以平臺為中心的大數(shù)據(jù)交易監(jiān)管制度構(gòu)想

雷震文

摘要：交易平臺既是數(shù)據(jù)交易的組織者，也是交易活動的參與者，兼具市場監(jiān)管主體和監(jiān)管對象雙重身份。以平臺為中心，從加強對平臺的監(jiān)管和提升平臺的監(jiān)管職能兩個方面展開制度構(gòu)建，對規(guī)范數(shù)據(jù)交易市場發(fā)展具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)交易；市場監(jiān)管；信息安全；交易平臺

數(shù)據(jù)交易是數(shù)據(jù)流通、融合和變現(xiàn)的重要渠道，被譽為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈上的“明珠”。而隨著數(shù)據(jù)交易市場的發(fā)展，數(shù)據(jù)篡改、造假及泄露等問題逐漸顯露，數(shù)據(jù)“黑市”交易日趨活躍，在嚴(yán)重擾亂市場秩序和損害交易各方合法利益的同時，更對國家、社會和個人的信息安全構(gòu)成較大的威脅。加強市場監(jiān)管，規(guī)范數(shù)據(jù)流通成為當(dāng)前大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需解決的問題。而數(shù)據(jù)交易平臺作為聯(lián)系數(shù)據(jù)供需雙方的重要橋梁和紐帶，既是數(shù)據(jù)交易的組織者，也是交易活動的參與者，兼具市場監(jiān)管主體和監(jiān)管對象雙重身份，在數(shù)據(jù)交易的市場結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體系中占據(jù)著十分重要和特殊的地位。以平臺為中心，不斷完善市場監(jiān)管制度建設(shè)，對于規(guī)范數(shù)據(jù)交易和促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而言，無疑具有積極的現(xiàn)實意義。

一、 我國大數(shù)據(jù)交易平臺的發(fā)展現(xiàn)狀

1. 數(shù)據(jù)交易平臺的“井噴”式增長。據(jù)統(tǒng)計，自2015年國內(nèi)首個大數(shù)據(jù)交易所建立至2017年，由各級政府審批和投資設(shè)立的數(shù)據(jù)交易平臺已達20多個，預(yù)計到2020年將增加至30個。而以數(shù)據(jù)堂、聚合數(shù)據(jù)、數(shù)糧、京東萬象等為代表，由各類數(shù)據(jù)資源企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)企業(yè)以自身技術(shù)和數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢為依托建立的大數(shù)據(jù)交易平臺更是如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。與此同時，交易平臺的類型和交易模式也漸顯多元化。據(jù)《2016年中國大數(shù)據(jù)交易產(chǎn)業(yè)白皮書》介紹，國內(nèi)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)交易平臺主要包括以貴陽大數(shù)據(jù)交易所為代表的交易所平臺、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟性質(zhì)的交易平臺（如中關(guān)村數(shù)海大數(shù)據(jù)交易平臺）和專注于互聯(lián)網(wǎng)綜合數(shù)據(jù)交易和服務(wù)的平臺（如數(shù)據(jù)堂）三種類型。以平臺為依托，大數(shù)據(jù)分析結(jié)果交易、數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易、數(shù)據(jù)交易中介等多種交易模式以及API數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)包下載、數(shù)據(jù)定制等交易方式在實踐中的應(yīng)用也日趨廣泛。

2. 交易平臺的法律責(zé)任尚不明確。在大數(shù)據(jù)交易中，因數(shù)據(jù)提供方所提供數(shù)據(jù)的質(zhì)量不符合約定或存在篡改、造假等問題而使購買者的數(shù)據(jù)利用目的無法實現(xiàn)甚至引發(fā)相關(guān)財產(chǎn)損害的情況時有發(fā)生，因數(shù)據(jù)采集不合法或數(shù)據(jù)脫敏不徹底等導(dǎo)致的個人隱私或企業(yè)商業(yè)秘密泄露問題也難以避免。作為數(shù)據(jù)交易的服務(wù)者和中間商，數(shù)據(jù)交易平臺應(yīng)就以上問題承擔(dān)何種類型和程度的法律責(zé)任，現(xiàn)有法律法規(guī)尚乏明確的規(guī)定。而作為責(zé)任主體，數(shù)據(jù)交易平臺大多對此更是諱莫如深。甚至，在不少交易平臺公布的“服務(wù)協(xié)議”中，以平臺“無法控制數(shù)據(jù)供應(yīng)商資源”“沒有途徑也沒有適當(dāng)?shù)臋?quán)限監(jiān)督、核查數(shù)據(jù)供應(yīng)商是否已經(jīng)取得必要的批準(zhǔn)或授權(quán)”或“提供的是機器引擎及平臺，而非數(shù)據(jù)本身”等為由，主張免除其對數(shù)據(jù)的質(zhì)量和來源合法性審查義務(wù)的約定頗為常見。此類約定可否產(chǎn)生法律效力，尤其是在因交易而發(fā)生侵害數(shù)據(jù)信息相關(guān)主體合法權(quán)益的問題時，能否作為免除交易平臺法律責(zé)任的理由，不無疑問。

