國(guó)家監(jiān)察體制改革下人民監(jiān)督員制度選擇路徑

陳昕

摘 要：人民監(jiān)督員制度是為監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪案件運(yùn)應(yīng)而生的制度，而隨著國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的國(guó)家監(jiān)察體制的誕生，對(duì)國(guó)家權(quán)力的憲制架構(gòu)將產(chǎn)生重要影響。檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會(huì)，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督對(duì)象已經(jīng)不存在。人民監(jiān)督員制度體系和監(jiān)督職能需要重新調(diào)試。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察體制；檢察權(quán)；人民監(jiān)督員

為了加強(qiáng)外部監(jiān)督，切實(shí)防止和糾正檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中可能產(chǎn)生的執(zhí)法不公問題，檢察機(jī)關(guān)通過引入第三方監(jiān)督，制定人民監(jiān)督員制度，完善監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步提升了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力，是人民群眾有序參與司法渠道、健全和完善檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的外部監(jiān)督制約機(jī)制。黨的十八屆三中、四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度建設(shè)，明確其監(jiān)督重點(diǎn)為檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪的全過程。依據(jù)司法部會(huì)同最高人民檢察院出臺(tái)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》以及最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》兩個(gè)文件，人民監(jiān)督員監(jiān)督的對(duì)象是檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ髦写嬖诘?1種情形。2015年以來大田縣院共立案?jìng)刹樽詡砂讣?3件43人，件件落實(shí)《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知書》制度，共邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與“檢察開放日”活動(dòng)1次、公開審查逮捕案件討論2件，上提市院人民監(jiān)督員辦公室擬不起訴自偵案件1件，均取得良好的社會(huì)效果、法律效果，切實(shí)加強(qiáng)人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)從事司法活動(dòng)的監(jiān)督，讓人民群眾在參與司法案件中感受到公平與正義。但是隨著監(jiān)察委員會(huì)的成立，檢察機(jī)關(guān)不再辦理職務(wù)犯罪偵查案件，人民監(jiān)督員制度就沒有了存續(xù)的基礎(chǔ)。

一、人民監(jiān)督員制度必要性

有觀點(diǎn)認(rèn)為“人民監(jiān)督員制度能否存續(xù)需要重新考慮”，因?yàn)椤皬脑圏c(diǎn)以來，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍先后從‘三種案件、五種情形，到整合為‘七種情形，再發(fā)展到‘十種情形。監(jiān)督范圍在變，但有一點(diǎn)是始終不變的：人民監(jiān)督員監(jiān)督的對(duì)象是檢察院立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪案件。如果檢察院不再辦理職務(wù)犯罪偵查案件，人民監(jiān)督員制度就沒有了存續(xù)的基礎(chǔ)”。但是人民監(jiān)督員制度的存廢應(yīng)當(dāng)著重考量這項(xiàng)制度在新的體制下存在的必要性和合理性以及可行性。人民監(jiān)督員制度是公眾參與司法的重要制度，人民監(jiān)督員監(jiān)督的對(duì)象是職務(wù)犯罪案件，不取決于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的調(diào)整。作為一項(xiàng)運(yùn)行了十幾年的公眾參與司法的制度，實(shí)踐證明這是有效的，當(dāng)下完全可以整體轉(zhuǎn)型為對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督主體。

二、人民監(jiān)督員制度選擇新路徑

在國(guó)家監(jiān)察體制改革下人民監(jiān)督員制度可從以下幾方面進(jìn)行：

（一）創(chuàng)新管理方式，整合人民監(jiān)督員制度和行政監(jiān)察的特邀監(jiān)察員制度，人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)作為獨(dú)立的部門由司法行政機(jī)關(guān)成立，建立新型的人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度的衍生主要是針對(duì)檢察機(jī)關(guān)“自偵”職務(wù)犯罪的監(jiān)督，人民監(jiān)督員監(jiān)督不因檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的轉(zhuǎn)移而終結(jié)，將監(jiān)督對(duì)象由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)換成監(jiān)察委員會(huì)。

