我國通用航空政策法規(guī)發(fā)展趨勢及對通用航空發(fā)展的影響分析

王文芳

[摘 要]我國通用航空的發(fā)展熱潮持續(xù)升溫，然而并沒有實(shí)現(xiàn)井噴式發(fā)展，在發(fā)展過程中還存在很多瓶頸問題，其中配套政策不完善是影響通用航空發(fā)展的重要因素之一。本文主要探討了我國通用航空政策法規(guī)的發(fā)展趨勢及對通用航空發(fā)展的影響。

[關(guān)鍵詞]通用航空；政策法規(guī)；發(fā)展趨勢

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.16.081

[中圖分類號]D922.296；F562.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）16-0-02

1 我國通用航空的發(fā)展現(xiàn)狀

中國民用航空局運(yùn)輸司發(fā)布的《我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況》中的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月31日，通用機(jī)場方面，我國已取證的通用機(jī)場有81個(gè)，未取證的通用機(jī)場有220個(gè)，在建的通用機(jī)場有60個(gè)，規(guī)劃建設(shè)的通用機(jī)場有377個(gè)；產(chǎn)業(yè)園方面，已使用的產(chǎn)業(yè)園有40個(gè)，在建和規(guī)劃建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園有87個(gè)；制造方面，已投產(chǎn)的有63個(gè)，在建和規(guī)劃建設(shè)的有51個(gè)；空中游覽方面，已開展的有88個(gè)，擬開展的有132個(gè)。目前，中國通航產(chǎn)業(yè)的規(guī)模較小，發(fā)展速度落后于GDP的增長速度。

2 我國通用航空發(fā)展面臨的問題

2.1 空域無法有效使用

低空空域規(guī)劃使用不科學(xué)，缺乏低空航圖，無法實(shí)現(xiàn)自由飛行，在全球低空版圖上，中國區(qū)域幾乎是“黑洞”。

2.2 通用機(jī)場嚴(yán)重不足

與國外的通用航空發(fā)達(dá)國家相比，中國通用機(jī)場數(shù)量、密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，可供通用飛機(jī)使用的機(jī)場數(shù)量極少。美國通航機(jī)場有1.9萬個(gè)，而國內(nèi)取證的74個(gè)機(jī)場加起降點(diǎn)才只有400個(gè)左右。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣州、深圳兩地的樞紐機(jī)場，航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)量增長較快，這些運(yùn)輸機(jī)場目前容量處于飽和或接近飽和狀態(tài)，難以為通用航空提供更大的保障空間。中小運(yùn)輸機(jī)場雖然具有較為充裕的容量空間，但由于通用航空收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，中小機(jī)場普遍存在不愿意接納通用航空或者附加費(fèi)用收取過高等問題?？傮w而言，未充分發(fā)揮運(yùn)輸機(jī)場對通用航空的保障功能。

2.3 通航專業(yè)人才嚴(yán)重短缺

通航領(lǐng)域缺乏各類高級人才，特別是高層管理人才、規(guī)劃人才、研發(fā)人才等，勞動力市場普遍集中在培養(yǎng)行業(yè)技術(shù)人員（飛行員），而對于經(jīng)理人、管理人員、研發(fā)人員等關(guān)鍵人才的培養(yǎng)較為滯后。

2.4 核心技術(shù)儲備不足

通航領(lǐng)域的各類技術(shù)應(yīng)用嚴(yán)重落后，低空監(jiān)管缺乏有效手段，空管保障能力薄弱，航空器自主研發(fā)、適航審定能力不強(qiáng)，幾乎沒有一款有國際影響力的完全獨(dú)立自主研發(fā)的飛機(jī)、直升機(jī)或發(fā)動機(jī)產(chǎn)品。

2.5 配套政策不夠完善

配套政策不夠完善制約著通用航空的可持續(xù)發(fā)展。通用航空政策是行業(yè)發(fā)展的保障，必須符合中國國情，同時(shí)要有配套保障措施。2010年和2012年，國務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，特別是2010年國務(wù)院、中央軍委出臺《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》后，業(yè)界普遍認(rèn)為通用航空迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，只要到國外把飛機(jī)買回來，民營資本一投入，通用航空就會得到快速發(fā)展。在這種形勢下，全國各地一下建了300多個(gè)通用航空產(chǎn)業(yè)園，但沒有得到充分利用，導(dǎo)致通用航空產(chǎn)業(yè)并沒有真正發(fā)展起來。經(jīng)業(yè)內(nèi)人士不斷呼吁，2016年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，又興起了新一輪通用航空發(fā)展熱潮。38號文件下發(fā)后，盡管各部委和地方政府也制定了相應(yīng)措施，但真正能保證意見落地的配套政策、措施并不多，主要是現(xiàn)行體制造成的。

