氣候治理:國際合作的困境及其根源

閔健峰 延邊大學(xué) 吉林延邊 133002

1 合作現(xiàn)狀

目前,全球氣候治理走向后京都時代.由15年的巴黎氣候變化大會完成了歷時4年的德班平臺談判進程,達成了以《巴黎協(xié)定》為核心的一系列決定.《巴黎協(xié)定》的達成標志著全球氣候治理進入了新的發(fā)展階段,傳遞出全球推動實現(xiàn)綠色低碳、氣候適應(yīng)型和可持續(xù)發(fā)展的強有力信號.《巴黎協(xié)定》包括前言、總體目標、自主貢獻、減緩、適應(yīng)、損失損害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、全球盤點、促進實施和遵約、機構(gòu)和程序法律安排等內(nèi)容.

《巴黎協(xié)定》重申了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確定的"公平、共同但有區(qū)別的責任和各自能力原則".值得一提的是《巴黎協(xié)定》提出的三個目標中有一個(將全球平均氣溫上升幅度控制在工業(yè)化前2攝氏度之內(nèi),并力爭不超過工業(yè)化前水平1.5攝氏度.)是以往都沒有提出的.

此外,《巴黎協(xié)定》以法律文書形式,確立了"自主貢獻+審評"的全球應(yīng)對氣候變化的合作模式.《巴黎協(xié)定》所設(shè)立的模式也是全新的模式.

然而,由于《巴黎協(xié)定》全面平衡了各方的利益,在未來的遵約細節(jié)和實施落實方面將會有更多的難題,如果處理不當,將可能會損害發(fā)展中國家的利益,尤其是發(fā)展中大國的,如果一旦利益失衡,合作又成為一紙空談,所以這需要我們慎重對待氣候合作問題.[ 來自于巢清塵,張永香,高翔,王謀,巴黎協(xié)定——全球氣候治理新起點;《氣候變化研究進展》2016年1月第12卷第一期]

2 合作困境分析

需要指出的是,雖然巴黎氣候大會有所進展,但總體上后京都時代的氣候治理進程依舊緩慢.氣候治理與其他非傳統(tǒng)安全問題相比較成果難免有些相形見拙.在相互依存的時代,合作成為一種可能.可是就在氣候問題的上,合作極其困難,下面將對其合作困境進行四角度的分析:

首先從生態(tài)領(lǐng)域分析,有專家指出生態(tài)問題屬性導(dǎo)致政治家們不情愿處理生態(tài)問題.全球生態(tài)問題的整體性表現(xiàn)出問題內(nèi)部的的復(fù)雜性.生態(tài)系統(tǒng)本身就包含牽一發(fā)而動全身的屬性,一旦生態(tài)系統(tǒng)的某一部分遭到嚴重破壞,不是解決那一部分問題就能恢復(fù)到原來的狀態(tài),必須從整體的生態(tài)系統(tǒng)入手,成本很高.

長期性表現(xiàn)出解決問題的時效性.生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞,恢復(fù)起來不是幾年或十年的問題.據(jù)統(tǒng)計,氣溫回落2攝氏度需要一百年的時間.這種"為他人做嫁衣"的政策一般往往被政治家們擱置.長期戰(zhàn)略往往會留給必須要大力的支持的發(fā)展問題而不是可能出現(xiàn)的生存問題.很多有權(quán)威的學(xué)者、政治家們都認為環(huán)境問題提出過早,杞人憂天.

跨國性表現(xiàn)出合作曲折性.生態(tài)問題不是一國可以治理的.比如說一旦多瑙河出現(xiàn)問題,需要治理的可能就是大半個歐洲國家,甚至歐盟也會出手干涉.面對全球循環(huán)的大氣問題更需要全球治理.然而成員一旦多的情況下,合作的難度與其成反相關(guān).

