以銀川市為例淺談PPP模式下城市地下綜合管廊建設(shè)

彭增林

[摘 要] 近年來，隨著國家對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力推廣，以及城市綜合管廊相關(guān)政策文件的陸續(xù)出臺(tái)，管廊建設(shè)的必要性越來越受到關(guān)注和重視，城市地下綜合管廊建設(shè)在全國大范圍開展，大多數(shù)項(xiàng)目采用政府與社會(huì)資本合作（PPP）的模式投資建設(shè)。銀川市被列為國家第二批地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市，該地區(qū)PPP模式下的城市綜合管廊建設(shè)具有一定的普遍性和代表性，為今后地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施提供借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞] 銀川市 PPP模式 地下綜合管廊

中圖分類號(hào)：TU99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近年來，采用PPP模式建設(shè)城市地下綜合管廊得到大力推廣，項(xiàng)目數(shù)量迅速增長。然而PPP模式發(fā)展不久，立法還不完善，政府和社會(huì)資本方缺乏管廊建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施過程中難免會(huì)存在問題，本文以銀川市城市地下綜合管廊為例，提出了PPP模式下城市地下綜合管廊建設(shè)存在的問題及有關(guān)建議。

一、城市地下綜合管廊簡介

城市地下綜合管廊即城市地下市政管線公共隧道，又稱為“共同溝”，是用于敷設(shè)燃?xì)?、通信、廣播電視、供水、電力等多種市政管線，實(shí)現(xiàn)城市地下空間綜合利用和資源共享的城市基礎(chǔ)設(shè)施。城市地下綜合管廊可以消除“拉鏈馬路”城市內(nèi)澇、空中蜘蛛網(wǎng)等現(xiàn)象，有效解決路面塌陷、管線泄漏維修成本高等問題，起到了方便市民出行、美化市容市貌、節(jié)約土地資源等保障和完善城市功能的作用。

二、城市地下綜合管廊發(fā)展概況

（一）國內(nèi)外城市地下綜合管廊發(fā)展概況

1833年，世界第一條具有現(xiàn)代意義的城市地下綜合管廊在法國巴黎建成，德、英、日等諸多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的管廊建設(shè)也迅速發(fā)展，綜合管廊建設(shè)技術(shù)日漸成熟，規(guī)模逐漸擴(kuò)大。直到1958年我國才建成大陸第一條城市地下綜合管廊，且發(fā)展較緩慢。臺(tái)灣地區(qū)管廊建設(shè)起步于1991年，但發(fā)展較為迅速。1994年，上海浦東正式建成國內(nèi)第一條城市地下綜合管廊，為我國其他城市和地區(qū)的管廊建設(shè)提供了參考[1]。

自2015年，財(cái)政部和住建部先后公示了兩批共計(jì)25個(gè)地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市，并計(jì)劃于2020年建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營，我國綜合管廊建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段。

（二）銀川市地下綜合管廊概況

銀川市地下綜合管廊一期工程包括五個(gè)標(biāo)段，共計(jì)10條地下綜合管廊試點(diǎn)工程，管廊總長約為30.4公里，綜合管廊主體結(jié)構(gòu)采用現(xiàn)澆鋼筋混凝土閉合框架結(jié)構(gòu)，管廊端面在各區(qū)段有2艙、3艙、4艙，各艙位的設(shè)計(jì)參數(shù)及指標(biāo)在不同區(qū)段各不相同。管廊建成后將收納熱力、給水、再生水、污水、電力、通信、燃?xì)?種管線入廊運(yùn)行。項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作，項(xiàng)目合作期15年，根據(jù)管廊試點(diǎn)城市有關(guān)政策，項(xiàng)目將獲得一定比例的中央財(cái)政補(bǔ)助資金，用于綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)。

項(xiàng)目采用智慧管廊系統(tǒng)，運(yùn)營期間可對(duì)管廊進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，信息化管理，從而提高運(yùn)維效率，降低維護(hù)成本，增強(qiáng)城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。

三、存在的問題

（一）協(xié)調(diào)難度大，實(shí)施效率低

綜合管廊PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，除社會(huì)資本和政府部門以外還涉及咨詢、審計(jì)、法律、金融等多個(gè)單位參與，參與方較多導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的約束條件增加，使項(xiàng)目溝通存在一定的障礙。政府和社會(huì)資本均欠缺管廊PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，但各方管理人員的利益訴求、管理思路和觀念均不盡相同，致使在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)時(shí)各方意見難以達(dá)成一致，造成管理捉襟見肘，效率低下。

（二）征拆及入廊難點(diǎn)突出

管廊雖為線性工程，但征拆問題一直是建設(shè)項(xiàng)目的難點(diǎn)，本項(xiàng)目征拆工作量較大且進(jìn)度緩慢，征拆問題一直貫穿于項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的進(jìn)度和工期。除征拆問題外，位于管廊施工紅線范圍內(nèi)的需遷移的原有管線涉及產(chǎn)權(quán)單位較多，且從短期看管線的遷移及入廊并未給入廊單位帶來利益，反而增加了成本和投入，致使管線單位對(duì)于管線臨時(shí)遷改和入廊施工等工作持消極態(tài)度，管廊施工銜接不暢，影響管廊主體工程進(jìn)度。

（三）入廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未明確

目前，國家鼓勵(lì)城市地下綜合管廊建設(shè)和發(fā)展，但項(xiàng)目建設(shè)一直受到收費(fèi)機(jī)制的困擾。據(jù)測(cè)算，地下綜合管廊每公里造價(jià)約1.2億元（含入廊管線），管廊的無償使用無疑增加了財(cái)政壓力，我國現(xiàn)階段已建成的管廊只有部分采用了收費(fèi)機(jī)制，還有一部分是免費(fèi)的，這說明管廊的有償使用尚未普及和推廣。目前銀川市政府部門已出臺(tái)管廊管理?xiàng)l例，但是管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，使用者有償使用的觀念尚未被普遍接受，因此如何確保收費(fèi)合理、公眾滿意，是政府當(dāng)下面臨的問題。

