政府預(yù)算利益相關(guān)者分類界定、行為選擇及約束路徑

楊志安， 邱國慶

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

一、問題的提出

政府預(yù)算不僅是政府財政收支計劃，而且也是約束利益相關(guān)者行為的重要途徑。若政府預(yù)算不能對利益相關(guān)者行為產(chǎn)生強有力的約束，那么就是政府預(yù)算軟約束，而且現(xiàn)階段我國各級政府普遍存在政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象。鄭石橋、孫碩(2015)證明了該觀點，從審計署歷年關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行情況審計結(jié)果的公告可以看出，違反各類預(yù)算制度、隨意支配資金的情況普遍存在，預(yù)算制度的約束力相當(dāng)有限，預(yù)算違規(guī)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會生活中屢治不愈的“牛皮癬”[1]。為此，新時期加快建立現(xiàn)代政府預(yù)算體系已經(jīng)引起了國家、社會的高度關(guān)注。黨的十九大報告提出，關(guān)于建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)以及約束有力的預(yù)算體系和全面實施績效管理的重要論述，這要求我們應(yīng)該反思現(xiàn)行政府預(yù)算體系是否規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)以及約束有力。隨著新《預(yù)算法》以及相關(guān)預(yù)算規(guī)定的不斷完善，建立一個高效、有序和穩(wěn)定的政府預(yù)算體系是加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度的迫切需要。由于受到傳統(tǒng)行政色彩以及權(quán)力意識的熏陶，傳統(tǒng)政府預(yù)算體系的約束能力相對有限，對基層單位預(yù)算約束能力有待于進(jìn)一步提升以及違規(guī)使用財政資金現(xiàn)象普遍存在，這不僅使社會安全感降低，同時也產(chǎn)生了一定消極影響，在一定程度上惡化了社會對政府的不信任感，而且還會破壞社會與政府的關(guān)系，導(dǎo)致公民與政府管理者的關(guān)系惡化，為政府的社會安全治理埋下一定隱患?，F(xiàn)階段我國政府預(yù)算體系已經(jīng)從全程控制逐漸向制度自覺創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，并賦予了社會公眾更多的權(quán)利空間，亦從政府預(yù)算過程的“監(jiān)督”逐漸發(fā)展到政府預(yù)算過程的“參與”，但囿于多層次委托-代理關(guān)系所造成信息不對稱以及利益相關(guān)者的目標(biāo)沖突問題，社會公眾始終處于信息交換的相對邊緣位置，可能會出現(xiàn)政府預(yù)算軟約束或者逆向軟約束現(xiàn)象。

國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)對政府預(yù)算利益相關(guān)者的研究相對較少，大多數(shù)專家學(xué)者主要圍繞著政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的考察，并提出相應(yīng)的改革建議。例如王禎昌和閆澤瀅(2012)基于利益相關(guān)者理論的視角，分析政府預(yù)算審計利益相關(guān)者之間的相互博弈行為，提出利益導(dǎo)向下的中國政府預(yù)算審計制度改革對策[2]。馬蔡琛和沈雁寒(2012)基于利益相關(guān)方互動影響的考察，提出了公共預(yù)算績效提升的策略[3]。陳其輝(2008)通過政府預(yù)算利益相關(guān)者的界定和行為分析，構(gòu)建了政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理框架[4]。林靜(2015)從預(yù)算細(xì)化過程的各利益相關(guān)者行為決策出發(fā)，比較地研究了我國地方政府和美國得克薩斯州的預(yù)算細(xì)化問題，為我國地方政府預(yù)算細(xì)化提供了重要建設(shè)性思路[5]。國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究內(nèi)容、方法和視角都有待于進(jìn)一步擴(kuò)展，很少系統(tǒng)全面地梳理政府預(yù)算利益相關(guān)者的問題。與已有研究文獻(xiàn)相比，本文的主要貢獻(xiàn)表現(xiàn)在：第一，借鑒Mitchell(1997)的評分法及其屬性對政府預(yù)算利益相關(guān)者進(jìn)行分類界定。第二，基于目標(biāo)屬性、條件匹配性、督查機制以及基本結(jié)果考察了政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為選擇。第三，在既有體制的利益導(dǎo)向下指出了加強政府預(yù)算硬約束的路徑。

