從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我親歷的改革政策制定過程

李鐵

1992年，著名農(nóng)村問題專家杜潤生與中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會在新華社組織召開了一個關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的座談會。座談會上提出并討論了小城鎮(zhèn)發(fā)展的問題：比如是不是應(yīng)該走農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路來解決農(nóng)村問題？中國的小城鎮(zhèn)發(fā)展是不是應(yīng)該有其獨特的發(fā)展路徑？

當(dāng)時國務(wù)院有關(guān)部門如國家計委、建設(shè)部等都派代表參加了這個座談會。我作為國家體改委農(nóng)村司的官員也參加了這次會議?？梢哉f，這次座談會非常重要，促進(jìn)了國家體改委在農(nóng)村工作研究上的思路轉(zhuǎn)變。當(dāng)時國家體改委更多還是注重宏觀層面上的經(jīng)濟(jì)體制改革，例如國企改革、城市綜合改革、流通體制改革等。對于農(nóng)村的關(guān)注度明顯不夠，涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系重大制度問題等仍是研究和政策制定的禁區(qū)，如戶籍管理體制的改革。

當(dāng)時的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為，戶籍管理體制改革會影響到大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，擔(dān)心引發(fā)兩個問題：一是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是否能夠保障供給，會不會影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展；另一個是擔(dān)心農(nóng)村搞小城鎮(zhèn)會到處蓋房子，侵占耕地。已經(jīng)出現(xiàn)的“村村點火、處處冒煙”對農(nóng)業(yè)也產(chǎn)生了一些所謂的負(fù)面影響。當(dāng)時的小城鎮(zhèn)發(fā)展確實已經(jīng)形成了一定的規(guī)模。比如廣東、浙江、福建、山東、江蘇，這5個省70%的產(chǎn)值是在縣以下創(chuàng)造的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民可以帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)時中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化非常重要的特色。

1993年，在農(nóng)村司領(lǐng)導(dǎo)的支持下，我向當(dāng)時的國家體改委馬凱副主任報了6個課題，包括土地、稅費改革、農(nóng)產(chǎn)品流通、小城鎮(zhèn)等，結(jié)果他就在小城鎮(zhèn)課題上畫了一個圈兒。之后，在馬凱副主任的支持并親自協(xié)調(diào)下，推動了以國家體改委為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)綜合改革工作。

“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”

1995年，國家體改委等11個部委聯(lián)合頒布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》，這個文件是針對當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，怎樣深化農(nóng)村改革、推進(jìn)城鎮(zhèn)化而提出的。

我記得當(dāng)年馬凱同志在主持討論小城鎮(zhèn)問題時提出了“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”的觀點，這也是當(dāng)時國家體改委推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展非常重要的出發(fā)點。當(dāng)時我們城鎮(zhèn)化率很低，只有26%，全國12億人口，如果70%～80%的人都在農(nóng)村，人均一畝多地，一戶平均五六畝地，年收入才幾千元，無法解決農(nóng)民致富，更談不上促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。根據(jù)全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，馬凱同志提出，只有把農(nóng)民從土地上徹底轉(zhuǎn)移出去，才能從根本上解決農(nóng)村的發(fā)展問題。

通過建設(shè)小城鎮(zhèn)，吸引農(nóng)民進(jìn)入，發(fā)展中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這是當(dāng)時比較符合現(xiàn)實的通過小城鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一條思路。

在城鄉(xiāng)矛盾并不是特別突出的小城鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，改革的風(fēng)險較小，一些問題可能容易松動，原因有幾個方面：首先，對大城市利益觸動有限。其次，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后，實際上和周邊的農(nóng)村還有天然的聯(lián)系。這里是政府行政管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是最容易取得政策突破的地方。特別是戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)率先進(jìn)行改革，不會產(chǎn)生較大的利益沖突，也不會影響到社會的穩(wěn)定。

《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》確實在這些方面取得了根本性突破，大概有以下幾個方面：

一是，第一次提出了戶籍管理制度改革，力爭在小城鎮(zhèn)試點，率先進(jìn)行戶籍制度改革。

二是，在土地管理制度上進(jìn)行改革，主要是提出了“以地生財”。1995年，我們選擇的以地生財試點是湖南瀏陽的大瑤鎮(zhèn)。因為小城鎮(zhèn)建設(shè)沒有資金來源，經(jīng)與原國家土地管理局商量和協(xié)調(diào)，在大瑤鎮(zhèn)進(jìn)行試點所實行的政策是：小城鎮(zhèn)可以通過集體建設(shè)用地的出讓，用于解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入問題。到1996年又在安徽蕪湖大橋鎮(zhèn)進(jìn)行了以地生財改革試點。在這兩個鎮(zhèn)試點的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)到所有大中城市。到目前土地財政已經(jīng)成為各級城鎮(zhèn)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的資金來源。