3 中國通用航空政策的發(fā)展現(xiàn)狀

2017年，是國家發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》后的第1年，經(jīng)過2016年下半年的充分預(yù)熱，2017年國家各有關(guān)部門連續(xù)出臺了發(fā)展通用的航空政策和創(chuàng)新措施。可以說，《指導(dǎo)意見》開啟了通用航空發(fā)展的新時(shí)代。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月底，國家發(fā)改委、交通部、民航局等部門共發(fā)布了60余條與通用航空相關(guān)的政策和文件。這些政策文件遵循“放管服”的宗旨，著力改善通用航空的經(jīng)營和運(yùn)行環(huán)境，完善通用航空的法規(guī)體系建設(shè)，促進(jìn)通用航空健康發(fā)展。

4 我國通用航空政策法規(guī)的發(fā)展趨勢以及對通用航空發(fā)展的影響

4.1 放管結(jié)合，以放為主，分類管理

2017年，民航局印發(fā)了《2017年度通用航空重點(diǎn)工作任務(wù)單》，明確了66項(xiàng)具體工作。同時(shí)，民航局先后印發(fā)了《通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《水上機(jī)場技術(shù)要求（試行）》《關(guān)于自制航空器特許飛行證和限用類特殊適航證頒發(fā)和管理程序征求意見的通知》《小型航空器實(shí)施135運(yùn)行的簡化程序（征求意見）》《關(guān)于簡化通用航空產(chǎn)品和零部件適航審定政策的通知（征求意見）》《2018年民航中小機(jī)場補(bǔ)貼預(yù)算方案》《關(guān)于改進(jìn)通用航空適航審定政策的通知》《空中游覽（征求意見）》《通用航空市場監(jiān)管手冊》《通用機(jī)場分類管理辦法》《關(guān)于取消通用航空器引進(jìn)審批（備案）程序的通知》《提升通用航空服務(wù)能力工作方案》《關(guān)于進(jìn)一步明確通航企業(yè)和小型運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)行審定工作相關(guān)問題的通知》《小型航空器實(shí)施非傳統(tǒng)儀表飛行的運(yùn)行指南（征求意見）》《關(guān)于進(jìn)一步簡化通用機(jī)場飛行程序管理工作的通知（征求意見）》《民用航空低空空域監(jiān)視技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)意見》等一系列與通航發(fā)展相關(guān)的文件。

民航局發(fā)布的這些政策可謂多箭齊發(fā)，涉及機(jī)場、空管、運(yùn)營、市場和適航等多個(gè)領(lǐng)域。其力度與頻率前所未有，且無論是出臺新政策還是對原有政策進(jìn)行修訂，都體現(xiàn)出民航局關(guān)于通用航空管理改革的政策導(dǎo)向，體現(xiàn)出2017年明確提出的“放管結(jié)合，以放為主，分類管理”的通航監(jiān)管新思路?！胺拧笔峭ê秸吒母锏闹饕较?。為了檢驗(yàn)新政策的有效性，民航局在東北地區(qū)開展了“簡化通航審批、加強(qiáng)分類管理、大膽創(chuàng)新、先行先試、勇于試錯(cuò)、試出成果”的通用航空管理改革試點(diǎn)工作。尤其值得一提的是，為解答政策疑惑、聽取行業(yè)意見，民航局建立了通用航空管理“意見箱”制度，并從2017年開始對各類意見進(jìn)行分期回復(fù)，拓寬了上情下達(dá)與下情上訴的渠道，收到了很好的效果。