（二）強(qiáng)化原有監(jiān)督，人民監(jiān)督員制度是公眾參與司法的重要制度，設(shè)立的初衷是監(jiān)督作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，以提高檢察工作透明度和司法公正。繼續(xù)將檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的批捕、起訴、撤案等活動(dòng)作為人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)象，并把由監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)后移送到檢察機(jī)關(guān)起訴的案件作為人民監(jiān)督員監(jiān)督的重點(diǎn)。

（三）拓展案件范圍，人民監(jiān)督員制度改革應(yīng)順勢(shì)而動(dòng)，合理、適當(dāng)拓寬監(jiān)督范圍，提高人民監(jiān)督員參與率，把職務(wù)犯罪案件之外檢察機(jī)關(guān)所辦理的部分案件納入監(jiān)督范圍，如普通刑事案件中的擬不捕、擬不訴案件；普通重大刑事案件中的批捕、起訴案件；公益訴訟類案件；擬刑事賠償案件；申訴類案件。

（四）健全監(jiān)督程序，賦予人民監(jiān)督員部分權(quán)利，將檢察機(jī)關(guān)“提供、說明”式的監(jiān)督改為人民監(jiān)督員“主動(dòng)、兼聽”式的監(jiān)督。

1.賦予人民監(jiān)督員閱卷權(quán)。關(guān)于查閱案卷材料范圍，可以包括案卷所有證據(jù)材料和訴訟文書，不再局限于“主要證據(jù)目錄”；關(guān)于查閱案卷時(shí)間階段，可以開始于參加案件監(jiān)督評(píng)議的人民監(jiān)督員抽選確定、審閱檢察機(jī)關(guān)提供的有關(guān)材料后進(jìn)行，人民監(jiān)督員認(rèn)為必要時(shí)，也可以在案件評(píng)議階段審閱案卷，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合提供；關(guān)于查閱案卷材料地點(diǎn)，可以在檢察機(jī)關(guān)指定辦案工作區(qū)進(jìn)行。同時(shí)，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)履行保密義務(wù)。

2.賦予人民監(jiān)督員聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師意見的權(quán)力。人民監(jiān)督員在監(jiān)督評(píng)議程序前，提前閱卷后，對(duì)犯罪嫌疑人供述等證據(jù)有疑問，認(rèn)為有必要核實(shí)的，可以提出當(dāng)面聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師意見的要求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)安排會(huì)見，不以檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)為前提，以提升人民監(jiān)督員參與案件的“親歷性”。

三、完善人民監(jiān)督員制度的相關(guān)立法。

最高人民檢察院于2016 年印發(fā)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作規(guī)定》，是直接調(diào)整人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件，其效力等級(jí)較低，效力僅及于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部?！度嗣駲z察院組織法》正值修改的良好時(shí)機(jī)，應(yīng)當(dāng)將人民監(jiān)督員制度十余年的發(fā)展創(chuàng)新成果法制化，作出原則性規(guī)定。待條件成熟，在《刑事訴訟法》這一基本法律中將人民監(jiān)督員制度固定下來，最后由全國(guó)人大常委會(huì)制定或通過《人民監(jiān)督員法》，規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督組織形式、人民監(jiān)督員權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督案件的范圍和監(jiān)督程序、監(jiān)督效力等方面內(nèi)容，全面完整地把人民監(jiān)督員制度法律化。

結(jié)語

人民監(jiān)督員制度是對(duì)查辦案件權(quán)力制約機(jī)制的重大改革，而不是簡(jiǎn)單地對(duì)檢察制度和行政監(jiān)察制度的技術(shù)性變革，

人民監(jiān)督員制度如何適應(yīng)新形勢(shì)下的司法改革，最根本是國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)立法，且對(duì)此制度的完善應(yīng)當(dāng)按照法治精神和原則，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，通過國(guó)家層面的立法來保證其在法治軌道上進(jìn)行。推動(dòng)人民監(jiān)督員制度的法制化。

（作者單位：福建省大田縣人民檢察院）