論全國一盤棋的歷史演進(jìn)、基本特征和完善路徑

申?duì)N 劉建軍

摘 要：全國一盤棋提出、形成于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，發(fā)展于改革時(shí)期，在新時(shí)代被概括為中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。全國一盤棋有黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體與部分、系統(tǒng)思維、堅(jiān)持民主集中制和動(dòng)態(tài)平衡等基本特征。堅(jiān)持和完善全國一盤棋要正確處理其與地方能動(dòng)性、地方積極性、社會(huì)力量有序參與和科學(xué)決策的關(guān)系。全國一盤棋是我們應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的制度性保障，是將黨的制度嵌入國家制度的成功范例，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度和治理體系的優(yōu)越性。

關(guān)鍵詞：全國一盤棋;歷史演進(jìn);基本特征;完善路徑

中圖分類號(hào)：D62???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???? 文章編號(hào)：2096-5729（2021）04-0019-08

收稿日期： 2020-12-14

基金項(xiàng)目： 河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想歷史方法論研究”（HB18DD007）;河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“河北紅色資源在干部教育培訓(xùn)中的開發(fā)與運(yùn)用研究”（HB19MK011）

作者簡介： 申?duì)N，中共河北省委黨校（河北行政學(xué)院）中共黨史教研部講師，主要研究方向?yàn)橹泄颤h史、西柏坡經(jīng)驗(yàn)與西柏坡精神等;劉建軍，中共河北省委黨校（河北行政學(xué)院）中共黨史教研部副主任、教授、博士，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹泄颤h史、紅色文化等。

全國一盤棋是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)總結(jié)了中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢，堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事是其中一項(xiàng)重要的制度優(yōu)勢。新中國成立70多年來取得的輝煌成就尤其是成功應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，充分證明了堅(jiān)持全國一盤棋，集中力量辦大事的制度優(yōu)越性。新時(shí)代面臨著“兩個(gè)大局”，在前進(jìn)征程上必須始終堅(jiān)持全國一盤棋，進(jìn)一步完善和擴(kuò)大這一制度優(yōu)勢，發(fā)揮全國一盤棋的制度效能。

一、全國一盤棋的歷史軌跡

（一）全國一盤棋的提出

社會(huì)主義基本制度確立后，為盡快改變中國貧窮落后的面貌，中共中央在1958年黨的八大二次會(huì)議上制定了鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義的總路線。為調(diào)動(dòng)全黨全國人民建設(shè)社會(huì)主義的積極性，毛澤東在1958年的春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上指出，“中央集權(quán)太多了，是束縛生產(chǎn)力的。這就是上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系問題。我是歷來主張‘虛君共和的，中央要辦一些事，但是不要辦多了，大批的事放在省、市去辦，他們比我們辦得好，要相信他們”。[1]（P559）

毛澤東反思中央高度集權(quán)式的經(jīng)濟(jì)管理體制弊端，提出“虛君共和”主張，是從1956年開始的。經(jīng)過幾年建設(shè)，中共中央和毛澤東開始認(rèn)識(shí)到蘇聯(lián)中央高度集權(quán)的管理體制帶來的弊端。下放中央權(quán)力，擴(kuò)大地方自主權(quán)是毛澤東試圖突破蘇聯(lián)高度集權(quán)管理體制，嘗試激發(fā)中央和地方兩個(gè)積極性的探索。

在1956年《論十大關(guān)系》一文中，毛澤東提出，過分集中是不利的，不利于調(diào)動(dòng)一切力量來達(dá)到建設(shè)強(qiáng)大國家的目的，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情……有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有”。[2]（P31）《論十大關(guān)系》講話發(fā)表后幾天，毛澤東在4月28日中央政治局?jǐn)U大會(huì)議的總結(jié)講話中再次強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在我們講，過分集中是不利的，不利于調(diào)動(dòng)一切力量來達(dá)到建設(shè)強(qiáng)大國家的目的。”[2]（P56）由此可以看出，毛澤東此時(shí)提出下放中央權(quán)力、擴(kuò)大地方自主權(quán)，既是為了調(diào)動(dòng)地方積極性，更是為了突破蘇聯(lián)高度集權(quán)的管理模式，嘗試探索一種能夠調(diào)動(dòng)中央和地方雙重積極性的制度。