3. 平臺交易的市場吸引力頗顯不足。數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保障、數(shù)據(jù)定價困難和交易具有負外部性等是數(shù)據(jù)交易普遍存在的問題。據(jù)此，由第三方平臺撮合并對交易予以必要的審查和監(jiān)督，無論是對于保證交易的公平、公正而言，抑或是從維護數(shù)據(jù)信息的相關(guān)主體合法權(quán)益的角度分析，無疑都應(yīng)是數(shù)據(jù)交易較為理想的方式。然而，以多數(shù)平臺的線上交易來看，數(shù)據(jù)的平臺交易并沒有呈現(xiàn)出預(yù)期的活躍性。以目前較具影響力的貴陽大數(shù)據(jù)交易所為例，該所至2018年3月的交易額僅為1.2億元，與其2017年擬定的交易規(guī)模累計3億的年度發(fā)展目標(biāo)仍存在不小差距。而其他交易平臺的運營情況更是不容樂觀。據(jù)統(tǒng)計，目前我國超過57%的平臺年流量低于50筆，甚至，超半數(shù)的數(shù)據(jù)交易機構(gòu)處于停運或半停運狀態(tài)。與媒體報道中日趨猖獗的數(shù)據(jù)“黑市”交易相比，平臺數(shù)據(jù)交易市場吸引力的不足則更加明顯。

二、 完善對數(shù)據(jù)交易平臺的監(jiān)管制度建設(shè)

1. 明確大數(shù)據(jù)交易平臺的性質(zhì)和功能。除交易客體的特殊性外，平臺性質(zhì)和功能定位不清更是導(dǎo)致當(dāng)前數(shù)據(jù)交易平臺法律責(zé)任不明確的主要原因。以國內(nèi)數(shù)據(jù)交易市場的現(xiàn)狀來看，部分?jǐn)?shù)據(jù)交易平臺（如數(shù)據(jù)堂）雖具有交易平臺的形式，也附帶為第三方數(shù)據(jù)交易提供服務(wù)的功能，但卻主要是以自身所擁有的數(shù)據(jù)作為客體從事交易和服務(wù)的，在數(shù)據(jù)交易中實際扮演的是數(shù)據(jù)供應(yīng)者而非交易平臺經(jīng)營者的角色。

數(shù)據(jù)交易平臺是大數(shù)據(jù)交易的第三方服務(wù)和監(jiān)管平臺。作為第三方平臺所具有的中立性是其正確履行交易服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)的基本前提。按照《貴陽大數(shù)據(jù)交易所702公約》的規(guī)定，“大數(shù)據(jù)交易所在大數(shù)據(jù)供需雙方充當(dāng)一個百分百中立者的角色，完全不受任何外界因素的干擾及影響”。而為滿足中立性的要求，數(shù)據(jù)交易平臺除需保持其主體獨立性外，對平臺的功能（服務(wù)范圍）也應(yīng)作必要的限定。譬如，為用戶提供數(shù)據(jù)清洗、建模、分析和數(shù)據(jù)定制等服務(wù)是當(dāng)前交易平臺的普遍做法，此類服務(wù)雖有助于提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和交易效率，但卻存在明顯的利益傾向性，實際應(yīng)屬于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)而非平臺業(yè)務(wù)的范疇。兩者混合經(jīng)營難免會對交易平臺的中立性產(chǎn)生消極影響，更可能令平臺對交易的監(jiān)管流于形式。