二、政府預(yù)算的利益相關(guān)者

國內(nèi)外學(xué)者對利益相關(guān)者進(jìn)行了不同分類，國外主要以Charkham和Wheeler的多維細(xì)分法和Mitchel的評分法為代表。例如Charkham(1992)根據(jù)簽訂合同的性質(zhì)，將利益相關(guān)者劃分為契約型和公眾型利益相關(guān)者[6]。Wheeler(1998)運用多維細(xì)分法，根據(jù)利益相關(guān)者之間的直接關(guān)系還是間接關(guān)系，劃分為一級和二級利益相關(guān)者以及基于利益相關(guān)者之間是否存在聯(lián)系，分為社會性利益相關(guān)者和非社會性利益相關(guān)者[7]。Mitchell(1997)運用評分法分析了權(quán)利性、合法性和緊急性三種屬性，將利益相關(guān)者分為潛在型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者和確定型利益相關(guān)者三類[8]。而國內(nèi)學(xué)術(shù)界比較普遍認(rèn)可的觀點是萬建華(1998)提出利益相關(guān)者與企業(yè)契約關(guān)系的代表性分類方法[9]。本文主要參考Mitchell(1997)的利益相關(guān)者分類方法，并依據(jù)我國政府預(yù)算涉及利益主體之間的審計關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系以及負(fù)責(zé)關(guān)系，將政府預(yù)算部門、人大及其常委會以及審計機關(guān)視為一種傳統(tǒng)的確定型利益相關(guān)者。這類利益相關(guān)者能夠?qū)φA(yù)算硬約束有著直接重要的影響，而且相關(guān)的政府預(yù)算法律法規(guī)上已經(jīng)明確規(guī)定，擁有影響政府預(yù)算的地位、權(quán)力以及相應(yīng)的手段，該類群體利益訴求能夠很快地引起政府管理層的關(guān)注。新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府財政部門根據(jù)上級政府財政部門的部署，制定本行政區(qū)域預(yù)決算草案，各部門根據(jù)本級政府財政部門部署，制定本行政區(qū)域預(yù)決算草案，這說明了上下級財政部門或者本級財政部門與各部門之間構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，本級政府可以對本級預(yù)算單位施加直接正式的影響，預(yù)算部門必須對本級政府負(fù)責(zé)，一般是由基層單位逐級編制，最后由單位或者部門審核匯總，并形成一份完整的部門預(yù)算收支明細(xì)。新《預(yù)算法》進(jìn)一步提升了人大在預(yù)算權(quán)使用中的地位，強化了人大在政府預(yù)算中實質(zhì)性審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，人大及其常委會與政府以及預(yù)算部門理應(yīng)構(gòu)成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而且人大及其常委會可以對政府預(yù)算施加直接的正式影響，各級政府及預(yù)算部門必須向人大及其常委提交相應(yīng)的財政收支計劃工作報告，并給予一定的審核建議。審計機關(guān)作為政府預(yù)算監(jiān)督的重要部門之一，與政府構(gòu)成了正式的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，審計機關(guān)可以直接對政府預(yù)算施加正式影響，同時也要對政府負(fù)責(zé)，需要依法將政府預(yù)算審計報告按時返還給政府，但實際預(yù)算審計工作中，政府可能會對財政預(yù)算審計工作進(jìn)行一定的干預(yù)，所有審計機關(guān)也是政府預(yù)算的第一級利益相關(guān)者。王少華(2017)研究發(fā)現(xiàn)，審計監(jiān)督與公眾參與的互動機制主要表現(xiàn)為審計立項對公眾建議的接受度、審計結(jié)果對公眾閱讀的方便度，它們對政府預(yù)算透明度的提高都具有顯著的正向作用[10]。因此，新時期我國政府審計機關(guān)可以通過進(jìn)一步加強審計部門的獨立性以及提升政府預(yù)算審計結(jié)果公告能力，這樣可以進(jìn)一步提高財政預(yù)算透明度。

