信息，并且所含信息互不重復(fù)的數(shù)據(jù)分析方法。

黃林芳運(yùn)用主成分分析法，對涉及高等教育財政資金投入和產(chǎn)出的多個變量及具有經(jīng)濟(jì)意義的主成分變量進(jìn)行了歸納分析，并對我國高等教育財政資金的投入和產(chǎn)出績效進(jìn)行了評價[32]；牛車曉等將DEA模型與主成分分析法相結(jié)合，對高校內(nèi)部人才培養(yǎng)工作進(jìn)行了評價[33]；袁振國等運(yùn)用主成分分析法對2007-2011年5年內(nèi)72所教育部直屬高校的財政支出進(jìn)行了績效評價[34]；郭化林等將主成分分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法相結(jié)合，對高等教育財政支出進(jìn)行了績效評價[35]。

從以上可以看出，主成分分析法同樣是一種對指標(biāo)賦予權(quán)重的方法。但在該方法下，指標(biāo)篩選過于依賴樣本數(shù)量，相較于層次分析法有一定局限性。

普遍存在頻繁大額現(xiàn)金使用現(xiàn)象，存在使用現(xiàn)金支票支付工程款現(xiàn)象。普遍存在大量白條抵庫現(xiàn)象，白條金額最少的6.4萬元，個別單位庫存現(xiàn)金余額較大，白條金額達(dá)到60余萬元,超過三個月的有35.4萬元，最長的白條是2009年的，至今沒有處理。有的單位甚至抵庫的白條無領(lǐng)導(dǎo)簽字，存在極大的風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)受限于財政條件，未按要求推行公務(wù)卡管理。另外，教育系統(tǒng)實(shí)行全市財務(wù)統(tǒng)管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育成報賬單位，已經(jīng)沒有單位賬號，發(fā)現(xiàn)有的單位存在一次性撫恤金、教育遺屬、退職費(fèi)存在個人賬戶發(fā)放問題。

(五) 績效棱柱方法

績效棱柱法，是運(yùn)用由克蘭菲爾德學(xué)院教授Andy Neely與安達(dá)信咨詢公司聯(lián)合開發(fā)的三維績效框架模型進(jìn)行績效評價的方法。棱柱的5個面分別代表組織績效內(nèi)部關(guān)聯(lián)的五個關(guān)鍵因素，即利益相關(guān)者的滿意、利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)、組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程和組織能力。

績效棱柱模型更多地運(yùn)用于企業(yè)組織內(nèi)部績效的評價，國內(nèi)學(xué)者較少運(yùn)用該模型來對高等教育財政支出進(jìn)行績效評價。張川等建立了績效棱柱模型，圍繞滿意度、流程、戰(zhàn)略、能力4個維度設(shè)計(jì)了績效評價的指標(biāo)，對高校財政支出進(jìn)行了績效評價[36]。

(六) 目標(biāo)結(jié)果比較法

目標(biāo)結(jié)果比較法，是對比預(yù)先設(shè)定的高校財政支出收益與實(shí)際收益之間的差異，根據(jù)這些差異對高校財政支出的績效進(jìn)行評價的一種方法。由于這種方法具有較強(qiáng)的主觀判斷性，將其應(yīng)用在高等教育財政支出績效評價中的學(xué)者較少。徐娟運(yùn)用目標(biāo)結(jié)果比較法，以高?？茖W(xué)研究的預(yù)算效率為研究對象，對相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行了對比分析[37]。

(七) 功效函數(shù)法

功效函數(shù)法(又稱功效系數(shù)法)，是指對每一項(xiàng)評價指標(biāo)分別設(shè)立一個上限滿意值和下限及格值，然后通過計(jì)算分析各指標(biāo)實(shí)現(xiàn)滿意值的程度，對各個指標(biāo)進(jìn)行打分，再運(yùn)用加權(quán)平均法對各個指標(biāo)的得分進(jìn)行綜合，最終評價被研究對象的綜合績效。

吳家萌運(yùn)用功效函數(shù)法對河南省教育財政支出的績效進(jìn)行了研究[38]；火熠等運(yùn)用功效系數(shù)法對江西省中小學(xué)教育財政支出進(jìn)行了績效評價[39]。