三是，行政管理體制改革。從80年代縣改市、地改市以后，管理體制的等級化越來越強，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展的小城鎮(zhèn)，資源逐漸上移。許多特大鎮(zhèn)創(chuàng)造的稅收可以占全縣的半壁江山，但是能留在鎮(zhèn)一級用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的卻微乎其微，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展非常滯后的重要原因。在這種背景下，我們提出小城鎮(zhèn)改革就是要針對這些最有活力的特大鎮(zhèn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展強鎮(zhèn)，要“還權(quán)于鎮(zhèn)”。

當(dāng)時我們在全國選擇了57個試點鎮(zhèn)，進(jìn)行了涉及戶籍、土地，特別是行政管理體制中的機構(gòu)設(shè)置等方面的改革。比如建立鎮(zhèn)一級財政金庫，在鎮(zhèn)一級建立公安分局、規(guī)劃局等等。我們要求上級地方政府在行政上進(jìn)行配套，試點進(jìn)展較好的鎮(zhèn)，一把手建議提拔為縣一級，有利于協(xié)調(diào)縣級各部門的關(guān)系。在一些省份，小城鎮(zhèn)試點改革得到了省級政府的支持。例如，浙江省專門派省長助理下到溫州的龍港鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)落實小城鎮(zhèn)的改革試點政策。但是實施大概三年以后，因為影響到上級縣級政府的利益，當(dāng)初提出的這些政策以三年試驗期滿為由，大多都退回去了。但是小城鎮(zhèn)試點改革的探索，為后來中央出臺的一系列政策積累了經(jīng)驗，并為之后的中央、國務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的文件出臺，特別是為將近20年后制定中國的新型城鎮(zhèn)化政策奠定了非常好的實踐基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)化改革視角從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市

1998年，黨的十五屆三中全會公報上第一次提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，城鎮(zhèn)化改革開始逐步突破。

同一年，由于機構(gòu)改革，國家體改委與國務(wù)院特區(qū)辦合并成立國務(wù)院體改辦，原來的16個司、局變成6個司、局，農(nóng)村司被撤銷了，成立了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心。我從主持農(nóng)村司工作的副司長轉(zhuǎn)成了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，組建了一個團(tuán)隊，專門從事小城鎮(zhèn)、農(nóng)村政策和城鎮(zhèn)化政策研究，并繼續(xù)推動小城鎮(zhèn)綜合改革試點工作。

“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”提出之后，按照中央領(lǐng)導(dǎo)要求，當(dāng)時國務(wù)院副秘書長馬凱和中財辦副主任段應(yīng)碧把起草《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）的任務(wù)交給了國務(wù)院體改辦。當(dāng)時在國務(wù)院體改辦副主任邵秉仁的牽頭協(xié)調(diào)下，包括中財辦陳錫文同志在內(nèi)的很多領(lǐng)導(dǎo)同志都參與了這個文件的討論和起草。國務(wù)院體改辦則由我們小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心和產(chǎn)業(yè)司來負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)和文件起草工作。經(jīng)過一年的充分醞釀和討論以及起草工作，《意見》最后以中共中央國務(wù)院2000年11號文件頒發(fā)。

《意見》里提出的很多改革措施，雖然在當(dāng)時的認(rèn)識上還有較大的分歧，還要與相關(guān)部門協(xié)調(diào)之后有妥協(xié)，但是對后來的涉及城鎮(zhèn)化改革政策的制定都產(chǎn)生了積極的影響并有著明顯的效果。比如《意見》里明確提出縣級市以下進(jìn)行戶籍管理制度改革，放開農(nóng)民進(jìn)城的戶口管理制度限制。公安部根據(jù)《意見》，在2001年制定了《公安部戶籍管理制度改革的試點指導(dǎo)意見》。一年多的時間里，大概有1000多萬農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶口。

此外，《意見》中還提出了投資體制改革，允許民資、外資參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在之前也是嚴(yán)格禁止的。文件發(fā)了以后，經(jīng)貿(mào)委、商務(wù)部之前的一些政策就相應(yīng)取消了。所以說《意見》影響是很大的，可以說是中國城鎮(zhèn)化歷史上最重要的一個文件。

由于在中央領(lǐng)導(dǎo)層面對城鎮(zhèn)化問題認(rèn)識上取得了共識，黨的十六大第一次把城鎮(zhèn)化問題寫進(jìn)了報告，那一段的標(biāo)題是“繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，把城鎮(zhèn)化問題和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、發(fā)展，以及農(nóng)村改革連在一起。