將社會公眾、新聞媒體劃分為一種新興的潛在利益相關(guān)者。張琦(2016)實證分析了媒體監(jiān)督對政府部門“三公”預(yù)算的影響，證據(jù)表明媒體監(jiān)督對政府預(yù)算管理具有積極的治理作用[11]，這類利益相關(guān)者可以對政府預(yù)算模式施加非正式、間接的外部影響。之前由于我國政治民主不健全、參與意識薄弱等原因，導(dǎo)致了社會公眾始終處于一種邊緣利益相關(guān)者的地位。近幾年，隨著新《預(yù)算法》的實施，規(guī)定公民、媒體或者其他組織發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用財政資金的行為，可以依法向國家機關(guān)進(jìn)行檢舉、舉報，接受檢舉、舉報的國家機關(guān)必須依法處理，而且規(guī)定直接將公民納入預(yù)算過程中成為獨立的主體[12]。由于公共預(yù)算資金實質(zhì)上來自納稅人，納稅人本應(yīng)了解資金的使用情況，政府預(yù)算部門應(yīng)該主動接受社會公眾的監(jiān)督。Smulovitz和Peruzzotti(2000)所指出，社會問責(zé)強調(diào)公眾的自發(fā)行動，依靠媒體曝光政府的過失并形成公共議題，激發(fā)相關(guān)機構(gòu)的干預(yù)[13]。新《預(yù)算法》第一次明確將“預(yù)算公開”寫入法律規(guī)定，規(guī)定“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表”，如非涉秘否則一律向社會公開，且對預(yù)算公開的責(zé)任主體、重點事項和具體時限等作了具體要求。現(xiàn)如今，“網(wǎng)絡(luò)問政”、“審計風(fēng)暴”以及“微博調(diào)查”等新興媒體的異軍突起，在一定程度上提升了社會公眾參與政府預(yù)算的熱情，新興媒體儼然已經(jīng)成為不可忽視的利益相關(guān)者，而且每年政府預(yù)決算工作報告都會成為媒體關(guān)注的焦點和報道的重要內(nèi)容，通過營造良好的輿論環(huán)境，對政府預(yù)算管理產(chǎn)生重要的影響。正如Soroka(2006)所提出，媒體通過對特定事件的關(guān)注和報道，特別是負(fù)面報道，會引致監(jiān)管機構(gòu)行政手段的介入[14]。

三、政府預(yù)算利益相關(guān)者行為選擇

政府預(yù)算看作是一個集體選擇的過程，無論是政府預(yù)算的總體規(guī)模，還是政府預(yù)算資金的具體分配情況都不同程度上表現(xiàn)出一種利益選擇的行為目標(biāo)屬性，這種行為目標(biāo)屬性會涉及到預(yù)算資源條件匹配性和預(yù)算督查機制。為此，本文從目標(biāo)屬性、資源條件匹配性以及督查機制解析政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象，并建立數(shù)理模型分析政府預(yù)算軟約束的基本結(jié)果，本質(zhì)上是對政府預(yù)算一種行為選擇分析。