其次,還有一個不能忽視的因數(shù),即合作本身存在的固有矛盾——沖突.羅伯特 基歐漢說過:"合作不應(yīng)該視為沒有沖突的狀態(tài),而應(yīng)該被視為對沖突或潛在沖突的反應(yīng).沒有沖突的征兆也就沒有合作的必要".合作和沖突既反映了矛盾的對立性也體現(xiàn)了矛盾的同一性.國際合作的是指就是國際行為體在一定問題領(lǐng)域中所進行的政策協(xié)調(diào)行為,是一種動態(tài)的國際互動行為方式.所以全球生態(tài)治理上沖突與合作相伴而行,這是全球治理的重要內(nèi)容.

再次,傳統(tǒng)的多邊合作主義指出合作困難是因為合作條件

A 必須有大所數(shù)成員能獲得共同利益

B 時間問題:各方都期望立見成效,以刺激政府決策

C國內(nèi)制約因素作用大:預(yù)期收益必須能彌補政府喪失的合法性,避免政府穩(wěn)定.在保護環(huán)境和遏制氣候變化方面,短期內(nèi)要集中支付國內(nèi)成本,長遠方可見成效,因此現(xiàn)政府顯然不愿意為下屆政府承擔工作.

最后應(yīng)該從內(nèi)因出發(fā).本國的主要矛盾要求社會發(fā)展.固有矛盾給發(fā)展帶來不可無視的壓力.任何政治家們都會主要抓生產(chǎn),抓經(jīng)濟.如果說國家內(nèi)政方面的矛盾是本質(zhì)原因,那外交上面臨的壓力是合作困難的直接原因.以中國為例,中國面臨煩的外交壓力也不小.就以低碳政治方面,中國是世界碳排放量最多的國家,所以面臨的壓力可想而知.況且,像全球治理這種非對抗性的政治行為雖然沒有戰(zhàn)爭發(fā)生的可能,但是矛盾一旦出現(xiàn),棘手的程度也不亞于戰(zhàn)爭.哥本哈根氣候峰會被媒體戲稱為"草案戰(zhàn)爭"事實上,各個國家在本國利益上不僅毫不退讓,有的更是借題發(fā)揮,變本加厲的進行一番指責而不是商量.一些國家遭受的外交壓力成為了他們的外交困局,從而導(dǎo)致國家間合作困境越來越難以處理.

3 合作困境根源:

大多數(shù)人都不理解,像氣候問題這種世人都意識到的問題的嚴峻,怎么在政治精英面前就成了一種"兒戲".充滿民主智慧的美國怎么就能做出退出《京都議定書》這種做法呢?全球治理明明是利大于弊的舉措,怎么到現(xiàn)在還是處于擬定方案狀態(tài)?本文認為,除了上述的因素之外還存在本質(zhì)問題.

首先是國家之間的差異問題.國家間差異大導(dǎo)致南南合作、南北合作時候,共識少,問題多.國際關(guān)系本身錯綜復(fù)雜的問就是因為國家間差異問題.國家間政治制度不同,就算相同的政治制度也有很大的差異.這在現(xiàn)實主義觀點來看不發(fā)生戰(zhàn)爭已是萬幸,合作根本不可能.雖然自由主義、建構(gòu)主義都提出合作的可能,但國家的具體差異仍是理論界討論的熱點以及難點.世界經(jīng)濟格局直接影響著政治格局的演進.歐美大國牢牢握住自己的話語權(quán)利,這導(dǎo)致國家之間的合作問題共識少,代溝多.政治制度差異大,經(jīng)濟地位不平等導(dǎo)致文化霸權(quán)橫行,合作雖然不是不可能,但也是困難重重.這主要還是大國或強國的問題.

