優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)是扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵

倪維秋

摘 要：隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)土地利用結(jié)構(gòu)由于人類生存與發(fā)展的需要不停地發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)及生態(tài)結(jié)構(gòu)必定會(huì)通過(guò)相應(yīng)的土地利用空間格局得到反映，土地利用結(jié)構(gòu)的一系列變化折射出城鄉(xiāng)發(fā)展的脈絡(luò)。由于土地利用結(jié)構(gòu)不合理而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距加大、致使部分地區(qū)農(nóng)民貧困等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，也限制了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。因此，要打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，推進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，就必須深入分析貧困誘因與土地利用結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，進(jìn)而合理安排用地結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，從而走出扶貧發(fā)展的新路子。

關(guān)鍵詞：優(yōu)化；土地利用結(jié)構(gòu)；扶貧

中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2018）23-0028-02

一、土地利用結(jié)構(gòu)變化是造成城鄉(xiāng)差距的重要因素

土地利用結(jié)構(gòu)的變化是造成城鄉(xiāng)差距的重要因素。首先，體現(xiàn)在農(nóng)用地?cái)?shù)量的減少，這就意味著農(nóng)民從農(nóng)業(yè)取得的收入的增長(zhǎng)率將降低；其次，農(nóng)民在現(xiàn)存的土地上無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)率提高得不到保障，也限制了農(nóng)民收入的增加；再次，如果土地被征收又得不到合理的補(bǔ)償，也會(huì)造成農(nóng)民的收入增長(zhǎng)緩慢甚至下降；最后，失地農(nóng)民由于缺少就業(yè)知識(shí)和技術(shù)，農(nóng)民很難融入到城市生活中，很難在城市中尋找到適合自己的工作崗位，這樣就造成了既失地又失業(yè)的尷尬困境，進(jìn)而淪為徘徊于城鄉(xiāng)邊緣的更弱勢(shì)群體甚至淪為流民[1]。

伴隨著大量土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，大量的農(nóng)村利益被轉(zhuǎn)移到城市，一方面，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展提供了土地保障，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)居民收入的增加；另一方面，土地的權(quán)屬也隨之發(fā)生變化，變成了國(guó)有土地。我國(guó)土地管理法明確規(guī)定：國(guó)有土地可以在市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)，帶來(lái)了增值收益。然而，農(nóng)民土地在被征收后并未享受到土地增值所帶來(lái)的好處。由于農(nóng)業(yè)用地減少給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)作用和建設(shè)用地增加給城鎮(zhèn)帶來(lái)正向影響，這一去一來(lái)就使土地利用結(jié)構(gòu)的變化成了分配不公平，進(jìn)而間接拉大城鄉(xiāng)收入差距的重要因素。

二、土地利用結(jié)構(gòu)變化與貧困的辯證關(guān)系分析

1994年聯(lián)合國(guó)《防治荒漠化公約》指出，土地退化與貧困、健康和營(yíng)養(yǎng)不良、缺乏糧食保障等相聯(lián)系而影響可持續(xù)發(fā)展。許多弱勢(shì)群體的生計(jì)依賴于經(jīng)常遭受干旱和不斷荒漠化的貧瘠土地，土地退化是與貧困密切相關(guān)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。這里所指的土地退化就是自然因素與人為因素綜合作用致使的土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其中人類活動(dòng)（如過(guò)度放牧、亂砍濫伐、管理不當(dāng)?shù)壬鐣?huì)經(jīng)濟(jì)因素）是導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)變化的主要原因。

土地利用結(jié)構(gòu)變化與貧困之間可能存在一定聯(lián)系，但經(jīng)濟(jì)層面的貧困僅僅是導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)變化的諸多因子之一，如農(nóng)民為了增加收入而采取毀林開(kāi)荒、過(guò)度放牧等破壞行為，破壞了土地利用結(jié)構(gòu)。反之亦然，土地利用結(jié)構(gòu)不合理并不一定是導(dǎo)致貧困的直接原因，但是，由于幾千年來(lái)土地一直是我國(guó)農(nóng)民賴以生存的最為根本的生產(chǎn)資料，因?yàn)榻鉀Q三農(nóng)問(wèn)題、解決貧困問(wèn)題，還要從最根本的土地問(wèn)題著手。合理配置土地，統(tǒng)籌安排土地利用結(jié)構(gòu)，使各種土地利用類型在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序上的組合優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地綜合利用效率和效益的最大化。只要土地利用結(jié)構(gòu)合理，才能防止土地退化，保證土地永續(xù)利用[2]。

三、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)對(duì)扶貧攻堅(jiān)發(fā)展的意義

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》在對(duì)未來(lái)十年扶貧開(kāi)發(fā)工作做出部署時(shí)，以及2015年11月29日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中多次提到完善扶貧開(kāi)發(fā)用地政策，助推扶貧攻堅(jiān)工作開(kāi)展，這充分表明在貧困地區(qū)開(kāi)展土地政策改革試點(diǎn)已經(jīng)成為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要舉措。而對(duì)現(xiàn)存的不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，各大產(chǎn)業(yè)的土地利用也就更為科學(xué)的使土地資源配置更加科學(xué)合理。提高土地的產(chǎn)出效率，使各類土地利用效率最大化，無(wú)疑對(duì)助力扶貧工作的解決具有重要意義。