(一)目標(biāo)屬性

政府預(yù)算利益相關(guān)者行為屬性主要來源于內(nèi)生性目標(biāo)和外生性目標(biāo)，前者主要是根據(jù)自身利益需求而設(shè)立的一種利己行為，后者主要來源上級為了完成某項工作任務(wù)而委托給下級完成一種給定目標(biāo)的行為，二者主要區(qū)別在實現(xiàn)既定目標(biāo)的行為選擇是否與已有資源條件相匹配。由于政府預(yù)算利益相關(guān)者內(nèi)生性目標(biāo)行為選擇從資金需求方自身發(fā)出，與既有資源條件匹配程度更高，政府預(yù)算利益相關(guān)者外生性目標(biāo)設(shè)立主要來自上級政府為了實現(xiàn)某項工作任務(wù)而預(yù)設(shè)的，這種預(yù)設(shè)目標(biāo)行為可能與現(xiàn)有資源條件不相匹配，這種情況極容易導(dǎo)致政府預(yù)算行為發(fā)生扭曲。例如艾云(2011)認(rèn)為，由于上下級政府間的激勵、目標(biāo)以及資源條件的不兼容，基層單位在“一票否決、連帶責(zé)任”的異化激勵壓力下，通過非正式運作隱瞞信息來應(yīng)付上級考核[15]。政府預(yù)算利益相關(guān)者行為選擇的目標(biāo)屬性主要來自與其行為主體的激勵相容性。對于相對理性的個人和組織來說，政府預(yù)算利益相關(guān)者內(nèi)生性目標(biāo)具備了激勵相容性的特點，是根據(jù)自身達(dá)成內(nèi)生性目標(biāo)的成本和收益權(quán)衡的結(jié)果。政府預(yù)算利益相關(guān)者外生性目標(biāo)主要由上級預(yù)設(shè)的，可能與既有資源不匹配，這種外生性目標(biāo)造成了上下級之間激勵不相容，此時政府預(yù)算系統(tǒng)執(zhí)行相匹配的資源條件和外部激勵至關(guān)重要。由于外生性目標(biāo)存在與既有資源條件激勵不相容，下級政府預(yù)算資金需求方承擔(dān)了更多外生性目標(biāo)，擠占了一定內(nèi)生性目標(biāo)的預(yù)算資金，這種情況會出現(xiàn)政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象，同時上級政府為了更好地實現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)而給予一定財政補助，這種專項財政補助也為下級政府創(chuàng)造了一定尋租空間，政府預(yù)算利益相關(guān)者外生性目標(biāo)更容易產(chǎn)生政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象。

(二)資源條件匹配性

政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為條件是指實現(xiàn)政府預(yù)算內(nèi)外目標(biāo)過程中所受到一定條件和資源的約束。狄金華(2015)認(rèn)為，當(dāng)外生性目標(biāo)超出其所擁有的行動條件(資源)時便構(gòu)成了“政策性負(fù)擔(dān)”，并對其行為產(chǎn)生直接影響[16]。由于既有資源條件一定時，地方政府很難對上級政府預(yù)設(shè)目標(biāo)置之不理，但可能會采取一定手段(討價還價、變通、包裝以及申訴)導(dǎo)致政府預(yù)算外生性目標(biāo)效果不是十分理想。在“經(jīng)濟(jì)人”相對理想狀態(tài)下，政府預(yù)算內(nèi)生性目標(biāo)所涉及相關(guān)利益主體都會產(chǎn)生追求自身利益最大化的行為，尤其是在預(yù)算資金上限一定時，往往利益相關(guān)者存在一定預(yù)算競爭關(guān)系。若對利益相關(guān)者缺乏一定道德和制度約束，政府預(yù)算資金使用者可能會出現(xiàn)追求預(yù)算規(guī)模最大化的內(nèi)在沖動。政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)便決定了行動者的行為選擇。囿于信息結(jié)構(gòu)不對稱可能發(fā)生委托-代理行為的扭曲，擁有完全信息的利益主體行為往往發(fā)出有利自身利益最大化的傾向，又會增加政府預(yù)算資金違規(guī)行為的發(fā)生概率。由于政府預(yù)算組織系統(tǒng)內(nèi)信息結(jié)構(gòu)不對稱，潛在的利益相關(guān)者無法識別政府預(yù)算內(nèi)外生性目標(biāo)發(fā)生偏離究竟來自上級政府的政策性負(fù)擔(dān)所致，還是政府官員存在一定道德風(fēng)險或者政府能力不濟(jì)所致。當(dāng)政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為條件和資源不相匹配時，政府預(yù)算部門可能會采取不同的行為策略來應(yīng)對外生性目標(biāo)所帶來的政策性負(fù)擔(dān)。例如地方政府預(yù)算部門可能采取一種討價還價的方式向中央政府申請給予一定財政補貼，這無疑為地方政府預(yù)算軟約束創(chuàng)造了一定空間，或者將政府預(yù)算外生性目標(biāo)所產(chǎn)生的政策性負(fù)擔(dān)繼續(xù)向下級政府轉(zhuǎn)嫁，這也為下級政府預(yù)算逆向軟約束創(chuàng)造了一定條件?？傊?，政府預(yù)算外生性目標(biāo)帶來了諸多的政策性負(fù)擔(dān)以及內(nèi)生性目標(biāo)也加劇了利益相關(guān)者預(yù)算資金分配的競爭關(guān)系。

