淺析國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)過(guò)程中環(huán)境問(wèn)題的協(xié)同治理

盧常文?戚穎芝

摘 要：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是國(guó)家劃定的需要重點(diǎn)保護(hù)和限制開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給。因此，如何建設(shè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的良好治理成為一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。開(kāi)化縣通過(guò)政府、企業(yè)與社會(huì)公眾的協(xié)作治理，調(diào)動(dòng)多元社會(huì)主體特別是經(jīng)由政府明確自身的角色定位、企業(yè)強(qiáng)調(diào)自身的責(zé)任以及社會(huì)公眾參與力量的發(fā)揮，形成了環(huán)境問(wèn)題的協(xié)同有效治理的良好局面。

關(guān)鍵詞：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；環(huán)境治理；協(xié)同

1 開(kāi)化縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)概述

在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，通過(guò)對(duì)國(guó)土空間的區(qū)域性劃分，明確提出了“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”的概念。其含義理解為提供生態(tài)產(chǎn)品作為該地區(qū)的主要特征，同時(shí)也提供一定的農(nóng)產(chǎn)品，工業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)產(chǎn)品。以開(kāi)發(fā)內(nèi)容的不同為依據(jù)可將國(guó)土空間分為四個(gè)類型區(qū)域，分別是“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)”；又從不同層級(jí)劃分為國(guó)家、省級(jí)兩個(gè)層面。國(guó)家層面的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)樯鷳B(tài)地區(qū)，省級(jí)層面的分為農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū) 2類。在 2010 年正式公布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域分為 2 類： 一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即必須把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)；另一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，即必須把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)。

1997年，開(kāi)化縣在全國(guó)率先確立并實(shí)施“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，先后成功創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)示范區(qū)、國(guó)家級(jí)生態(tài)縣。同時(shí)，開(kāi)化縣積極響應(yīng)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，2013年開(kāi)始，按照國(guó)家主體功能區(qū)示范區(qū)建設(shè)要求，開(kāi)化定位"國(guó)家東部公園"，探索實(shí)踐經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、全域景區(qū)化、景觀公園化的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。通過(guò)政府、企業(yè)與社會(huì)公眾的協(xié)作治理，調(diào)動(dòng)多元社會(huì)主體特別是經(jīng)由政府明確自身的角色定位、企業(yè)強(qiáng)調(diào)自身的責(zé)任以及社會(huì)公眾參與力量的發(fā)揮，開(kāi)化縣形成了環(huán)境問(wèn)題協(xié)同治理的良好局面。2016年9月28日，開(kāi)化縣成為浙江首批11個(gè)被納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣（市）。

2 開(kāi)化縣環(huán)境問(wèn)題協(xié)同治理的思考

2.1 政府角色的定位

第一，制定配套政策法規(guī)，提供制度保障。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，必須制定強(qiáng)有力且完善的政策法規(guī)，通過(guò)法律約束公共資源的肆意破壞，明確責(zé)任與處罰，對(duì)污染行為亮出制度警告。企業(yè)、個(gè)人和政府人員在環(huán)境治理中難以避免自利性，只有制定完善的環(huán)保配套政策法規(guī)，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的長(zhǎng)期效用，實(shí)現(xiàn)有效的制度約束。明確政府角色定位要因時(shí)因地，結(jié)合地域特點(diǎn)和污染狀況以及環(huán)境承載力等綜合治理。第二，深化環(huán)保治理行動(dòng)，保障執(zhí)行力度。環(huán)保治理的關(guān)鍵歸根到底還在于執(zhí)行。政府作為唯一具有合法性的國(guó)家公權(quán)力的執(zhí)行者，首先要深化環(huán)保治理行動(dòng)，包括明確環(huán)保行動(dòng)流程，細(xì)化人員責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境治理行為，減少行政處罰自由裁量權(quán)濫用。其次，政府要推動(dòng)環(huán)保政策的落實(shí)，保障環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章條例的最終執(zhí)行效力。第三，協(xié)調(diào)多元主體合作，發(fā)揮引導(dǎo)作用。政府在環(huán)境治理過(guò)程中不僅要明確政策的制定和執(zhí)行作用，還應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)多元主體的引導(dǎo)作用，動(dòng)員企業(yè)、社會(huì)組織和公民協(xié)同參與。