在毛澤東上述思想的推動(dòng)下，中共中央和國務(wù)院在1958年相繼頒布了《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)規(guī)定》《關(guān)于企業(yè)、事業(yè)單位和技術(shù)力量下放的規(guī)定》兩個(gè)文件。在這兩個(gè)文件的指導(dǎo)下，中央各部直接管理的1165個(gè)企事業(yè)單位中有885個(gè)單位下放到地方，下放比例高達(dá)76%，并要求在6月15日前完成，由此可見中央下放權(quán)力的力度和決心之大。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于權(quán)力下放過多過快，導(dǎo)致在企業(yè)管理和資源調(diào)配上出現(xiàn)混亂。同時(shí)，隨著“大躍進(jìn)”的狂飆猛進(jìn)，各地爭相大上建設(shè)項(xiàng)目，重復(fù)低水平的建設(shè)造成大量資源浪費(fèi)，“導(dǎo)致計(jì)劃失控，工業(yè)生產(chǎn)秩序混亂”。[1]（P827）為解決這一問題，毛澤東在1958年12月12日主持召開的中共中央政治局常委和各協(xié)作區(qū)主任會(huì)議上提出：“全國一盤棋與地方積極性相結(jié)合，有矛盾，按全國一盤棋原則去解決?！盵3]（P641）正如陳云后來所指出：“一九五八年六月，將大批企業(yè)下放，不久發(fā)現(xiàn)有問題，又強(qiáng)調(diào)全國一盤棋?！盵4]（P98）

在毛澤東看來，提出全國一盤棋并不是為了把權(quán)力全部集中在中央，全國一盤棋并不排斥地方積極性，地方也不是絲毫沒有自主權(quán)。全國一盤棋與地方積極性是相互促進(jìn)、相互提升、相輔相成的共生關(guān)系，只有當(dāng)?shù)胤胶椭醒氘a(chǎn)生矛盾時(shí)，地方才要服從中央的安排部署。但由于當(dāng)時(shí)各地工業(yè)生產(chǎn)秩序混亂打亂了中央的計(jì)劃，影響了全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局，全國一盤棋在1959年后的實(shí)際執(zhí)行中更多強(qiáng)調(diào)了對中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的貫徹。

（二）全國一盤棋的初步貫徹實(shí)施

毛澤東提出全國一盤棋后，迅速得到全黨的貫徹和執(zhí)行。1959年1月21日，黃克誠在軍事會(huì)議上指出：“毛主席在六中全會(huì)上號(hào)召要‘全國一盤棋，工業(yè)、基本建設(shè)、商業(yè)各方面都要一盤棋，不能各自為政?！盵5]（P724）鄧小平在出席中共中央召開的省、市、自治區(qū)黨委第一書記會(huì)議上談到1959年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃時(shí)也指出：“一切問題的關(guān)鍵是要貫徹一盤棋的方針?！盵6]（P8）這就將全國一盤棋原則置于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心地位，突出強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一。2月16日，中共上海市委書記柯慶施在《紅旗》雜志上發(fā)表題為《論“全國一盤棋”》的署名文章。2月24日，《人民日報(bào)》也刊發(fā)社論《全國一盤棋》，對全國一盤棋進(jìn)行了詳細(xì)論述和闡釋。當(dāng)時(shí)主管經(jīng)濟(jì)的陳云在多個(gè)場合都強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持全國一盤棋的重要性，將全國一盤棋作為生產(chǎn)建設(shè)的根本指導(dǎo)原則，要求各地區(qū)和各部門堅(jiān)決貫徹中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

1960年11月14日，周恩來在召集中央文教部門負(fù)責(zé)人制訂1961年文教工作計(jì)劃問題時(shí)指出：“搞計(jì)劃必須全國一盤棋，這點(diǎn)應(yīng)切實(shí)貫徹到每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同志，應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)工作，搞好明年的計(jì)劃?！盵7]（P368）這次講話將全國一盤棋從經(jīng)濟(jì)建設(shè)引入文化領(lǐng)域，逐漸成為處理中央和地方、集中和分散矛盾的指導(dǎo)思想。

全國一盤棋在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的貫徹執(zhí)行，扭轉(zhuǎn)了之前混亂的局面，重新將權(quán)力集中在中央。雖然中央和毛澤東反復(fù)強(qiáng)調(diào)全國一盤棋與地方積極性相結(jié)合，但后來在實(shí)際中并沒有能很好處理集中與分散的矛盾關(guān)系，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不時(shí)呈現(xiàn)出“一收就緊一放就松”的不良循環(huán)。