(三)督查機制

政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的督查機制主要包括懲罰和激勵機制。這些機制能否發(fā)揮有效作用關(guān)鍵在于上級或者潛在的利益相關(guān)者是否能夠有效識別和掌握政府預(yù)算行為的信息。就政府預(yù)算信息傳遞效率和相對優(yōu)勢來說，形成了政府預(yù)算資金使用部門-政府預(yù)算部門-政府預(yù)算督查部門的相對優(yōu)勢格局，顯然預(yù)算資金使用部門始終掌握著相對優(yōu)勢的預(yù)算信息，而且預(yù)算部門與預(yù)算資金使用部門的尋租設(shè)租行為之間具有比較強的正向相關(guān)關(guān)系。在相對有限的公共資源分配活動中，涉及諸多利益相關(guān)者逐漸形成了一條多主體復(fù)雜的利益鏈。例如遼寧省某縣惠農(nóng)環(huán)境示范工程尋租腐敗案例，多方利益相關(guān)者層層設(shè)租尋租的行為暴露出現(xiàn)階段斂財利益鏈具有較強的隱蔽性。如果上級啟動政府預(yù)算的督查機制，將改變了政府預(yù)算的委托人與代理人的信息結(jié)構(gòu)，并對確定的利益相關(guān)者行為產(chǎn)生直接的影響。為此，我們將目標(biāo)屬性、行為條件和督查機制一起引入政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為分析。在相對比較完善的督查機制下，政府預(yù)算的目標(biāo)屬性與行為條件的匹配程度對傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為選擇和預(yù)算模式產(chǎn)生重要影響。將政府預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)的目標(biāo)屬性分為內(nèi)生性和外生性，從政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性來看，當(dāng)政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性與行為條件匹配時，若啟動政府預(yù)算督查機制，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為選擇遵守規(guī)定或照章辦事，形成了政府預(yù)算硬約束模式。當(dāng)政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性與行為條件不匹配時，若啟動政府預(yù)算督查機制，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者最優(yōu)行為選擇放棄不切合實際的目標(biāo)，遵守政府預(yù)算規(guī)章制度，此時也能夠形成政府預(yù)算的硬化。當(dāng)政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性與行為條件不匹配，若不啟動政府預(yù)算督查機制，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為可能出現(xiàn)“越軌行為變體”現(xiàn)象，往往會采取討價還價、變通、包裝或者申訴等手段重新修正目標(biāo)，或者利用非正式手段超越資源條件限制，此時政府預(yù)算模式是軟約束的。同理當(dāng)政府預(yù)算的外生性目標(biāo)與行為條件匹配或者不匹配時，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為也會選擇遵守相關(guān)規(guī)章制度，同樣也會采取一定手段來修正目標(biāo)以及突破既有資源條件限制，這些行為會導(dǎo)致政府預(yù)算軟約束。

(四)基本后果

這里，我們主要運用數(shù)理模型描述政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的基本后果。假定政府預(yù)算產(chǎn)出為π，政府預(yù)算的內(nèi)生性和外生性目標(biāo)與資源條件匹配，確定的利益相關(guān)者會遵守規(guī)定、照章辦事使實際收益比計劃收益更多，該過程所獲得勞動報酬為S(π)，建立預(yù)期的利益相關(guān)者期望效用函數(shù)為U(S(π))，該效用函數(shù)與隨機變量S(π)有關(guān)，建立確定的利益相關(guān)者期望效用函數(shù)為V(π-S(π))。假設(shè)預(yù)期的利益相關(guān)者為風(fēng)險厭惡，并假定具有不變絕對風(fēng)險厭惡度，即U=-e-ρω，這里ρ為確定的利益相關(guān)者絕對風(fēng)險厭惡度，實際報酬為ω和保留報酬水平為ω0，同時定義確定的利益相關(guān)者為風(fēng)險中性，并確定外生隨機不確定性因素為θ。根據(jù)大數(shù)定律，θ是均值為0，方差等于σ2的正態(tài)分布隨機變量。