（一）有利于促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決

我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地所有制，存在眾多弊端，如土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沒(méi)形成，土地經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村之間、城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)不暢等，這是我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度改革不同步、不配套、不徹底造成的。20世紀(jì)90年代末期到現(xiàn)在，以各家各戶獨(dú)立經(jīng)營(yíng)小塊土地為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，帶動(dòng)農(nóng)民增收的效果并不十分顯著，已經(jīng)沒(méi)有必要將大量的農(nóng)村人口束縛在鄉(xiāng)村[3]。目前的土地制度，在很大程度上也是目前我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題產(chǎn)生的根源所在。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，把城市建設(shè)用地需求的增加和農(nóng)村耕地保護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題綜合起來(lái)考慮，徹底解決好農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題，那么扶貧攻堅(jiān)工作也就水到渠成了。

（二）有利于切實(shí)貫徹保護(hù)耕地的基本國(guó)策

扶貧攻堅(jiān)應(yīng)遵循“十分珍惜和合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低。貫徹黨中央保護(hù)耕地的基本國(guó)策，保證13億人口的糧食安全問(wèn)題更是至關(guān)重要。由于城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張、開(kāi)墾荒地、毀壞森林以及高速度發(fā)展交通運(yùn)輸、能源、通訊等事業(yè)，導(dǎo)致地表景觀的大面積破壞，水土流失面積持續(xù)增加，我國(guó)的耕地質(zhì)量正面臨著前所未有的威脅，這都是土地不合理利用的表現(xiàn)。因此，在扶貧攻堅(jiān)工作中，要正確處理耕地保護(hù)與項(xiàng)目用地之間的關(guān)系，不能為了短期利益而占用耕地，而要更加嚴(yán)格堅(jiān)守保護(hù)耕地的基本國(guó)策。

（三）有利于土地資源可持續(xù)發(fā)展

土地資源不僅具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，同時(shí)還具有生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值，而土地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能大多是公益性的，難以直接通過(guò)市場(chǎng)反映出來(lái)。正是由于這樣的一種局限性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人們更多地只重視土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和功能，而往往忽略了土地的生態(tài)價(jià)值，這樣就導(dǎo)致了一些用地者只強(qiáng)調(diào)土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，不斷對(duì)土地資源進(jìn)行掠奪式的開(kāi)發(fā)，不合理的土地利用方式以及由此導(dǎo)致的土地覆蓋變化，必然影響生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，人地矛盾愈演愈烈。因此，扶貧工作要正確處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系，在扶貧工作中要選擇對(duì)環(huán)境污染小的工業(yè)項(xiàng)目，科學(xué)合理的安排產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)土地資源可持發(fā)發(fā)展。

（四）有利于節(jié)約集約利用土地

優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，助力扶貧攻堅(jiān)，應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)土地高效利用。由于目前一些地區(qū)存在土地粗放經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)力水平低，后備資源開(kāi)發(fā)難度大、土地破壞嚴(yán)重的現(xiàn)象，有些地區(qū)人均建設(shè)用地面積較大，集約利用水平不高，用地結(jié)構(gòu)不合理。目前，我國(guó)還存在著違法占用農(nóng)用地、大量土地閑置、低效用地得不到合理利用，上述種種不合理的土地利用方式，威脅了國(guó)家的糧食安全，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在新時(shí)期，國(guó)家大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為了保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，節(jié)約集約利用土地，緩解用地矛盾將具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

四、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)助力脫貧的主要形式

（一）科學(xué)編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供用地保障

開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃前期研究?？茖W(xué)編制縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中預(yù)留5%的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)。各地按不低于省上下達(dá)年度新增建設(shè)用地計(jì)劃總量的8%予以單列，專項(xiàng)支持農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)、文化創(chuàng)意、電子商務(wù)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。從事冷鏈物流、烘干倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品加工、森林康養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，輔助設(shè)施建設(shè)用地可再增加3%。對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑、養(yǎng)老、健康等特色產(chǎn)業(yè)使用建設(shè)用地的，允許實(shí)施點(diǎn)狀供地[4]。

（二）著重落實(shí)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地確權(quán)，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保障

針對(duì)農(nóng)村興起的“農(nóng)業(yè)+旅游”，“農(nóng)業(yè)+科普”等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，加快將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證到戶、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到戶。明晰農(nóng)村各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)集體土地產(chǎn)權(quán)，保障合法權(quán)益，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保障和融資條件。在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)定承包關(guān)系，完善承包地“三權(quán)分置”制度。落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策。

（三）對(duì)于異地搬遷的貧困居民，要為貧困戶提供搬遷安置平臺(tái)

我國(guó)多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)主要由于其所處的自然條件比較惡劣，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，滑坡、旱澇等自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)于這些地區(qū)應(yīng)該加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程。遷出區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，復(fù)墾為農(nóng)用地，建設(shè)用地指標(biāo)劃轉(zhuǎn)遷入?yún)^(qū)使用。遷入地區(qū)要制定科學(xué)合理的安置規(guī)劃，在對(duì)移民進(jìn)行安置的時(shí)候應(yīng)該優(yōu)先利用未利用地和低效用地安置移民，并且在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)方面與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型葯?quán)利[5]。

（四）實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)化扶貧，為貧困戶增加就業(yè)崗位

扶貧工作的重中之重就是要千方百計(jì)增加農(nóng)民的收入，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，提高農(nóng)民就業(yè)率。產(chǎn)業(yè)扶貧要本著市場(chǎng)需求的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)充分利用農(nóng)村未利用土地、閑置土地，以及利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉(cāng)儲(chǔ)、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]