2017年10月開始，針對通航領(lǐng)域普遍反映的“監(jiān)管過嚴(yán)”問題，民航局在全系統(tǒng)組織開展了通航監(jiān)管專項(xiàng)督查，目的是認(rèn)真查找通航領(lǐng)域在監(jiān)管制度、監(jiān)管模式、監(jiān)管行為等方面與促進(jìn)發(fā)展不配套、不適應(yīng)的問題，并抓緊推動解決，經(jīng)過實(shí)地督查，梳理匯總出包含182項(xiàng)問題的《通航監(jiān)管專項(xiàng)督查問題清單》，每一項(xiàng)問題都有相應(yīng)的整改責(zé)任單位，從2017年12月開始進(jìn)入整改階段，所有單位都非常重視，主動施策，主動推進(jìn)整改，顯示了民航促進(jìn)通航發(fā)展的堅(jiān)定決心，是民航執(zhí)政為民、改進(jìn)作風(fēng)的具體體現(xiàn)。

4.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)略有起色，運(yùn)營環(huán)境需進(jìn)一步改善

2017年，新建成且獲得民航局頒發(fā)運(yùn)營許可的通用機(jī)場只有5座（不含直升機(jī)起降場），在建或已建成待頒證的機(jī)場有10座左右，新獲批的待建機(jī)場不足10座。綜觀我國通用航空發(fā)展，通用機(jī)場數(shù)量不足已成為制約我國通用航空發(fā)展的關(guān)鍵問題。

隨著一座座新通用機(jī)場的建成，如何對通用機(jī)場進(jìn)行管理也成為行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。2017年，武漢漢南通用機(jī)場和浙江德清通用機(jī)場先后以招標(biāo)方式，將機(jī)場管理托管給專業(yè)公司，這標(biāo)志著通用機(jī)場開始走上商業(yè)化運(yùn)營道路。同時(shí)，通用機(jī)場還具有重要的公共服務(wù)屬性。2017年，在民航局發(fā)布的《關(guān)于2018年民航中小機(jī)場補(bǔ)貼預(yù)算方案的公示》中，開始有了對通用機(jī)場的補(bǔ)貼政策，平泉機(jī)場、烏拉特中旗機(jī)場、根河機(jī)場3座通用機(jī)場共獲補(bǔ)貼1 558萬元?？沼蛸Y源作為通用航空運(yùn)營環(huán)境的重要組成部分，是通用航空發(fā)展的另一個(gè)關(guān)鍵因素，需要國家推動、軍民航共同參與推進(jìn)空域管理改革。

4.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)呈現(xiàn)多樣化

2017年1月4日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于建設(shè)通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)的實(shí)施意見》，公布了首批26個(gè)國家通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)，進(jìn)入名單的26座城市都積極行動起來先后出臺了各自的實(shí)施方案。如今，蕪湖市、景德鎮(zhèn)、銀川市、鄭州市、南昌市、安陽市、成都市、安順市和寧波市等地的示范區(qū)實(shí)施方案獲得國家發(fā)改委批復(fù)。

設(shè)立通用航空發(fā)展示范區(qū)，聚集政策與行業(yè)資源，先行先試，盡快形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)與產(chǎn)業(yè)規(guī)模，示范性地推動我國通用航空發(fā)展很有必要。目前，雖然我國通用航空產(chǎn)業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)體系脈絡(luò)還不明晰，但從通用航空產(chǎn)業(yè)園到航空小鎮(zhèn)，再到飛行營地，通航產(chǎn)業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。

4.4 通航準(zhǔn)入審批化繁為簡

2017年11月4日，第12屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第30次會議決定對《中華人民共和國民用航空法》等11部法律進(jìn)行修改。通用航空企業(yè)辦理工商登記不需要再前置審批。

4.5 民用航空法規(guī)體系進(jìn)一步完善

“十三五”通用航空政策不斷完善，鼓勵(lì)政策主要集中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給側(cè)改革，包括推動通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低通用航空市場準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)和拉動市場消費(fèi)等諸多領(lǐng)域，既有實(shí)實(shí)在在的企業(yè)運(yùn)營和機(jī)場設(shè)施補(bǔ)貼政策，又有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和體制機(jī)制改革。展望未來5年，我國通用航空業(yè)釋放的巨大政策紅利將迎來資本市場的廣泛關(guān)注，投資主要集中在通用機(jī)場建設(shè)、企業(yè)籌建、公益服務(wù)和大眾消費(fèi)業(yè)務(wù)拓展等方面，資本注入將有力推動通用航空運(yùn)營和保障業(yè)務(wù)的開展，通用航空即將迎來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的黃金十年。