（三）全國一盤棋在改革開放時(shí)期的發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放的新時(shí)期。汲取建設(shè)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，中國共產(chǎn)黨對全國一盤棋的認(rèn)識(shí)和理解逐漸深入。一是提出全國一盤棋是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。鄧小平在1982年同國家計(jì)委負(fù)責(zé)人談話時(shí)就指出：“社會(huì)主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點(diǎn)?！盵8]（P422）鄧小平將全國一盤棋作為社會(huì)主義的優(yōu)越性提出來，充分表明全國一盤棋不是政策性和策略性的方針，而是一項(xiàng)體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的重要制度安排，是社會(huì)主義制度的一種優(yōu)勢。“社會(huì)主義制度優(yōu)越性的一個(gè)重要方面，就是能夠組織起來，集中力量，有計(jì)劃地高效率地進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)?！盵9]（P657）二是強(qiáng)調(diào)正確處理全國一盤棋與地方積極性的關(guān)系。提出“必須堅(jiān)持大計(jì)劃、小自由，大集中、小分散，擺正全國一盤棋和發(fā)揮地方積極性的關(guān)系”。[10]（P1194）計(jì)劃與自由、集中與分散相輔相成，缺一不可，共同構(gòu)成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。三是更加注重全國一盤棋內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，既強(qiáng)調(diào)中央對地方的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又重視中央與地方、地方與地方之間的協(xié)同發(fā)展，提出區(qū)域之間要密切合作、加強(qiáng)配合。堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)揮黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)，而堅(jiān)持區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展，則“是貫徹全國一盤棋思想的必然要求，是發(fā)揮各個(gè)區(qū)域優(yōu)勢、增強(qiáng)全國發(fā)展合力的現(xiàn)實(shí)需要”。[11]（P373）

（四）全國一盤棋成就“中國之治”

全國一盤棋作為社會(huì)主義國家獨(dú)特的優(yōu)勢，逐漸成為推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)快速發(fā)展的重要力量。尤其是在面對重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)，全國一盤棋成為我們國家成功解決各種難題的重要制度保障。黨的十八大以來，面對深刻復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，中央提出全黨要“牢固樹立全國一盤棋思想，以貫徹黨中央決策部署為前提，確保黨中央確定的目標(biāo)任務(wù)和戰(zhàn)略部署順利實(shí)現(xiàn)”。[12]新中國成立70多年取得的輝煌成就證明了“我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性的一個(gè)突出特點(diǎn)是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，[13]（P96）是能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下組織起來，集中力量辦大事解難題。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出了中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢，明確回答了堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么的重大問題。堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方積極性，集中力量辦大事是中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，是鞏固和完善中國特色社會(huì)主義制度、推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。

二、全國一盤棋的基本特征

黨的十九屆四中全會(huì)指出：堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事是中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。深入理解全國一盤棋的基本特征是充分認(rèn)識(shí)和把握這一顯著優(yōu)勢的應(yīng)有之義，是堅(jiān)定制度自信，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，也是進(jìn)一步鞏固和完善這一制度優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中共中央和毛澤東提出全國一盤棋是為了解決當(dāng)時(shí)存在的中央和地方、地方和地方之間的矛盾，特別是地方爭相建設(shè)打亂了中央的計(jì)劃，影響了整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃。1959年1月，鄧小平在中央召開的省、市、自治區(qū)黨委第一書記會(huì)議上談到完成1959年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的基本方針時(shí)指出：一切問題的關(guān)鍵是要貫徹一盤棋的方針，“所謂一盤棋，就是全國要統(tǒng)一安排基建，全國統(tǒng)一安排主要產(chǎn)品的生產(chǎn)，統(tǒng)一安排原材料和兩個(gè)部類（一個(gè)生產(chǎn)，一個(gè)生活）的主要物資分配”。[6]（P8）統(tǒng)一的權(quán)力在中央，中央根據(jù)全局需要協(xié)調(diào)資源配置，各地要在中央的統(tǒng)一安排部署下進(jìn)行建設(shè)。中共中央和毛澤東提出全國一盤棋的目的就是要求全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，加強(qiáng)中央權(quán)威，反對分散主義和本位主義，地方不能各自為政，各干各的。因此，黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全國一盤棋的核心，也是其根本保證和最大優(yōu)勢。

全國一盤棋突出強(qiáng)調(diào)黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！霸趪抑卫眢w系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”[13]（P96-97）黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方，對整個(gè)國家大局和發(fā)展趨勢最有發(fā)言權(quán)。堅(jiān)持全國一盤棋是充分發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性的前提，“地方要充分發(fā)揮各自的積極性和創(chuàng)造性，因地制宜地做好工作，但必須維護(hù)和服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。[14]（P1059）中國特殊的國情決定了只有加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮中央?yún)f(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能避免出現(xiàn)各自為政的混亂局面，才能確保全國大局穩(wěn)定發(fā)展。

