新時代我國農(nóng)村金融改革問題的思考

摘要：農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。自改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革走過了一段不平凡的道路，在取得顯著進步的同時，也暴露了諸多問題。農(nóng)村金融改革的目標應是滿足農(nóng)民及農(nóng)村企業(yè)貸款的需求，使他們能夠快速便捷且低成本的獲得金融服務，但目前農(nóng)民貸款難、農(nóng)村資金供給不足、農(nóng)村金融市場不健全等問題仍然未得到徹底解決。這些問題的存在影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，也會阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。因此，深入研究農(nóng)村金融改革并探索農(nóng)村金融改革與發(fā)展路徑在新時代具有十分重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：新時代；農(nóng)村金融改革；創(chuàng)新

一、 引言

作為我國金融體系重要組成部分的農(nóng)村金融，一直以來都是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要一環(huán)。在新農(nóng)村建設以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的進程中，都離不開金融資本的投入。我國政府歷來重視農(nóng)村金融的發(fā)展，2004年～2018年連續(xù)15年的中央一號文件都從不同角度提出深化農(nóng)村金融改革、完善農(nóng)村金融服務、推動農(nóng)村金融創(chuàng)新。2018年中央一號文件明確提出要健全農(nóng)村金融體系，配置資源到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域與薄弱環(huán)節(jié)；開展金融創(chuàng)新并做好風險管控；加大農(nóng)行、郵儲銀行對鄉(xiāng)村振興的支持力度；明確農(nóng)發(fā)行、國開行的職責定位；推動農(nóng)信社省聯(lián)社的改革等一系列方案與舉措，這為下一步改革指明了方向。以上改革政策的出臺，將有利于構建我國現(xiàn)代農(nóng)村金融體系并完善我國農(nóng)村金融服務。自2003年深化農(nóng)村信用社改革以來，農(nóng)村金融體系不斷完善、基礎設施和生態(tài)環(huán)境明顯改善，金融服務不斷擴大。從2007年創(chuàng)立涉農(nóng)貸款統(tǒng)計起，涉農(nóng)貸款余額從2007末的6.1萬億元增加至2017年末的30.95萬億元，比重從22%增至25.8%。農(nóng)業(yè)保費收入2007年時為51.8億元，至2016年，已增長到417.1億元。參保農(nóng)戶從4 981萬戶次增長到2.04億戶次，承包農(nóng)作物從2.3億畝增加到17.2億畝。截至2016年末，全國支農(nóng)、支小再貸款余額分別為2 089億元和537億元，全國扶貧再貸款余額1 127億元，全國精準扶貧貸款余額24 878億元。雖然我國農(nóng)村金融多年來經(jīng)過各方努力取得了顯著的進步，但在現(xiàn)階段，我國農(nóng)村金融的發(fā)展水平與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會的目標還有較大的差距。因此，深入研究農(nóng)村金融改革并探索農(nóng)村金融改革與發(fā)展路徑在新時代具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、 我國農(nóng)村金融機構改革回顧

自20世紀50年代開始，作為我國的一項重要政策目標，發(fā)展完善農(nóng)村金融服務一直被各方所關注。改革開放前，我國農(nóng)村金融業(yè)務主要由中國人民銀行所經(jīng)營指導，金融機構與其服務內(nèi)容都比較單一。作為一種計劃經(jīng)濟下的金融機構，市場化的金融活動幾乎不存在。在改革開放以后，農(nóng)村金融體系發(fā)生了較大變動，中國農(nóng)業(yè)銀行于1979年正式恢復，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于1994年正式成立，1996年農(nóng)村信用合作社從中國農(nóng)行分離，自此，我國農(nóng)村金融機構逐步形成了商業(yè)金融、政策金融與合作金融的多元共存格局。