當然處于相對弱勢的國家也有一些問題.最典型的就是搭便車問題導(dǎo)致集體行動困難.這是發(fā)達國家與發(fā)展中國家爭論的焦點之一.一方面,大國的確是實力擔當,但如果要一起行動的時候只有大國出力,那就難免會有些力不從心.合作的必要性也就大大減弱.這是一般發(fā)達國家的立場.當然這也是一種大國自以為是且不想負責任的借口.美國當眾不簽議定書就延緩了全球大氣治理的進程,大國的這種做法實在讓人無法認同.雖然發(fā)展中國家實力有限,依傍發(fā)達國家是一種理性選擇.發(fā)展中國家認為發(fā)達國家之所以不樂意是因為在集體行動的時候發(fā)達國家會提出很多干涉主權(quán)的事情,這是他們不能退讓的,所以只能延緩集體行動的進程.當然也有些毫無誠意的發(fā)展中國家一直幻想著能夠坐享其成,這種做法不時挑戰(zhàn)發(fā)達國家的底線.這就促使集體行動走向囚徒困境*中最不樂觀的狀態(tài).雙方的狀態(tài)并不適合高效合作,全球治理成為一紙空談.

再次是國際社會問題.接下來從國際社會的屬性、特征、結(jié)構(gòu)、單元入手解讀合作之所以難的問題.

A國際上的無政府狀態(tài)將全球生態(tài)問題的共同解決向反方向推動,引發(fā)不同民族、不同國家、不同地區(qū)的人們?yōu)樽约旱膫€體利益、眼前利益、局部利益而進行零和博弈甚至不惜發(fā)動戰(zhàn)爭.

B國際格局不平衡特性容易引發(fā)沖突而不是合作.國際政治領(lǐng)域的不平等與國際沖突有著密切關(guān)系.生態(tài)環(huán)境問題把第一世界和第三世界以及新興工業(yè)國家之間的權(quán)力、國力、安全保障等方面差距繼續(xù)拉大,全球范圍內(nèi)的持久不平等、不平衡也會繼續(xù)增長.生態(tài)領(lǐng)域的國際不平等,"出現(xiàn)一個史無前例的全球性不平等現(xiàn)象,現(xiàn)存的世界性的生存機會的不均衡和不公平將由氣候變化而變得更加嚴重".*生態(tài)問題的全球化導(dǎo)致社會和經(jīng)濟后果是不均衡的隨之產(chǎn)生的不公平不僅是表現(xiàn)在時間還是空間地理分布上,他們都隱藏巨大的沖突,這種種沖突的結(jié)果也將在不遠的將來完全爆發(fā).

C國際制度問題.制度塑造了空間沖突的發(fā)生環(huán)境,也決定了沖突的形式和級別.一是由于區(qū)域資源產(chǎn)權(quán)不明、產(chǎn)權(quán)變更或制度與政策存在的缺陷將導(dǎo)致沖突的發(fā)生.二是現(xiàn)有的管理制度與區(qū)域生態(tài)利益訴求之間的矛盾也會引發(fā)沖突.三是在區(qū)域生態(tài)保護中,權(quán)力的分配不均使區(qū)域利益和負擔分配不均衡,也會導(dǎo)致生態(tài)分不沖突.目前國際上度并沒有形成體系化的機制,約束能力極其有限,規(guī)范的合作仍有很長的路要走.

D國家作為理性單位,這就表明任何一個主權(quán)國家都會為自身的國家利益出發(fā),都會站在本國發(fā)展的角度,而這種狹義的國家利益會多多少少與全人類的利益產(chǎn)生一些矛盾.在全球治理這種公共產(chǎn)品資源豐厚的狀況下,不少國家都只愿意搭便車而不是共同擔當,這也是他們一種利益選擇.而發(fā)達國家也是出于國家利益的考量,不愿意承擔過多的責任.美國公然拒絕簽訂京東議定書就是站在美國利益最好表現(xiàn).再者,國家首先要保護的是主權(quán).主權(quán)是不可侵犯的,任何一個主權(quán)國家都會不愿意讓出主權(quán),限制自身的發(fā)展.因為他們這種全球治理很容易像美國的打著民主、人權(quán)的旗號干涉他國內(nèi)政問題.聯(lián)合國也由于美國因素變得十分被動.