（二）整體與部分

全國一盤棋是哲學(xué)中整體與部分辯證統(tǒng)一關(guān)系的形象化表述。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為整體是事物內(nèi)部各要素相互聯(lián)系構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體及其發(fā)展的過程;部分是組成事物有機(jī)統(tǒng)一體的各個(gè)方面、要素及發(fā)展全過程的某一階段。整體由部分組成，大于部分，居于主導(dǎo)地位。整體和部分不是對立關(guān)系，而是相互依存相互聯(lián)系的辯證統(tǒng)一關(guān)系。在全國治理體系的大棋局中，中央居于主導(dǎo)地位，統(tǒng)率全局，各地是全局的組成部分，要服從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。全國一盤棋并不影響地方發(fā)揮積極性，不能把一盤棋和地方積極性對立起來，堅(jiān)持全國一盤棋是為了更加合理優(yōu)化地發(fā)揮地方積極性。在保證全局計(jì)劃正常實(shí)施的前提下，地方可以充分發(fā)揮自己的能動(dòng)性。正如毛澤東所說：“如果某項(xiàng)意見在局部的情形看來是可行的，而在全局的情形看來是不可行的，就應(yīng)以局部服從全局。反之也是一樣，在局部的情形看來是不可行的，而在全局的情形看來是可行的，也應(yīng)以局部服從全局。”[15]（P525）堅(jiān)持全國一盤棋要求我們在想事情、做決策、定計(jì)劃時(shí)要從整體著眼，從全局考慮，樹立大局意識(shí)和整體思維，在服從全局的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮局部的積極性和能動(dòng)性。

（三）系統(tǒng)思維

系統(tǒng)思維是傳統(tǒng)中國象棋的核心理念，某個(gè)棋子的布局不僅會(huì)影響其他棋子的安全，甚至?xí)绊懫寰肿罱K的勝負(fù)?！耙恢簧鳚M盤皆輸”準(zhǔn)確表達(dá)了棋局中各棋子相互聯(lián)系相互影響的關(guān)系。全國一盤棋形象表達(dá)了中央與地方、地方與地方間的這種相互聯(lián)系相互影響的有機(jī)整體關(guān)系。在國家治理體系大棋局中，既有中央與地方的垂直關(guān)系，也有地方與地方、部門與部門間的橫向關(guān)系?？v向與橫向關(guān)系決定了全國一盤棋不是簡單的各部分相加，而是由各種結(jié)構(gòu)和功能通過各種聯(lián)系建立起來的有機(jī)整體。中央與地方、地方與地方相互聯(lián)系相互依存，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同構(gòu)成全國一盤棋。貫徹全國一盤棋必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，既要樹立大局意識(shí)和系統(tǒng)觀念，將本地區(qū)本部門的工作放到整個(gè)大局中去考慮;又要處理好共性和個(gè)性的關(guān)系，將黨中央的決策部署與本地區(qū)本部門具體實(shí)際有機(jī)結(jié)合。因?yàn)椤懊つ康乇砻嫔贤耆珶o異議的執(zhí)行上級(jí)指示，這不是真正的落實(shí)”，[16]（P111）難以真正發(fā)揮全國一盤棋的系統(tǒng)效能。

系統(tǒng)思維要求在貫徹中央決策部署時(shí)要“善于把中央精神同地方和部門實(shí)際結(jié)合起來，創(chuàng)造性開展工作”，[17]（P454）在全國一盤棋的治理體系中充分發(fā)揮各部分主動(dòng)性和積極性。中央與地方、地方與地方要加強(qiáng)配合協(xié)作，打破中央與地方、地方與地方存在的中梗阻，發(fā)揮組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)部優(yōu)勢，充分釋放全國一盤棋的系統(tǒng)效能，從而使整個(gè)國家治理體系呈現(xiàn)出整體大于部分之和的優(yōu)勢。