2.2 企業(yè)的責(zé)任

第一，積極響應(yīng)政府政策。積極響應(yīng)政府的政策意味著企業(yè)要對(duì)自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行改善和調(diào)整，使企業(yè)的發(fā)展符合政府大政方針。積極響應(yīng)政府的政策，企業(yè)在生產(chǎn)調(diào)整中提高自身的生產(chǎn)工藝，通過(guò)技術(shù)革新提高產(chǎn)品的質(zhì)量，使企業(yè)在發(fā)展中處于優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而獲超額利潤(rùn)。企業(yè)在響應(yīng)政府號(hào)召時(shí)可根據(jù)自己的現(xiàn)狀，生產(chǎn)情況等向政府提出自己的意見(jiàn)，促進(jìn)環(huán)境治理有效進(jìn)行。第二，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論，企業(yè)的戰(zhàn)略就是立足于外部環(huán)境分析并在適應(yīng)環(huán)境要求的基礎(chǔ)上，以企業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)捕捉市場(chǎng)機(jī)會(huì)的行動(dòng)計(jì)劃。作為生產(chǎn)主體，企業(yè)要在市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須加強(qiáng)環(huán)境意識(shí)，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，做一個(gè)負(fù)責(zé)任的市場(chǎng)主體。針對(duì)當(dāng)前企業(yè)污染的整體性、全域性等特征，企業(yè)之間需通過(guò)產(chǎn)業(yè)聚集地等區(qū)位優(yōu)勢(shì)，合作承擔(dān)相應(yīng)的污染排放成本，建立共同排污的系統(tǒng)等，進(jìn)一步降低企業(yè)獨(dú)自治污需要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本。第三，加強(qiáng)自身建設(shè)。在提倡綠色發(fā)展的時(shí)代，企業(yè)要建立以環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向的企業(yè)管理體系。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者要增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保理念，在政府和公眾的監(jiān)督之下規(guī)范自身的行為，防止環(huán)境污染事件發(fā)生。自覺(jué)接受政府和公眾的監(jiān)督，不斷強(qiáng)化自身的環(huán)保底線。及時(shí)評(píng)估企業(yè)自身生產(chǎn)對(duì)于環(huán)境的影響，更新企業(yè)生產(chǎn)工藝，改進(jìn)技術(shù)、改善管理，從源頭減少環(huán)境污染。

2.3 公眾的參與

第一，積極參與環(huán)境治理的過(guò)程。在環(huán)境治理過(guò)程中，公民作為公共利益的直接相關(guān)者，通過(guò)合法途徑主動(dòng)參與公共環(huán)境治理政策的制定、執(zhí)行等過(guò)程，借以表達(dá)與政府、企業(yè)等多元主體間共同利益訴求，從而建立良性互動(dòng)關(guān)系來(lái)保證環(huán)境治理全過(guò)程的有序平穩(wěn)運(yùn)行。事前參與環(huán)境治理政策的制定，表達(dá)對(duì)政府部門等對(duì)環(huán)境治理政策、法律法規(guī)的認(rèn)可度。事中通過(guò)環(huán)境治理政策的執(zhí)行過(guò)程，理性化協(xié)調(diào)與維系環(huán)境治理的協(xié)同過(guò)程，實(shí)現(xiàn)主體間公共利益共識(shí)的達(dá)成。事后參與環(huán)境治理政策的反饋過(guò)程，實(shí)現(xiàn)反饋環(huán)境治理運(yùn)行機(jī)制過(guò)程的聚合性、代表性與理性化。第二，積極參與環(huán)境治理的監(jiān)督。政府人員基于理性思考，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不可避免地利用信息等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生“尋租”行為，導(dǎo)致政府在政府環(huán)境問(wèn)題時(shí)效率低下。另外，由于專業(yè)性不足、對(duì)民眾需求了解不夠等，無(wú)法保證在決策中做到使全體社會(huì)感到滿意。企業(yè)也會(huì)處于自身利益考量，投機(jī)排污。因而需要公眾主動(dòng)參與，積極發(fā)揮監(jiān)督平臺(tái)的作用。對(duì)政府、企業(yè)等環(huán)境污染治理行為進(jìn)行有效監(jiān)督，掌握企業(yè)的生產(chǎn)情況和污染排放信息，減少由于信息不對(duì)稱造成的外部性環(huán)境污染問(wèn)題，使得政府的政策具有科學(xué)性和可操作性。第三，積極表達(dá)環(huán)境治理的訴求。公民積極表達(dá)環(huán)境治理的訴求，實(shí)際上也是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理效能的直接影響因素。因?yàn)樵诃h(huán)境治理空間中，如果缺乏公民對(duì)綠色發(fā)展理念這一主流價(jià)值觀的認(rèn)同，每一位公民個(gè)體只關(guān)注自身的利益，則必然導(dǎo)致環(huán)境治理相關(guān)決策的反復(fù)循環(huán)，使協(xié)同治理陷入“有民主、無(wú)效率”的困境。因此，公眾自身應(yīng)達(dá)成共同的環(huán)境治理目標(biāo)，環(huán)境治理目標(biāo)導(dǎo)向的一致性才是各主體協(xié)同治理持續(xù)的前提。并且讓公民參與環(huán)境治理相關(guān)政策、機(jī)制的制定，通過(guò)平等協(xié)商、對(duì)話，表達(dá)對(duì)環(huán)境治理的合理訴求，有助于提升公民的社會(huì)責(zé)任感與身份認(rèn)同感，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的實(shí)際效能。

參考文獻(xiàn)

[1]張紅喜：《生態(tài)功能區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究——以浙江省開(kāi)化縣為例》.《城市》.2016年第1期.第76-79頁(yè).

[2]熊善高，萬(wàn)軍：《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)與扶貧協(xié)同推進(jìn)路徑探討——以國(guó)家級(jí)貧困縣秭歸縣為例》.《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》.2016年第41期.9-12頁(yè).

[3]韓博：《對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和縣級(jí)主體功能區(qū)建設(shè)的思考》.《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第一期.第69-72頁(yè).

[4]鄭巧，肖文濤.協(xié)同治理：服務(wù)型政府的治道邏輯[J].中國(guó)行政管理，2008，（07）：48-53.

作者簡(jiǎn)介

盧常文（1993—），男，漢族，江西省高安市人，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院政治學(xué)專業(yè)2016級(jí)研究生，研究方向：基層治理。

戚穎芝（1994—）女，漢族，浙江省桐廬縣人，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院2012級(jí)社會(huì)工作專業(yè)本科生。研究方向：社會(huì)政策。

注釋

1.《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2010]46號(hào)）