1.期望收入

由于確定的利益相關(guān)者是風(fēng)險中性，給定S(π)=α+βπ，其確定性收益等于其期望收入為：

E[V(π-S(π))]=E[π-α-βπ]=-α+E[(1-β)π]

(1)

因為預(yù)期的利益相關(guān)者為風(fēng)險厭惡，絕對風(fēng)險厭惡度為ρ，預(yù)期的利益相關(guān)者實際收入表示為：

(2)

(3)

(4)

按照經(jīng)濟(jì)人的理論，如果確定性等價收入小于ω0，意味著政府預(yù)算硬約束。預(yù)期的利益相關(guān)者約束條件為：

(5)

確定和預(yù)期的利益相關(guān)者期望收入的總收益為：

(6)

2.總收益函數(shù)

當(dāng)給定(α,β)，對政府激勵約束產(chǎn)生一定作用，此時預(yù)期的利益相關(guān)者期望收入為：

(7)

(8)

把最優(yōu)化問題替換為總收益函數(shù)的最大化，將激勵相容約束IC代入收益函數(shù)，即

(9)

(10)

上述條件說明，當(dāng)a不可觀測時，政府必須承擔(dān)一定的風(fēng)險，且β是ρ、σ2的遞減函數(shù)，即政府越是風(fēng)險規(guī)避，產(chǎn)出π的方差也就越大，它應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險就越小。

3.代理成本和激勵成本

(11)

(12)

意味著在完全對稱信息下政府最優(yōu)努力水平要嚴(yán)格小于非對稱信息下政府努力水平。即期望產(chǎn)出E(π)=a，期望產(chǎn)出的凈損失：

(13)

節(jié)約的成本表示為：

(14)

(15)

(16)

綜上所述，囿于不完全政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)在一定程度上會造成預(yù)期的利益相關(guān)者無法達(dá)到收益的最大化。若上級或者新興的利益相關(guān)者啟動督查機制，通過懲罰或者激勵機制去約束確定的利益相關(guān)者遵守預(yù)算規(guī)定或照章辦事，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)政府預(yù)算硬約束，否則確定的利益相關(guān)者會存在一定“偷懶”行為，突破資源條件，向上級討價還價，變通本級政策或者包裝現(xiàn)有的資源條件，這些行為會導(dǎo)致政府預(yù)算軟約束或者逆向軟預(yù)算現(xiàn)象。

四、利益導(dǎo)向下政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的約束路徑

從目標(biāo)屬性、條件匹配性、督查機制以及基本結(jié)果分析政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為選擇，可以發(fā)現(xiàn)，無論是政府預(yù)算內(nèi)生性目標(biāo)，還是外生性目標(biāo)都可能產(chǎn)生政府預(yù)算軟約束或者逆向軟約束現(xiàn)象。結(jié)合現(xiàn)階段加強政府預(yù)算硬約束應(yīng)該繼續(xù)堅持漸進(jìn)性和穩(wěn)健性相結(jié)合的原則，從相對容易改革的技術(shù)層面入手，如預(yù)算信息公開、公民參與以及人大及其常委會的專業(yè)化，全面提升政府預(yù)算的全面性、透明性、規(guī)范性和法治性。因此，在既有體制的利益導(dǎo)向下提出了強化政府預(yù)算硬約束需要繼續(xù)拓寬預(yù)算民主的廣度，深化人大及其常委會預(yù)算督查機制以及增強政府預(yù)算活動公開性的合理化對策，該策略體現(xiàn)了現(xiàn)代政府預(yù)算體系的發(fā)展潮流，它對于進(jìn)一步加快推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代財政制度具有重要的參考價值。