二、 高等教育財政支出績效評價方法優(yōu)缺點(diǎn)分析

通過對國內(nèi)外關(guān)于高等教育財政支出績效評價方法的對比分析發(fā)現(xiàn)，有些學(xué)者僅利用一種績效評價方法對高等教育財政資金使用效率和效果進(jìn)行分析；有些學(xué)者則綜合運(yùn)用兩種或3種評價方法對高等教育財政支出進(jìn)行績效評價。這7種評價方法都有各自的特點(diǎn)和適用領(lǐng)域，無論采用任何一種評價方法，在對高等教育財政支出績效評價時都存在優(yōu)缺點(diǎn)，如表1所示。

三、 高等教育財政支出績效評價方法選擇分析

通過對上述每種績效評價方法分析發(fā)現(xiàn)，層次分析法操作過程簡便，方法靈活，但對于權(quán)重的賦值具有主觀性；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對權(quán)重賦值有較強(qiáng)的客觀性，但又過度依賴財務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)，忽略了資金使用者的主觀偏好；平衡計(jì)分卡法普遍應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部績效的評價；主成分分析法評價結(jié)果過分依賴選取的指標(biāo)樣本，有一定局限性；績效棱柱法、目標(biāo)結(jié)果對比法和功效函數(shù)法在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面都具有較強(qiáng)的主觀性。本文認(rèn)為將數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法和層次分析法結(jié)合起來，能對高等教育財政支出的績效做出較為科學(xué)客觀的評價，評價結(jié)果具有合理性、適用性、可行性。

(2) 適用性。高等教育屬于典型的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，不同于其他社會產(chǎn)品。它的經(jīng)費(fèi)主要來源于國家財政性教育經(jīng)費(fèi)撥款，這便決定了高等教育財政支出的績效目標(biāo)具有社會公益性，即高等教育支出財政的社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益。因此，在選擇績效評價方法時，不僅要考慮財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，還要考慮高等教育財政支出績效評價指標(biāo)如何科學(xué)量化的問題。

高等教育財政支出績效評價具有復(fù)雜性和層次性，評價指標(biāo)的構(gòu)建亦是如此。層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法都具有系統(tǒng)性評價的特點(diǎn)，前者能夠?qū)⒖冃гu價總目標(biāo)進(jìn)行層級分類，后者能夠?qū)⒃u價方的主觀判斷進(jìn)行量化處理，使評價結(jié)果更具科學(xué)性。層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法相結(jié)合的方法，能夠排除更多的主觀因素，簡化評價過程。因此，將層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法相結(jié)合，十分適用于高等教育財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。

(3) 可行性。層次分析法的理論模型十分簡單，它將高校財政支出績效目標(biāo)按照一定維度分解為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層。然后把影響績效目標(biāo)的相關(guān)因素按照層次進(jìn)行區(qū)分，再對每一層次中的因素的重要性進(jìn)行兩兩比較，最終確定每個指標(biāo)的權(quán)重。該理論模型可采用Excel完成。

表1 高等教育財政支出績效評價方法優(yōu)缺點(diǎn)分析

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法則是利用C2R模型對多個評價指標(biāo)的投入、產(chǎn)出效率進(jìn)行對比，確定相對效率的評價指標(biāo)。該理論模型可借助DEAP軟件完成。

將層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法相結(jié)合，先用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法模型計(jì)算出相對績效比率，構(gòu)建層次分析法的判斷矩陣，再根據(jù)用層次分析法計(jì)算出的權(quán)重對所有評價指標(biāo)的績效進(jìn)行排序，進(jìn)而得到準(zhǔn)確的績效評價結(jié)果。

四、 結(jié)語

隨著“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”的提出和實(shí)施，我國高等教育財政支出績效評價工作逐步展開。但是，構(gòu)建一套完整的、科學(xué)的、規(guī)范化的績效評價指標(biāo)體系依舊需要一個長期的過程。在這個過程中，績效評價方法的選擇將會決定評價工作的質(zhì)量。

本文梳理了國內(nèi)外關(guān)于高等教育財政支出績效評價方法研究的文獻(xiàn)，對比分析了使用較多的幾種評價方法的適用范圍和優(yōu)缺點(diǎn)，認(rèn)為用層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法相結(jié)合的評價方法對高等教育財政支出績效進(jìn)行評價，得出的結(jié)果較其他評價方法更為科學(xué)和客觀。