隨著時間的演變，我們的認(rèn)識也在逐漸深化，感覺到從農(nóng)村的角度去談小城鎮(zhèn)，實際上對政策作用的影響有限。只有從城市發(fā)展的角度去談城鎮(zhèn)化問題，談農(nóng)民進(jìn)城給城市帶來的活力問題，從城市的公共服務(wù)和市場化服務(wù)問題出發(fā)，才有可能得到城市政府的支持。所以我們后來也在逐步調(diào)整關(guān)于城鎮(zhèn)化政策的研究角度，深入到城市的視角看待城鎮(zhèn)化問題，看待農(nóng)民進(jìn)城問題。

我們直接參與甚至是牽頭起草的另一個文件是關(guān)于農(nóng)民工的，即2003年國務(wù)院辦公廳1號文件——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。這個文件對中國整個城鎮(zhèn)化的進(jìn)程來說，又是一個里程碑式的文件。這個文件里面明確提出了農(nóng)民工在城市中應(yīng)該享受和城里人同等的公共服務(wù)待遇，而且很多歷史遺留的關(guān)于對農(nóng)民工包括所有外來人口受歧視的問題在這個文件里基本都得到解決。比如，采取一系列措施，確保農(nóng)民工的工資不被拖欠；取消農(nóng)民工進(jìn)城打工要交的很多費用；徹底取消對外來人口的強制遣返；打工子女免費享受義務(wù)教育；完善社保繳費，農(nóng)村戶口享受和城市戶口同等的待遇，等等。

這份文件在城鎮(zhèn)化歷史上，應(yīng)該說具有劃時代意義，為農(nóng)民工在城市的就業(yè)和服務(wù)以及發(fā)展奠定了非常重要的基礎(chǔ)。

推動新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化真正進(jìn)入中央政策的主渠道是在2012年，當(dāng)年中央提出“通過新型城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需”。我們?nèi)虆⑴c了推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程，例如城鎮(zhèn)化規(guī)劃的起草和編制，改革思路的提出，以及后來的試點指導(dǎo)和相關(guān)的國際合作。

我們在時任國家發(fā)改委副主任徐憲平的領(lǐng)導(dǎo)下，配合國家發(fā)改委規(guī)劃司全程參與新型城鎮(zhèn)化政策的制定過程。

相對于過去幾十年的進(jìn)展，戶籍管理制度改革已經(jīng)在中西部地區(qū)和三四線城市取得了較大的進(jìn)展。我們在中部地區(qū)省份調(diào)查時，當(dāng)?shù)卣榻B，現(xiàn)在不是讓不讓農(nóng)民進(jìn)城的問題，而是農(nóng)民想不想進(jìn)城落戶的問題。當(dāng)然，在人口流入地區(qū)和超大城市，對戶籍的管理反而更加嚴(yán)格了。所以，全面放開戶籍管理已經(jīng)涉及到更深層次的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。

土地管理制度改革的進(jìn)展還是比較緩慢，目前已有的政策是“增減掛鉤”的政策繼續(xù)延伸，在個別試點或者城市也進(jìn)行了集體建設(shè)用地入市的探索，目前還是停留在試驗階段。

縱觀改革開放40年，中國的城鎮(zhèn)有了明顯的變化。但是按照理想化的要求，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率還有16個百分點的差距，城鄉(xiāng)要素流通的市場還沒有完全被打開，土地管理制度改革和城鎮(zhèn)行政管理體制改革進(jìn)展舉步維艱，城市自身發(fā)展過度依賴土地財政和房地產(chǎn)，還沒有實現(xiàn)真正的實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在人口流入地區(qū)的各級城鎮(zhèn)距離真正解決農(nóng)民長期居住和公共服務(wù)的均等化問題，達(dá)到拉動內(nèi)需、促進(jìn)公平、提高資源配置效率這三個總的目標(biāo)，還有比較大的差距。

透過今天城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，可以看到我們當(dāng)年在其中的心血和付出。涉及城鎮(zhèn)化的改革，涉及到城鄉(xiāng)要素流通的改革，涉及到一些農(nóng)村領(lǐng)域的改革，發(fā)端于國家體改委，最終也成為中央的重要戰(zhàn)略決策。

現(xiàn)在在中美貿(mào)易關(guān)系影響下，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尋找新的方法，如何深化改革，還有很多問題需要解決。城鎮(zhèn)化的道路依然漫長，并非短時間就可以實現(xiàn)。所以我們的工作仍任重而道遠(yuǎn)。