1. 中國農(nóng)業(yè)銀行的發(fā)展與改革。中國農(nóng)業(yè)銀行在改革開放前經(jīng)歷了較為曲折的發(fā)展歷程。1951年7月中國農(nóng)業(yè)銀行的前身農(nóng)業(yè)合作銀行建立，隸屬于中國人民銀行，承擔新中國農(nóng)村經(jīng)濟社會恢復與發(fā)展的職責。1952年撤銷，職能并入中國人民銀行。1955年，按照為農(nóng)業(yè)合作化提供信貸的要求，農(nóng)行再次成立。成立后采取中央設總行、省級設分行、專區(qū)設中心支行、縣級設支行的四級建制。1957年4月中國農(nóng)業(yè)銀行被再次撤銷，并入中國人民銀行。1964年11月，根據(jù)統(tǒng)一管理國家支援農(nóng)業(yè)資金的需要，再次成立中國農(nóng)業(yè)銀行，但在1965年，農(nóng)行又被撤銷，再次并入中國人民銀行。1979年2月，農(nóng)行在國務院發(fā)出《關于恢復中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》后再次恢復?；謴秃螅r(nóng)行作為當時農(nóng)村地區(qū)唯一的國有銀行，向農(nóng)村提供農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款、農(nóng)業(yè)開發(fā)貸款、扶貧貸款等金融服務。由于農(nóng)行獨自承擔農(nóng)村地區(qū)的全部金融業(yè)務顯得較為吃力，因此，1994年4月，國務院發(fā)出通知，成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，政策性金融服務從中國農(nóng)業(yè)銀行剝離出去。1996年，農(nóng)村信用合作社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，脫鉤后，雖然中國農(nóng)業(yè)銀行在人員、業(yè)務、資產(chǎn)等方面付出了較大代價，但同時也拋掉了多年來的沉重負擔，可以在商業(yè)化道路上開展新的發(fā)展戰(zhàn)略，使得其在今后的發(fā)展中競爭力逐步提升，在中國四大商業(yè)銀行中占有一席之地。

2. 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革與發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立于1994年，定位為國務院直屬政策性金融機構。成立之初，由于還沒有基層機構，中國農(nóng)業(yè)銀行代農(nóng)發(fā)行辦理相關業(yè)務。1996年，農(nóng)發(fā)行的網(wǎng)點機構開設到了縣一級區(qū)域，其委托中國農(nóng)業(yè)銀行代辦的業(yè)務改為自營。1988年，國務院對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能作出調(diào)整，將農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村扶貧以及糧棉企業(yè)附營業(yè)務等原由農(nóng)發(fā)行承辦的貸款業(yè)務劃轉到相關商業(yè)銀行，并規(guī)定糧、油、棉收購資金全部由中國農(nóng)發(fā)行負責。2004年9月，經(jīng)過銀監(jiān)會批準，中國農(nóng)業(yè)銀行開辦了糧、棉、油產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和加工企業(yè)的貸款業(yè)務。2007年1月，在銀監(jiān)會批準下，農(nóng)發(fā)行開辦了農(nóng)村基礎設施建設貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款業(yè)務。2015年4月，國務院批復同意《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實施總體方案》。批復強調(diào)，農(nóng)發(fā)行的改革要堅持以政策性業(yè)務為主體，把農(nóng)發(fā)行建設成為具備可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)政策性銀行。2017年11月，中國銀監(jiān)會印發(fā)《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》，該辦法再次強調(diào)農(nóng)發(fā)行服務國家戰(zhàn)略的政策性金融定位。辦法要求農(nóng)發(fā)行需圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重點領域與薄弱環(huán)節(jié)做好金融服務。近年來，隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，農(nóng)發(fā)行也面臨著一些問題，需要通過改革來加以解決。