數(shù)據(jù)交易核心功能在于匯集數(shù)據(jù)、撮合交易并以維護交易公平、公正和保障數(shù)據(jù)信息相關(guān)主體合法權(quán)益為目的對數(shù)據(jù)交易實施監(jiān)督和管理。在此基礎(chǔ)上，基于數(shù)據(jù)交易多元化發(fā)展的需求，積極拓展數(shù)據(jù)托管服務(wù)、數(shù)據(jù)確權(quán)服務(wù)、大數(shù)據(jù)相關(guān)的金融工具設(shè)計等服務(wù)和功能，為數(shù)據(jù)期貨、數(shù)據(jù)融資、數(shù)據(jù)質(zhì)押等衍生交易的發(fā)展創(chuàng)造必要的條件，應(yīng)是數(shù)據(jù)交易平臺未來發(fā)展的方向。

2. 建立和完善數(shù)據(jù)交易平臺準(zhǔn)入制度。數(shù)據(jù)的交易伴隨著信息安全風(fēng)險，而海量數(shù)據(jù)的集中交易無疑將較大程度提升此種風(fēng)險。因此，從維護相關(guān)數(shù)據(jù)信息主體合法權(quán)益的角度出發(fā)，理應(yīng)對從事數(shù)據(jù)集中交易服務(wù)的數(shù)據(jù)平臺的能力和條件提出相應(yīng)的要求。同時，交易平臺的過快、無序增長也難免會帶來數(shù)據(jù)交易零碎化的問題，甚至割裂市場，阻礙數(shù)據(jù)流通，形成新的“數(shù)據(jù)孤島”；基于數(shù)據(jù)的可復(fù)制性特點，大量交易平臺并存也可能降低數(shù)據(jù)確權(quán)的可信度和數(shù)據(jù)流通的可控性，阻礙數(shù)據(jù)期貨、數(shù)據(jù)融資、數(shù)據(jù)質(zhì)押等衍生交易的發(fā)展。因此，以規(guī)范交易平臺發(fā)展，引導(dǎo)數(shù)據(jù)交易的適度集中以及推動數(shù)據(jù)融合和數(shù)據(jù)交易的多樣化發(fā)展角度而言，建立數(shù)據(jù)交易平臺準(zhǔn)入制度也頗有必要。

數(shù)據(jù)交易平臺市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)主要包括申請條件和審批程序兩方面內(nèi)容。其中，平臺申請條件的設(shè)計應(yīng)主要圍繞以滿足數(shù)據(jù)交易服務(wù)、數(shù)據(jù)交易秩序維護和數(shù)據(jù)安全保護等核心功能的需要展開，由國家立法或行政機關(guān)在充分征詢相關(guān)企業(yè)、社會、科研機構(gòu)和行業(yè)組織的意見后在相關(guān)規(guī)范性文件中予以明確。在審批程序方面，鑒于信息安全在數(shù)據(jù)交易中的特殊重要性，應(yīng)由國家網(wǎng)絡(luò)和信息安全主管機關(guān)負責(zé)對數(shù)據(jù)交易平臺的審批和監(jiān)管事項，并結(jié)合申請審批工作的實際需要，就審批流程作出具體的規(guī)定。

就其效果而言，準(zhǔn)入制度并非意味著對數(shù)據(jù)流通市場的絕對控制和壟斷。未獲平臺資格的經(jīng)營者亦可以數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的身份從事數(shù)據(jù)采集、清洗、脫敏、分析和數(shù)據(jù)定制、數(shù)據(jù)交易的中介等服務(wù)。不同的是，因其維護信息安全的能力和參與數(shù)據(jù)交易的方式未滿足法定要求或未獲得審批機關(guān)的認(rèn)可，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商不得從事與個人信息（包括敏感信息和非敏感信息）相關(guān)的數(shù)據(jù)交易中介服務(wù)，并且應(yīng)當(dāng)與數(shù)據(jù)供應(yīng)方共同就交易數(shù)據(jù)的質(zhì)量和合法性等問題承擔(dān)的瑕疵擔(dān)保責(zé)任。

