財政政策“開前門”

張斌

為規(guī)范地方舉債同時穩(wěn)定經(jīng)濟，額外提高財政赤字率3個百分點很有必要。從國際比較看，財政赤字率與債務(wù)率和債務(wù)風(fēng)險之間的關(guān)系較為模糊，從歷史經(jīng)驗看，赤字率大幅上升也曾發(fā)生，并不危機政府信用。

2010年以來，中國全口徑財政收支與GDP之比都有顯著提升。具體來看，社會保障、住房和社會福利設(shè)施、醫(yī)療保健支出在總支出中的占比快速提高，經(jīng)濟事務(wù)支出占比大幅下降。稅收收入和政府性基金收入在總收入中占比下降，社會保險基金收入、非稅收收入和國有資本經(jīng)營收入的占比上升。中國財政收支總量和結(jié)構(gòu)的變化軌跡在向高收入國家靠攏，但也存在一些問題，最主要的是如何安排未來的財政赤字率。

中國一般政府支出/GDP當(dāng)前處于31.5%，屬于中等偏低水平，廣義政府收入/GDP接近發(fā)達國家水平。

筆者用“財政缺口/財政收入”考察全國不同地區(qū)財政赤字相對規(guī)模的分布情況。結(jié)果顯示，東南沿海及發(fā)達地區(qū)赤字率較低，東北地區(qū)以及西部地區(qū)赤字率較高。人口流入且經(jīng)濟增長較快的大城市赤字率偏低，人口流出且經(jīng)濟增長較慢的中小城市赤字率偏高。這一差異反映了不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展競爭當(dāng)中的分化以及人口流動對經(jīng)濟的影響。

地方政府融資平臺債務(wù)快速增長，2008-2017年年均增長率為29.3%，近5年年均增長率20.9%。2017年地方政府融資平臺債務(wù)水平接近40萬億元。為此，筆者估計了未來不同情境下的債務(wù)情況與經(jīng)濟基本指標(biāo)。

在情景一下，地方政府嚴(yán)格執(zhí)行財政部23號文精神，全國每年保持3%左右的財政赤字率，如果不為地方融資平臺中現(xiàn)金流較差的公益/準(zhǔn)公益或者投資失敗項目的債務(wù)兜底，2017年債務(wù)率為36.9%，2023年上升至43.2%；如果將上述負(fù)債納入預(yù)算，2017年“并表”后債務(wù)率為67.4%，2023年債務(wù)率降至65.7%。

情景一并沒有考慮基建投資大幅下滑及其對未來經(jīng)濟增長的影響，筆者在情景二中估算了基建投資缺口，并考慮其對GDP增速和債務(wù)率的影響。如果考慮到基建投資的大幅下降，2018-2027年間的GDP增速較基準(zhǔn)情景下降20%-30%，真實GDP增速2023年降至4.4%（基準(zhǔn)情景為5.4%），2027年降至3.4%（基準(zhǔn)情景為5%）。名義GDP增速從2018年的8.1%降至2027年的4.6%，經(jīng)濟增速的大幅下滑將使得債務(wù)率上升。筆者估算，若政府承認(rèn)各類隱性負(fù)債，則“并表”后的債務(wù)率將在2023年略微上升至70.8%，2027年上升至76.8%。

在情景三下，筆者假設(shè)預(yù)算內(nèi)資金使公益/ 準(zhǔn)公益類項目基建投資保持在名義GDP增速，做到該點要將赤字率保持在9%左右，債務(wù)率2023年將上升至91%，2027年上升至111%。

情景三當(dāng)中的赤字率較高，如果將歷史數(shù)據(jù)按照同樣口徑計算，中國也經(jīng)常有8%-9%的赤字率情況出現(xiàn)。從國際比較來看，發(fā)達國家盡管經(jīng)濟增速和利率之間差距較小，對未來債務(wù)率的自動削減能力弱，但是過去10年平均財政赤字率很高。

2008-2017年期間，美國、日本、英國、歐元區(qū)、印度等經(jīng)濟體赤字率分別為6.9%、6.8%、6.0%、3.5%和7.8%，同期中國僅為1.5%。赤字率較低的歐元區(qū)出現(xiàn)了主權(quán)債務(wù)危機，而其他國家則幸免于此，可見從赤字率和債務(wù)率維度判斷風(fēng)險并不可靠。

23號文關(guān)上了地方政府不規(guī)范融資的“后門”，但還需打開“前門”。對于公益/準(zhǔn)公益項目以及部分壞掉的項目涉及的負(fù)債，不要吝惜將其納入公共財政體系，將財政赤字顯性化有利于今后科學(xué)管理。為避免基建投資過度下滑并持續(xù)拖累經(jīng)濟增長，在保住23號文件工作成果的基礎(chǔ)上，需要額外提高財政赤字率不低于3個百分點。

避免赤字率和債務(wù)率上升引發(fā)過高風(fēng)險的關(guān)鍵不僅在于控制債務(wù)利率的高低，更重要的是債務(wù)所對應(yīng)的投資是否真正發(fā)揮了作用。結(jié)合前述人口流動的選擇與基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟，投資在人口流入的大城市或東部沿海地區(qū)往往更加有效。