3. 農(nóng)村信用合作社的改革與發(fā)展。農(nóng)村信用社是我國農(nóng)村金融體系中最為基礎的環(huán)節(jié)，在改革開放前就是我國農(nóng)村金融機構的主要形式。名義上農(nóng)信社是以農(nóng)戶為主體的合作組織，但其并非是典型意義上的合作金融組織。在1958年以前，中國國家銀行主要負責對農(nóng)信社進行業(yè)務指導。1958年人民公社成立后，其業(yè)務與管理工作下放到公社和生產(chǎn)大隊一級。文革期間，合作社的管理比較混亂，曾一度被下放給貧下中農(nóng)管理。1977年銀行營業(yè)所與農(nóng)村信用社合并，農(nóng)信社轉變?yōu)殂y行的基層機構。中國農(nóng)業(yè)銀行于1979年恢復后，農(nóng)信社又成為了農(nóng)行的基層機構。1984年，國務院發(fā)出《關于改革農(nóng)村信用合作社管理體制的報告》，標志農(nóng)信社合作金融改革在全國展開。1996年，農(nóng)村信用合作社與農(nóng)業(yè)銀行分離，其業(yè)務監(jiān)管主要由中國人民銀行和信用社縣聯(lián)社負責。2000年～2003年，農(nóng)村信用合作社股份制改革在江蘇率先開啟，2000年7月，江蘇省農(nóng)村信用社作為改革試點，開始了尋找農(nóng)村信用社新的改革與發(fā)展方向。2001年底，張家港、江陰和常熟率先成立全國首批三家農(nóng)村商業(yè)銀行。2003年8月，國家決定在吉林、山東、陜西、浙江、江西、貴州、重慶、江蘇等省開展新一輪農(nóng)村信用合作社改革試點。至此，我國農(nóng)村信用合作社的改革進入新的階段。2004年后，在試點改革基礎之上，全國其余省份也進行了改革。截至目前，我國農(nóng)村商業(yè)銀行已達1 262家、農(nóng)村合作銀行33家、農(nóng)村信用社965家。

三、 問題與困境

目前我國農(nóng)村金融在改革與發(fā)展中所面對的問題與困境主要有以下幾個方面：

1. 農(nóng)民貸款較難，涉農(nóng)服務缺失。跟城市金融市場相比，農(nóng)村金融長期面臨這么一個困境，那就是貸款難。農(nóng)民很難貸到資金開展生產(chǎn)經(jīng)營，貸款難并不意味著農(nóng)村金融機構沒有資金，相反，不少的金融機構，如農(nóng)村信用社等，存在大量的資金貸不出去的怪象。根據(jù)調(diào)查資料顯示，現(xiàn)階段農(nóng)民從農(nóng)村金融機構獲得貸款的數(shù)量較低，這與其對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展所做出的的貢獻極不匹配。據(jù)2017年四季度金融機構貸款投向統(tǒng)計報告顯示，2017年末，金融機構人民幣各項貸款余額120.1萬億元，其中農(nóng)戶貸款余額8.1萬億元，僅占6.7%；農(nóng)業(yè)貸款余額3.9萬億元，僅占3.2%。根據(jù)調(diào)查顯示，自2007年以來，全國有近52%的農(nóng)戶有貸款需求，約有34%的農(nóng)戶獲得了農(nóng)信社小額信貸與農(nóng)戶聯(lián)保貸款。能夠通過正規(guī)渠道獲得貸款的農(nóng)戶約占農(nóng)戶總數(shù)的27%。而在有金融需求的農(nóng)戶群體中，不能獲得正規(guī)信貸支持的農(nóng)戶仍有40%以上。

2. 資金供給不足，外流嚴重。同城鄉(xiāng)二元體制一樣，我國的金融業(yè)也面臨二元化的嚴重問題。長期以來，大家較為關注的就是城鄉(xiāng)之間資源的合理流動，特別是不能過度抽取農(nóng)村地區(qū)的金融資源。但目前農(nóng)村金融機構較大的存貸差和郵政儲蓄銀行等機構的存在致使這一現(xiàn)象始終得不到有效控制。一方面，農(nóng)村金融機構如國有商業(yè)銀行和全國性的地方股份制商業(yè)銀行在一般在各縣都有分支機構，但這些機構有大部分都是只吸儲不放貸，從農(nóng)村吸收上來的存款都被劃到上級分行，資金外流嚴重。另一方面，近年來中國郵政儲蓄銀行營業(yè)規(guī)模急劇擴增，縣和縣以下地區(qū)的郵儲網(wǎng)點覆蓋率極高，其儲蓄余額中的60%以上都來自縣及縣以下地區(qū)，農(nóng)戶的資金有相當一部分存儲在郵政儲蓄銀行，過去這些存款都上存到中央銀行，但在上存利率降低以后，郵政儲蓄銀行獲得了運用部分資金的權利，但其對農(nóng)戶發(fā)放貸款的數(shù)量卻遠低于其吸儲量，相當多的資金流向了城市。這種資金外流是普遍現(xiàn)象，不單單存在于農(nóng)村金融機構或郵政儲蓄銀行，在沒有政策強制性的情況下，資本都是逐利的，只要金融機構以利潤最大化為經(jīng)營原則，這種狀況在一段時期內(nèi)仍然得不到有效解決。