3. 合理界定交易平臺的法律責(zé)任范圍。合理界定數(shù)據(jù)交易平臺的責(zé)任范圍不僅是敦促其積極履行數(shù)據(jù)交易服務(wù)和監(jiān)管職能的重要手段，更可以與平臺準(zhǔn)入制度相配合，凸顯數(shù)據(jù)交易平臺與數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的不同，進一步優(yōu)化數(shù)據(jù)流通中介層的結(jié)構(gòu)。而鑒于其性質(zhì)和在數(shù)據(jù)交易中功能定位，數(shù)據(jù)交易平臺應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)和責(zé)任主要包括：

首先，網(wǎng)絡(luò)信息安全保護義務(wù)，主要包括數(shù)據(jù)安全（突出體現(xiàn)為托管數(shù)據(jù)的安全）和運營系統(tǒng)的安全兩個方面。數(shù)據(jù)交易平臺中的數(shù)據(jù)儲存和傳輸系統(tǒng)、交易系統(tǒng)和登記結(jié)算系統(tǒng)等皆屬于“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”的范疇。交易平臺應(yīng)按照《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定，在相關(guān)設(shè)備采購、機構(gòu)設(shè)置、人員選任和培訓(xùn)、容災(zāi)備份、編制應(yīng)急預(yù)案等方面做好其安全管理工作。此外，數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺還應(yīng)支持對數(shù)據(jù)交易的安全控制和安全審計，做到過程與人員均可控、可追溯。平臺違反網(wǎng)絡(luò)信息安全保護義務(wù)，除應(yīng)依法承擔(dān)行政處罰責(zé)任外，對給相關(guān)交易主體和相關(guān)信息主體造成損害的，也應(yīng)對其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

其次，保障交易的公平和合法性義務(wù)，主要體現(xiàn)在：（1）保證交易規(guī)則公平的義務(wù)，不得利用服務(wù)協(xié)議和交易規(guī)則對平臺內(nèi)經(jīng)營者的交易進行不合理限制；（2）數(shù)據(jù)質(zhì)量審查義務(wù)，就提供方對數(shù)據(jù)質(zhì)量描述的完整性、準(zhǔn)確性和真實性實施審查，及時發(fā)現(xiàn)并制止數(shù)據(jù)篡改和造假行為；（3）數(shù)據(jù)交易合法性審查義務(wù)，對交易數(shù)據(jù)來源和內(nèi)容的合法性實施審查，及時發(fā)現(xiàn)并停止違法數(shù)據(jù)的傳輸。平臺明知數(shù)據(jù)存在質(zhì)量瑕疵或不合法而未制止交易和傳輸?shù)模瑧?yīng)當(dāng)與數(shù)據(jù)供應(yīng)方就購買者和數(shù)據(jù)信息相關(guān)主體的損害承擔(dān)連帶責(zé)任；因過失未能履行上述義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)損害承擔(dān)相應(yīng)的補充責(zé)任。

其三，信息披露與報告義務(wù)，主要包括：（1）以季度、年度為周期向相關(guān)主管部門提交業(yè)務(wù)執(zhí)行情況報告的義務(wù)；（2）就交易平臺負責(zé)人或“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”管理部門負責(zé)人等變更信息向主管部門、會員報告，并向社會公開披露的義務(wù)；（3）就發(fā)生運營系統(tǒng)故障或信息泄露事故及時向主管部門報告，通知可能受到影響的主體，并向社會公開披露的義務(wù)；（4）為相關(guān)信息主體對信息數(shù)據(jù)在交易平臺的利用和交易情況的查詢提供必要便利的義務(wù)。

4. 加大對數(shù)據(jù)平臺交易的制度激勵。平臺交易在數(shù)據(jù)交易市場中的明顯份額優(yōu)勢，是依托交易平臺對數(shù)據(jù)交易市場展開有效監(jiān)管的前提。面對當(dāng)前我國數(shù)據(jù)平臺交易的低迷，除應(yīng)加強對數(shù)據(jù)“黑市”等非法交易的打擊力度外，如何提升我國數(shù)據(jù)交易平臺的市場吸引力，引導(dǎo)交易主體通過數(shù)據(jù)交易平臺進行規(guī)范化的交易，也將是我國數(shù)據(jù)交易監(jiān)管制度構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