(一)繼續(xù)拓寬政府預(yù)算民主的廣度

將社會公眾、審計部門、新聞媒體以及社會中介機構(gòu)等利益主體都納入政府預(yù)算過程中，很顯然這些利益相關(guān)者的影響力是非對稱的，但這些主體在政府預(yù)算過程中是不可替代的，最大程度上規(guī)范政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為互動，逐步健全政府預(yù)算監(jiān)督的利益規(guī)范機制，一定程度上能夠制約利益相關(guān)者非常規(guī)性利益對抗行為，減輕或者消除利益相關(guān)者的利益矛盾和摩擦，從而逐步建立相對穩(wěn)定的政府預(yù)算利益訴求秩序。隨著基層政治民主化程度不斷提高，參與式預(yù)算也成為基層政治民主協(xié)商的重要活動。目前，我國地方政府預(yù)算過程中溫嶺、哈爾濱、無錫、上海、焦作、淮南、佛山等少數(shù)地方政府積極進(jìn)行參與式預(yù)算改革，這種參與式預(yù)算更能體現(xiàn)出政府預(yù)算監(jiān)督民主的維度[17]。公民通過民主協(xié)商、對話來表達(dá)自身利益訴求，基層政府也采取了多種方式，如預(yù)算聽證會、公民論壇以及預(yù)算座談會等為參與式預(yù)算提供了更加廣闊的參與空間，著重發(fā)揮新聞媒體、社會中介機構(gòu)參與預(yù)算的獨立性、客觀性與公平性。從理論上來說，政府預(yù)算是一種配置公共資源的活動，最終以向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的，是一種公共支出的具體安排，其重點涉及到民生領(lǐng)域，公民參與預(yù)算活動更能體現(xiàn)出預(yù)算民主的維度。

公民監(jiān)督政府預(yù)算資金是納稅人消費主權(quán)的重要體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代社會公民權(quán)利意識的覺醒與增強，社會公眾對政府活動監(jiān)督的參與意識也隨之增長，政府預(yù)算資金來自社會公眾委托的屬性，使作為納稅人的社會公眾天然地有著監(jiān)督政府預(yù)算活動的動力[18]。公民監(jiān)督政府預(yù)算可以通過公共選擇機制來抑制資金需求方和預(yù)算部門追求預(yù)算規(guī)模最大化的內(nèi)在沖動，運用公共選擇機制限制和改變利益相關(guān)者的個人效用，將政府預(yù)算規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，有利于提升公共資源的配置效率。但公共選擇機制是建立在“一致同意”的基礎(chǔ)上，容易造成比較高的談判交易成本，個人效用的提高無疑會導(dǎo)致集體效用的降低。若想實現(xiàn)某種程度上預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算規(guī)模與公共選擇成本的整合，其關(guān)鍵在于構(gòu)建利益相關(guān)者參與式預(yù)算模式，逐步健全多層次、網(wǎng)絡(luò)化政府預(yù)算監(jiān)督體系。這需要各級政府不斷推動基層協(xié)商民主的社會實踐，進(jìn)一步全面提升公民參與政府預(yù)算監(jiān)督的覆蓋面。對于基層公民參與預(yù)算在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)，進(jìn)而能夠間接或者直接地參與公共資源的配置和決策。