3. 農(nóng)村金融市場亟待完善，風險較大。當前，多元化、競爭型的農(nóng)村金融市場構建是改革的重要目標，這也反應在政府機構頒布的一系列政策之中。但從現(xiàn)實中來看，出于規(guī)避當前農(nóng)村金融市場風險的考慮，我國商業(yè)金融機構的貸款服務目前正逐漸從農(nóng)村金融市場撤出。而農(nóng)村信用合作社基本上都是省聯(lián)社體系下的分屬于各行政區(qū)域的金融機構，機構之間并無競爭關系。現(xiàn)在很多地方的農(nóng)村信用合作社改制成為農(nóng)商行或者合作銀行，但這種新的改革方案很可能導致農(nóng)村金融機構數(shù)量進一步減少，而且如果把合作社的法人層級做大，把一個省都做成一個法人，就會使資金又從農(nóng)村、縣鎮(zhèn)外流到更高層級的城市去?，F(xiàn)階段，農(nóng)村金融市場仍然存在較大的金融風險。一方面，農(nóng)村金融機構要經(jīng)常面臨因氣候、病蟲害等自然災害和農(nóng)產(chǎn)品價格波動所引起的風險，與之相對的是目前我國的農(nóng)業(yè)保險制度還不健全，風險管理比較滯后，使風險得不到有效分擔，一旦遇到風險，農(nóng)村金融機構將會受到比較大的損失。另一方面，由于農(nóng)民金融管理意識、信用觀念等不強，又缺乏對失信者的有效懲罰機制，一旦農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動發(fā)生損失后，風險將轉移到農(nóng)村金融機構身上。多年以來，農(nóng)村信用合作社不良貸款比率要遠高于國有銀行和城市商業(yè)銀行，這也是許多商業(yè)銀行不愿開專展“三農(nóng)”業(yè)務的原因。

4. 農(nóng)村金融服務競爭性不足，覆蓋率較低。從相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前我國農(nóng)村金融機構的數(shù)量以及服務規(guī)模相比以往都有較大提升。截至2017年末，涉農(nóng)貸款余額為25.1萬億元，同比增長9.3%，全年增加2.5萬億元，同比多增6 060億元。我國自2007年創(chuàng)立涉農(nóng)貸款統(tǒng)計以來，涉農(nóng)貸款逐年增加，增速明顯，但農(nóng)村金融服務覆蓋率仍然偏低。這里面的影響因素很多，一方面，目前正規(guī)的農(nóng)村金融機構主要向農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等“大戶”提供貸款，對于普通農(nóng)戶的覆蓋率較低。非正規(guī)的農(nóng)村金融服務雖然能夠緩解農(nóng)戶融資難等問題，并且在某些情況下相比正規(guī)金融機構是一種更為有效的融資途徑，但由于涉及法律及政策的原因，很難擺上臺面。一些新型的農(nóng)村金融機構由于正處在試點階段，致使市場份額較小，作用不明顯。另一方面，隨著普惠金融建設的實施，我國縣域金融覆蓋水平較以往有了較大程度的提高，但截至2014年底，仍有1 570個鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構空白，只有一個網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然占較大比例，其總體服務水平和競爭力存在明顯不足。

四、 改革展望

1. 深化農(nóng)村金融體系改革?，F(xiàn)階段，要針對農(nóng)村金融的特點來建立能夠滿足農(nóng)村金融需求的金融體系。第一，推進中國農(nóng)業(yè)銀行的改革，要加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)基礎設施建設的支持力度，提升金融服務質(zhì)量、改進經(jīng)營管理方式、提高經(jīng)營效益。研究落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準扶貧任務，加快構建綠色金融服務體系，健全風險防控機制，杜絕系統(tǒng)性金融風險。第二，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的的改革，要堅持以政策性業(yè)務為主體，審慎發(fā)展自營業(yè)務，對二者實行分賬管理、分類核算。研究制定資本補充計劃，建立起資本充足率的約束機制，對于政策性業(yè)務與自營業(yè)務，要實行差別化資本充足率標準。要健全治理結構，強化董事會職能，建立健全人力資源管理制度與激勵機制。要妥善解決政策性財務掛賬等歷史遺留問題，同時要完善財稅貨幣政策，為三農(nóng)提供政策支持。第三，繼續(xù)推進農(nóng)村信用社的改革，在條件允許下，應對省聯(lián)社這一層級進行改革。改革的模式可以為轉型成為省級法人的農(nóng)商行，也可以轉型為金融控股公司。對于目前部分省份暫時保留的省聯(lián)社，也需要做到簡政放權，淡出行政管理職能、強化服務職能，保持與提升轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展，為今后的全面改革奠定基礎。