（四）堅(jiān)持民主集中制

民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志。民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主兩者互為條件、相輔相成、缺一不可。堅(jiān)持民主集中制既可以激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，又有利于統(tǒng)一全黨思想和行動(dòng)，克服分散主義和個(gè)人主義。而全國一盤棋是黨內(nèi)民主集中制在國家治理體系中的運(yùn)用。強(qiáng)調(diào)中央在治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位，各地必須服從中央統(tǒng)一安排，貫徹中央的決策部署，這是民主集中制中集中的體現(xiàn)。同時(shí)，全國一盤棋并不排斥地方積極性和能動(dòng)性，在服從中央統(tǒng)一安排和貫徹中央決策部署的前提下，各地可根據(jù)自己實(shí)際情況充分發(fā)揮主動(dòng)性和能動(dòng)性，激發(fā)地方的創(chuàng)造活力。全國一盤棋既有民主又有集中，既堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分尊重各地積極性，既有紀(jì)律又有自由，是中國共產(chǎn)黨民主集中制在治國理政中的體現(xiàn)和運(yùn)用。

（五）動(dòng)態(tài)平衡

央地關(guān)系是國家治理中一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容，央地制度是國家制度體系中重要的組成部分。能否正確處理央地關(guān)系，關(guān)乎國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。全國一盤棋是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各個(gè)組織結(jié)構(gòu)之間始終處在運(yùn)動(dòng)的狀態(tài)，中央和地方的關(guān)系、地方和地方的關(guān)系不是固定不變的，而是始終處于一種動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。全國一盤棋始終是處在一種調(diào)適的狀態(tài)，不存在絕對平衡，也找不到絕對平衡的辦法。強(qiáng)調(diào)全國一盤棋，并不意味著地方就沒有了積極性，而是根據(jù)實(shí)際需求適度調(diào)整中央賦予地方自主權(quán)的界限。強(qiáng)調(diào)中央集中統(tǒng)一，雖然短期內(nèi)地方喪失了部分自主權(quán)，但從長遠(yuǎn)看，地方的自主權(quán)和機(jī)動(dòng)性是不斷提高的。當(dāng)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定受到?jīng)_擊，全局受到影響，中央會(huì)適當(dāng)強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一;而當(dāng)安定平穩(wěn)時(shí)期，中央則會(huì)適當(dāng)給予地方更多自主權(quán)，充分釋放地方的積極性。因此，全國一盤棋與地方積極性始終處在一種動(dòng)態(tài)平衡中，總體保持平衡，但在不同時(shí)期面對不同問題時(shí)會(huì)選擇收縮或放開。

三、堅(jiān)持和完善全國一盤棋

要正確處理四種關(guān)系

制度發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，制度的完善處于一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。一方面，全國一盤棋提出和初步實(shí)踐于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在改革和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中發(fā)展出新的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，依然管用，依然有強(qiáng)大生命力，是源于我國社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐的內(nèi)生性制度，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。另一方面，即使作為顯著優(yōu)勢的制度，也要隨著各種新的治理問題的產(chǎn)生而不斷發(fā)展變化，從而使顯著優(yōu)勢進(jìn)一步擴(kuò)大和鞏固。作為制度優(yōu)勢的全國一盤棋，只有不斷發(fā)展和完善，才能持續(xù)彰顯制度優(yōu)勢，真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）正確處理堅(jiān)持全國一盤棋與發(fā)揮地方能動(dòng)性的關(guān)系

“中央與地方關(guān)系是指國家體制縱向上的權(quán)力與資源配置關(guān)系?！盵18]（P185）堅(jiān)持全國一盤棋強(qiáng)調(diào)局部服從全局，地方服從中央，中央在權(quán)力和資源配置上有絕對的權(quán)威。但需要清楚的是，全國一盤棋不是“一刀切”，強(qiáng)調(diào)全國一盤棋不是不要地方能動(dòng)性。中央的重要作用在于把握大局、引領(lǐng)方向、協(xié)調(diào)各方，確保國家的發(fā)展道路和基本路線、基本方略的正確性;中央集中統(tǒng)籌的不是全部資源，而是涉及全國具有戰(zhàn)略性、全局性的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各地在服從中央集中統(tǒng)一安排部署的前提下，要結(jié)合自身實(shí)際，運(yùn)用有限的權(quán)力和資源充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

正確處理堅(jiān)持全國一盤棋與發(fā)揮地方能動(dòng)性的關(guān)系，一方面需要中央能夠精準(zhǔn)研判具有戰(zhàn)略性、全局性的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確集中權(quán)力的邊界和集中資源的領(lǐng)域，避免主次不分、眉毛胡子一把抓。中央“要告訴下面的同志哪些事必須統(tǒng)一，不能亂來?？傊梢院蛻?yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強(qiáng)求統(tǒng)一”。[19]另一方面，全國一盤棋不是靜態(tài)的權(quán)力收縮和集中，而是在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整權(quán)力集中的邊界。地方要在服從中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，拋棄等靠要思想，根據(jù)本地實(shí)際情況，科學(xué)制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策。