首先，應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)交易平臺作為政府?dāng)?shù)據(jù)有償開放的主要渠道?！爸袊^80%的數(shù)據(jù)在政府手中”，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享是大數(shù)據(jù)時代釋放數(shù)據(jù)紅利，推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要方式。政府?dāng)?shù)據(jù)以其開放的方式和程度為標(biāo)準(zhǔn)，可分為無條件免費公開的數(shù)據(jù)、有條件有償公開的數(shù)據(jù)和不能公開的數(shù)據(jù)三種基本類型。而將數(shù)據(jù)交易平臺作為政府?dāng)?shù)據(jù)有償公開的主要渠道，不僅有助提升該部分?jǐn)?shù)據(jù)利用和流通的規(guī)范性，更可為數(shù)據(jù)交易平臺提供更加豐富的可交易數(shù)據(jù)資源，提升平臺對數(shù)據(jù)購買者的吸引力。

其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬對數(shù)據(jù)交易平臺可交易數(shù)據(jù)范圍的限制?？紤]數(shù)據(jù)脫敏的高成本，脫敏數(shù)據(jù)單一性對數(shù)據(jù)使用價值的影響，以及大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)脫敏實際效果的不足（即便經(jīng)脫敏、匿名化處理，數(shù)據(jù)依然可能因?qū)Χ鄠€數(shù)據(jù)整合、關(guān)聯(lián)分析而被還原），應(yīng)適當(dāng)放寬對平臺交易數(shù)據(jù)的脫敏要求。數(shù)據(jù)采集者將其合法采集的除個人敏感信息和國家公共安全信息以外的數(shù)據(jù)托管至交易平臺以待交易不應(yīng)被視為《網(wǎng)絡(luò)安全法》等規(guī)定的非法出售和泄露個人信息的行為。同時，以強化交易平臺對數(shù)據(jù)交易行為和結(jié)果監(jiān)管的方式，實現(xiàn)和完善對個人非敏感信息的保護。

第三，為數(shù)據(jù)的多元化交易提供制度保障。與“黑市”交易中只能進行簡單的數(shù)據(jù)買賣不同，對數(shù)據(jù)期貨、數(shù)據(jù)融資、數(shù)據(jù)質(zhì)押等多元化交易方式的支持是平臺交易突出優(yōu)勢。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)加快數(shù)據(jù)確權(quán)的制度建設(shè)，明確交易平臺數(shù)據(jù)確權(quán)行為法律效力和構(gòu)建全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)確權(quán)登記備案系統(tǒng)，以夯實數(shù)據(jù)多元化交易的權(quán)利基礎(chǔ)；另一方面，加快大數(shù)據(jù)相關(guān)金融工具的設(shè)計和審批，不斷豐富數(shù)據(jù)的價值變現(xiàn)方式，彰顯平臺交易模式的優(yōu)越性。

三、 強化數(shù)據(jù)交易平臺的交易監(jiān)管職能

1. 夯實平臺交易監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)交易平臺對數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管屬于自律監(jiān)管范疇，其監(jiān)管權(quán)的法理基礎(chǔ)主要為交易平臺和監(jiān)管對象間契約性的法律關(guān)系。而在目前我國部分?jǐn)?shù)據(jù)交易平臺的交易規(guī)則中，卻既未明確大數(shù)據(jù)交易自律性法人地位，也沒有就交易平臺對數(shù)據(jù)交易的監(jiān)督審核權(quán)作出明確規(guī)定。監(jiān)管權(quán)基礎(chǔ)的缺失成為制約數(shù)據(jù)交易平臺監(jiān)管職能發(fā)揮的重要因素。因此，有必要在未來相關(guān)法律法規(guī)的制定中，確認(rèn)數(shù)據(jù)交易平臺自律法人的地位，明確保護信息安全、交易安全和促進數(shù)據(jù)流通的自律監(jiān)管原則，賦予數(shù)據(jù)交易平臺制定交易監(jiān)管規(guī)則和對數(shù)據(jù)交易主體、交易對象和交易活動的實施監(jiān)管權(quán)利，從基礎(chǔ)制度層面，夯實數(shù)據(jù)交易平臺的交易監(jiān)管權(quán)基礎(chǔ)。