（四）融資難

在貨幣政策收緊和金融監(jiān)管持續(xù)的背景下，PPP市場(chǎng)乃至整個(gè)金融市場(chǎng)的融資成本和融資難度均在增大，呈現(xiàn)出供需緊平衡的局面。項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)了融資成本不斷攀升的現(xiàn)象，融資利率由2017年初的4.41%攀升至現(xiàn)在的5.39%，從而影響工程結(jié)算及進(jìn)度，從而導(dǎo)致融資費(fèi)用的急劇增大，給社會(huì)資本方造成了極大的困擾。

四、管廊建設(shè)方面的幾點(diǎn)建議

（一）創(chuàng)新融資模式

針對(duì)出現(xiàn)的融資問題，企業(yè)要切實(shí)結(jié)合自身實(shí)際，充分借鑒市場(chǎng)上已有經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的密切聯(lián)系，廣泛利用股權(quán)融資、基金、資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資模式，探索在項(xiàng)目融資方面取得新的突破[2]。

（二）探索綜合管廊項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)

綜合管廊項(xiàng)目具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，在政府財(cái)力有限的情況下，該類項(xiàng)目適宜采用PPP模式運(yùn)作實(shí)施，具有一般PPP項(xiàng)目的共性，又具有區(qū)別于其他類型項(xiàng)目的特殊性。管廊建設(shè)屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一般采用明挖或者盾構(gòu)的施工方法，具有大開挖、深基坑的線性施工特征，特別是在PPP模式下其管理模式和協(xié)調(diào)難度都會(huì)有所不同。

目前國內(nèi)投入運(yùn)營的管廊PPP項(xiàng)目較少，對(duì)于政府和社會(huì)資本，管廊PPP項(xiàng)目都是一種新生事物，項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營均缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，需要項(xiàng)目各方邊實(shí)施邊總結(jié)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成企業(yè)的管廊項(xiàng)目建設(shè)模型，為后續(xù)管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)提供參考和借鑒。

（三）建立地下綜合管廊業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。

根據(jù)國家的決策部署，城市地下綜合管廊發(fā)展前景極為廣闊。鑒于已有的管廊項(xiàng)目業(yè)績和經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)可適當(dāng)考慮側(cè)重管廊PPP項(xiàng)目的布局和營銷，建立和完善地下綜合管廊業(yè)務(wù)管理制度體系和組織體系，為推動(dòng)我國管廊建設(shè)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制體系建設(shè)

管廊PPP項(xiàng)目的存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，該項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)主要包括征拆、設(shè)計(jì)變更等導(dǎo)致的完工延誤風(fēng)險(xiǎn)、融資成本增加風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量缺陷導(dǎo)致的返工或大修風(fēng)險(xiǎn)等，都會(huì)對(duì)社會(huì)資本方利益造成一定的影響。要結(jié)合自身實(shí)際，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理控制體系，在項(xiàng)目實(shí)施不同階段適時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析與評(píng)定、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和轉(zhuǎn)移等工作，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)損失最小化。

（五）加強(qiáng)政企溝通，促思想轉(zhuǎn)變

PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本是合作關(guān)系，需要相互磨合，企業(yè)促進(jìn)政府形成開放平等的合作觀念，政府影響企業(yè)順應(yīng)當(dāng)?shù)孛袼孜幕?，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式。同時(shí)，企業(yè)要做好建設(shè)管理，確保質(zhì)量、安全、進(jìn)度受控，樹立品牌，使雙方建立常態(tài)化合作關(guān)系，不僅有利于企業(yè)獲得公眾認(rèn)可，更有利于當(dāng)?shù)貐^(qū)域市場(chǎng)的開拓。

（六）加強(qiáng)人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目建設(shè)中，企業(yè)不僅是項(xiàng)目投資人，更是項(xiàng)目的建設(shè)者，企業(yè)應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益和長遠(yuǎn)發(fā)展，在建設(shè)過程中，應(yīng)注重專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)及科技創(chuàng)新工作，加大人才培養(yǎng)的成本，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，同時(shí)提煉工法、專利技術(shù)，適度引入新材料、新工藝、新技術(shù)（BIM）等新型的技術(shù)手段指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，為項(xiàng)目增加亮點(diǎn)的同時(shí)，也有助于長遠(yuǎn)發(fā)展[3]。

五、結(jié)語

城市地下綜合管廊建設(shè)，有助于增加公共產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)水平，是為適應(yīng)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，加快城市建設(shè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重大民生工程。建筑企業(yè)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)發(fā)展地下綜合管廊業(yè)務(wù)形勢(shì)，對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義，建議企業(yè)建立并完善公司綜合管廊發(fā)展規(guī)劃，提升綜合管廊項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營能力，扎實(shí)推動(dòng)地下綜合管廊業(yè)務(wù)發(fā)展。

（作者單位：水電四局投資開發(fā)有限公司）

參考文獻(xiàn)：

[1] 錢七虎，陳曉強(qiáng).國內(nèi)外地下綜合管線廓道發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[J].地下空間與工程學(xué)報(bào)，2007，3（2）：191- 194.

[2] 李興寶，陳文寶.我國城市地下綜合管廊建設(shè)初探[J].城市住宅，2016（05）：105- 107.

[3] 白海龍.城市綜合管廊發(fā)展趨勢(shì)研究[J].中國市政工程， 2015（12）：78- 81.