（二）正確處理堅(jiān)持全國一盤棋與發(fā)揮地方積極性的關(guān)系

調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性是新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨一直在探索解決央地矛盾的最優(yōu)目標(biāo)。毛澤東指出：“我們在講地方的獨(dú)立性，講地方獨(dú)立自主的時(shí)候，要注意不要走向極端，偏到另一方面去了。當(dāng)然，在現(xiàn)在地方缺少獨(dú)立性的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)一下地方的獨(dú)立自主，是很有必要的?！盵2]（P56）理論上，中央和地方兩個(gè)積極性是解決央地矛盾最為理想的狀態(tài)，但在實(shí)際執(zhí)行中卻不易實(shí)現(xiàn)。陳云就曾經(jīng)指出：“全國一盤棋與地方積極性，能否找到一個(gè)適當(dāng)?shù)霓k法，做到兩全其美呢？這是一個(gè)沒有解決的問題，強(qiáng)調(diào)地方積極性就影響全國一盤棋，強(qiáng)調(diào)全國一盤棋又妨礙地方積極性?！盵20]（P303）

究其原因，在于中央和地方認(rèn)識(shí)積極性的立足點(diǎn)不同。中央是從整個(gè)全國的大局和廣大人民的根本利益出發(fā)，對全局有利的集中即使有時(shí)會(huì)影響地方積極性，也在可接受范圍內(nèi)，并且這種影響是短暫的。地方則容易站在本地區(qū)本部門利益的角度看問題，擔(dān)心中央的集中會(huì)在一定程度損害地方和部門利益。出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)不同，就很容易導(dǎo)致央地雙方在積極性上存在著認(rèn)識(shí)偏差和行動(dòng)歧異。

在社會(huì)主義制度下，中央和地方關(guān)系不應(yīng)該也決不能是零和博弈性質(zhì)的關(guān)系。只有處理好中央權(quán)威與地方積極性的關(guān)系，才能更好發(fā)揮全國一盤棋的制度優(yōu)勢。正確處理中央權(quán)威與地方積極性的關(guān)系，關(guān)鍵在于正確認(rèn)識(shí)整體與部分、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的辯證關(guān)系。既要用全國一盤棋的思想，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要給地方一定的權(quán)力和政策，鼓勵(lì)地方根據(jù)本地的特點(diǎn)，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐。整體居于主導(dǎo)地位統(tǒng)率部分，整體具有部分沒有的功能，當(dāng)各部分以合理的形式組織起來時(shí)，整體就會(huì)優(yōu)于部分之和。全國一盤棋要求部分為了整體犧牲自己的部分利益，從而以一種最優(yōu)的形式組成整體。當(dāng)整體以最優(yōu)形式呈現(xiàn)時(shí)，部分也會(huì)受到整體的帶動(dòng)，收益也會(huì)遠(yuǎn)大于損失。從長遠(yuǎn)看，雖然對整體利益的強(qiáng)調(diào)短時(shí)間內(nèi)讓地方積極性受到了一定影響，但整體上地方的自主權(quán)是不斷擴(kuò)大的，即使中央在強(qiáng)調(diào)全國一盤棋時(shí)也始終注意保護(hù)地方的積極性，從而確保中央權(quán)威與地方積極性的關(guān)系保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。

全國一盤棋離不開地方積極性的發(fā)揮，但局部如果迷失方向，違背全局的要求，那么就不會(huì)有正確的積極性。所以，地方積極性的發(fā)揮，應(yīng)該是貫徹中央精神與立足本地實(shí)際相結(jié)合，是對當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)和對全國人民負(fù)責(zé)相統(tǒng)一。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一，維護(hù)中央的權(quán)威，決不是把應(yīng)該賦予地方的權(quán)力收上來，而是要在合理劃分中央與地方職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮兩個(gè)積極性。

（三）正確處理堅(jiān)持全國一盤棋與社會(huì)力量有序參與的關(guān)系

正確處理堅(jiān)持全國一盤棋與社會(huì)力量有序參與，是適應(yīng)社會(huì)治理發(fā)展新趨勢的必然要求，也是進(jìn)一步完善社會(huì)治理體系和推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，各種社會(huì)組織和社會(huì)力量有了很大發(fā)展，在參與社會(huì)救援、慈善捐助、提供社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。多元主體參與社會(huì)治理成為未來社會(huì)治理發(fā)展的趨勢和特征。各種社會(huì)力量協(xié)同和公眾參與有助于進(jìn)一步釋放社會(huì)活力，提升社會(huì)治理的科學(xué)性和有效性。同時(shí)，越來越多的社會(huì)問題需要協(xié)調(diào)大量人力物力資源，尤其當(dāng)社會(huì)面臨重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)，更需要將整個(gè)社會(huì)力量納入國家治理的大棋局中。