2. 創(chuàng)新農(nóng)村金融服務方式及產(chǎn)品。針對當前農(nóng)村金融服務方式及產(chǎn)品較為落后的現(xiàn)狀，應鼓勵金融服務創(chuàng)新，以解決三農(nóng)融資難、成本高的難題。具體可以從多方面開展創(chuàng)新工作。首先，應繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村金融的租賃業(yè)務，為諸如農(nóng)民開展機械化、專業(yè)化的生產(chǎn)組織提供融資便利，降低融資成本。其次，應循序漸進的開展農(nóng)村土地經(jīng)營權和農(nóng)民財產(chǎn)權抵押貸款等試點，破解目前農(nóng)民貸款抵押難的困境。再次，可以在資本充裕，監(jiān)管嚴格的條件下設立社區(qū)金融機構，培育農(nóng)村小額信貸組織，引導農(nóng)戶發(fā)展互助組織等新型金融組織。同時，應充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術，鼓勵傳統(tǒng)的金融機構探索在大數(shù)據(jù)時代發(fā)展農(nóng)村金融的新方式、新產(chǎn)品，推廣非現(xiàn)金支付方式，減少農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)金使用，鼓勵增加POS機與ATM機的布放，改善農(nóng)村地區(qū)的用卡環(huán)境。最后，應支持涉農(nóng)企業(yè)積極開展市場融資，并加大債券市場服務“三農(nóng)”的力度，打破農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展瓶頸。

3. 優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，完善征信建設。為了進一步增強金融機構信貸投放的信心，滿足“三農(nóng)”貸款需求，現(xiàn)階段應繼續(xù)推進完善農(nóng)村的信用體系建設，優(yōu)化農(nóng)村的金融環(huán)境。要加強金融和征信宣傳，提高農(nóng)村金融市場主體的金融意識與素質(zhì)；加快推進農(nóng)村信用體系建設，發(fā)展一批信用評級、擔保、資產(chǎn)評估等中介機構；開展信用戶、信用村等評審活動，進一步增強農(nóng)戶的信用意識，同時要建立農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)的信用檔案，通過信息技術手段使工商、稅務、司法等部門的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，共享信用信息資源；建立健全失信懲罰機制，并對違約失信主體采取懲罰措施。

4. 健全農(nóng)村保險機制。過去我國由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展比較落后和較難得到金融的支持，農(nóng)業(yè)保險機制的不完善是主要原因之一。農(nóng)村保險機制不完善在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)低效質(zhì)弱，導致農(nóng)業(yè)保險領域較少有保險機構涉足，而目前在農(nóng)村專門從事農(nóng)業(yè)保險的機構幾乎沒有。因此，建立健全農(nóng)村保險機制，將為三農(nóng)的穩(wěn)健發(fā)展構筑堅實的基礎與保障。改革的推力既在于政府的政策推進，又與保險機構自身改革相關。因此，相關保險機構應把農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)的重要手段，積極開發(fā)“三農(nóng)”需求的新險種，增加其農(nóng)業(yè)保險品種，提高其風險保障水平。各地區(qū)要創(chuàng)新具有特色優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品保險險種，探索對重要農(nóng)產(chǎn)品的目標價格進行保險。要與相關機構探索建立農(nóng)業(yè)補貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險的聯(lián)動機制，以擺脫農(nóng)民增產(chǎn)不增收的困境。最后，要完善農(nóng)業(yè)大災風險的分散機制，用以推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化、效益化方向發(fā)展。

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作者簡介：孫布克（1982-），男，漢族，黑龍江省哈爾濱市人，中國社會科學院研究生院管理學博士生，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。

收稿日期：2018-06-17。