堅(jiān)持全國一盤棋，要求整個(gè)國家和社會(huì)的力量在中央的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，各地要與中央保持一致，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央決策部署。一方面，中央要充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，科學(xué)合理調(diào)動(dòng)和部署各方力量。政府要積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量有序參與社會(huì)治理，制定相應(yīng)法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)力量參與社會(huì)治理。另一方面，社會(huì)力量和社會(huì)組織要遵從中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，積極發(fā)揮社會(huì)能量，鞏固和壯大一盤棋的組織力量。只有堅(jiān)持全國一盤棋，社會(huì)力量參與治理才能釋放出最大能量，才能真正發(fā)揮社會(huì)組織的效能。也只有將社會(huì)力量和社會(huì)組織納入治理體系中，才能實(shí)現(xiàn)組織動(dòng)員的最大化，使全社會(huì)凝聚在中央的領(lǐng)導(dǎo)下如身使臂如臂使指，真正實(shí)現(xiàn)全國一盤棋。

（四）正確處理堅(jiān)持全國一盤棋與科學(xué)決策的關(guān)系

堅(jiān)持全國一盤棋，大量權(quán)力和資源集中在中央，各地區(qū)、各部門都要貫徹中央的決策部署。牽一發(fā)而動(dòng)全身，決策失誤不僅會(huì)造成資源浪費(fèi)，甚至?xí)斐捎绊憦V泛的重大事故。因此，堅(jiān)持全國一盤棋的前提是中央的決策要科學(xué)，只有科學(xué)決策才能真正發(fā)揮全國一盤棋的制度優(yōu)勢。

科學(xué)決策是充分釋放全國一盤棋制度優(yōu)勢的前提和基礎(chǔ)，提升科學(xué)決策能力是堅(jiān)持全國一盤棋的內(nèi)在要求。做好科學(xué)決策，一要加強(qiáng)調(diào)查研究，促進(jìn)科學(xué)決策。中國共產(chǎn)黨歷來重視調(diào)查研究。只有在中央每項(xiàng)重大決策的制定時(shí)都經(jīng)過了深入實(shí)際的詳細(xì)調(diào)查研究，才能在決策時(shí)避免出現(xiàn)重大的失誤。二要做到民主決策。民主決策是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)和必然要求，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，拓寬民眾參與途徑，創(chuàng)新參與形式，確保決策始終反映最廣大人民的意志，符合最廣大人民的利益。三要做到依法決策。依法決策是建設(shè)法治國家、法治政府的必然要求。中央在決策過程中要嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，依法履行法定程序，確保決策程序與內(nèi)容符合各項(xiàng)法律法規(guī)和各種規(guī)章規(guī)定。

四、深入把握堅(jiān)持和完善

全國一盤棋的重大意義

新中國成立以來，我們始終堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事、難事，實(shí)現(xiàn)了中華民族從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。全國一盤棋之所以在中國社會(huì)成為可能，是因?yàn)樗浞煮w現(xiàn)了對中國社會(huì)的歷史傳承，充分立足和適應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。堅(jiān)持全國一盤棋是社會(huì)主義國家應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的制度性保障，是中國特色社會(huì)主義制度和治理體系的顯著優(yōu)勢，是社會(huì)主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。深入理解和把握全國一盤棋的重大意義，有利于我們堅(jiān)定制度自信，進(jìn)一步完善、鞏固和擴(kuò)大制度優(yōu)勢。

（一）全國一盤棋是國家應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的制度性保障

“真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質(zhì)干部隊(duì)伍。”[21]制度之治是最可靠最穩(wěn)定的治理形式，是一個(gè)國家抵御風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、贏得主動(dòng)的有力保障。在建設(shè)和改革的不同時(shí)期，中國共產(chǎn)黨依靠全國一盤棋將全社會(huì)凝聚在一起，團(tuán)結(jié)起全國人民的力量，成功應(yīng)對來自國內(nèi)外的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定的偉大奇跡。2020年面對突如其來的新冠肺炎疫情，中央堅(jiān)持全國一盤棋，各地堅(jiān)決服從黨中央的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，地方與中央、地方與地方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了抗擊新冠肺炎疫情的決定性勝利，凸顯了中國特色社會(huì)主義強(qiáng)大的國家治理能力。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，我國發(fā)展不平衡不充分矛盾突出，各種重大突發(fā)性事件也時(shí)有發(fā)生。歷史和實(shí)踐證明，堅(jiān)持全國一盤棋是成功應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要制度保障，是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)始終平穩(wěn)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)、開啟了第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程。新征程上會(huì)遇到各種未知的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，只有堅(jiān)持全國一盤棋，堅(jiān)決維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，才能實(shí)現(xiàn)化危為機(jī)、轉(zhuǎn)危為機(jī)，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

（二）全國一盤棋是將黨的制度嵌入國家制度的成功范例

按照現(xiàn)代西方政治理論，基于國家-社會(huì)的分析框架，政黨制度不屬于國家制度體系而是屬于社會(huì)范疇，是議會(huì)制度中派生出來的主要發(fā)揮代表和表達(dá)功能的政治組織。近代以來，中國特殊的國情決定了我們是先有政黨后有現(xiàn)代國家，政黨是建立、治理現(xiàn)代國家的核心。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立了新中國，開創(chuàng)了中國特色社會(huì)主義，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。在當(dāng)代中國，“國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。[22]中國共產(chǎn)黨既是國家制度體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，又是國家制度體系的重要組成部分，是貫穿于國家制度體系的骨架和枝干。黨的十九屆四中全會(huì)提出的我國國家制度和國家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢中，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)是第一位的。黨的制度內(nèi)嵌入國家制度體系中，成為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要制度來源，是中國特色社會(huì)主義制度和治理體系的重要特征。全國一盤棋是黨的組織制度民主集中制在治國理政中的體現(xiàn)和運(yùn)用。少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨服從中央等原則在全國一盤棋中都得到了體現(xiàn)，是將黨的制度內(nèi)嵌入國家制度的成功運(yùn)用。

（三）全國一盤棋是中國特色社會(huì)主義制度和治理體系的獨(dú)特優(yōu)勢

全國一盤棋的獨(dú)特優(yōu)勢，是由社會(huì)主義制度決定的。社會(huì)主義制度的建立，能夠克服社會(huì)化大生產(chǎn)與生產(chǎn)資料私人占有之間的矛盾，真正解放和發(fā)展生產(chǎn)力;能夠確保消除異化，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。只有社會(huì)主義制度才能真正做到集中力量，為人民辦大事、做好事、解難事。

全國一盤棋堅(jiān)持了社會(huì)主義制度的基本原則、基本精神和基本價(jià)值，是社會(huì)主義國家優(yōu)越性的體現(xiàn)，是中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的獨(dú)特優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)總結(jié)了中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢，堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事就是其中一個(gè)重要方面。只有社會(huì)主義制度才能運(yùn)用全國一盤棋，只有中國特色社會(huì)主義制度才能運(yùn)用好、發(fā)揮好全國一盤棋的最優(yōu)效能。全國一盤棋，集中力量辦大事是中國特色社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢，造就著發(fā)展中國特色社會(huì)主義的強(qiáng)勁動(dòng)力，是我們實(shí)現(xiàn)從追趕時(shí)代到引領(lǐng)時(shí)代的重要因素。歷史和實(shí)踐證明，這一顯著優(yōu)勢是實(shí)現(xiàn)中華民族從站起來、富起來到強(qiáng)起來偉大飛躍的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要支撐。

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On the Historical Evolution，Basic Characteristics and Perfect Path of “Take the Whole Country into Account”

SHEN Can，LIU Jian-jun

（Party School of the Hebei Provincial Committee of C.P.C [Hebei Administration Institute]，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract：“Take the whole country into account” was put forward，formed in the period of socialist construction and developed in the period of reform，which is a significant advantage of the socialist system with Chinese characteristics and national governance system. “Take the whole country into account” has the basic characteristics of the Partys centralized and unified leadership，the whole and part，systematic thinking，democratic centralism and dynamic balance. To adhere to and improve the “take the whole country into account”，we should correctly handle the relationship between it and local initiative，local enthusiasm，orderly participation of social forces and scientific decision-making. “Take the whole country into account” is an institutional guarantee for us to cope with risks and challenges，a successful example of embedding the Partys system into the national system，and reflects the superiority of the socialist system.

Key Words：take the whole country into account;the historical evolution;basic characteristics;perfect path

責(zé)任編輯：彭 瀾