(二)深化人大及其常委會預(yù)算督查機制

現(xiàn)如今，新《預(yù)算法》推動我國政府預(yù)算改革步伐從未停止，積極探索建立起政府預(yù)算利益相關(guān)者的相互合作關(guān)系，并逐漸賦予了社會公眾更多的利益表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)，同時逐步健全政府預(yù)算利益相關(guān)者的權(quán)力、問責(zé)以及信息公開等協(xié)同機制。若政府預(yù)算利益相關(guān)者能夠達(dá)成一定共識，政府需要建立利益相關(guān)者協(xié)同治理機制以實現(xiàn)在某種程度上的利益整合和協(xié)調(diào)，有助于全面提升社會公眾相對邊緣的監(jiān)督地位。只有更好地制衡利益相關(guān)者的行為，才能最大程度上實現(xiàn)政府和社會的潛在利益，提高政府預(yù)算資金的使用效率，杜絕政府預(yù)算的違規(guī)行為以及更好地為社會公眾提供公共服務(wù)。人大及其常委會督查政府預(yù)算是保證不完全信息條件下預(yù)算法律、法規(guī)及相關(guān)制度有效實施的重要環(huán)節(jié)，是保障公共物品有效供給的重要前提，也是防范政府預(yù)算行為出現(xiàn)道德風(fēng)險或者逆向選擇行為的重要途徑。為此，全面建立立法型審計督查體系，著重加強政府預(yù)算專項督查和事后督查，人大及其常委需要進(jìn)一步加強實施宏觀督查政府預(yù)算審批、調(diào)整以及決算等環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段我國政府預(yù)算民主化程度有待于進(jìn)一步提升，需要優(yōu)化現(xiàn)行代議制預(yù)算民主制度的基礎(chǔ)上，需要人大及其常委會發(fā)揮出實質(zhì)性督查的作用，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)程序性督查的角色，同時借助新興社會力量來擴(kuò)展政府預(yù)算督查的協(xié)商民主渠道。尤其在我國多層級行政體系中，社會公民難以有效地直接參與到中央和省級層面的政府預(yù)算，而是以一種委托-代理的關(guān)系實現(xiàn)政府預(yù)算督查的間接參與。根據(jù)政府預(yù)算效應(yīng)最大化的原則，政府預(yù)算總體規(guī)模若超過一定限度，該預(yù)算資金效率往往會低于私人部門，盲目擴(kuò)張預(yù)算規(guī)模或者調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，勢必會影響社會公共資源的配置效率和質(zhì)量，進(jìn)而降低了社會公共福利水平。為此，新時代國家需要全面提升人大及其常委會在政府預(yù)算審議、預(yù)算審批以及預(yù)算督查環(huán)節(jié)中的權(quán)力和地位，充分賦予和發(fā)揮人大及其常委會的政府預(yù)算否決權(quán)，無論是政府預(yù)算修正案，還是政府預(yù)算報告都需要全面實施人大及其常委會的投票表決制度，并安排專門化審計機關(guān)逐一審議部門預(yù)算和逐一表決是否通過，并說明相應(yīng)依據(jù)和理由。從制度和機構(gòu)設(shè)置上全面提升政府預(yù)算委員會的法律地位和權(quán)力，從法律上保障人大及其常委會成為政府預(yù)算的常設(shè)機構(gòu)，同時也需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計部門對政府負(fù)責(zé)的理念，使各級審計機構(gòu)對各級人大負(fù)責(zé)，隸屬于所轄各級人大，賦予各級審計機構(gòu)于審計、督查與問責(zé)的一體化、專門化的職責(zé)。

(三)增強政府預(yù)算活動的公開性

政府預(yù)算信息公開透明是中國現(xiàn)代財政制度的重要標(biāo)志。根據(jù)委托-代理理論，受委托者具有一定隱瞞履行職責(zé)的信息偏好和傾向，這就需要對委托者實施有效督查以保證受托者忠實履行職責(zé)，政府預(yù)算信息正是其重要基礎(chǔ)和核心要素。政府預(yù)算信息公開是保障公民知情權(quán)，是加強政府預(yù)算外部督查的前提和基礎(chǔ)，也是加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要一環(huán)。政府預(yù)算督查必須緊跟新時代全面深化財稅體制改革的重大機遇，從全局和長遠(yuǎn)考慮，積極穩(wěn)妥地完善政府預(yù)決算信息公開制度。面對現(xiàn)階段政府預(yù)算資金供給和需求的信息非對稱，容易形成政府預(yù)算資金使用者掌握著相對優(yōu)勢的信息資源，也往往能夠?qū)崿F(xiàn)政府預(yù)算規(guī)模的持續(xù)性擴(kuò)張，這種方式無疑是增加了私人經(jīng)濟(jì)部門的稅收負(fù)擔(dān)。為此，人大及其常委會需要提升政府預(yù)算信息公開制度的法律效力，盡快修訂和完善新《預(yù)算法》，進(jìn)一步明確政府預(yù)算信息公開的主體、方式、時間、原則以及程序等事項?；诂F(xiàn)行《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上制定《預(yù)算信息公開法》，全面增強政府預(yù)算信息公開的權(quán)威性，同時也需要完善政府預(yù)算信息公開的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。

另外，政府預(yù)決算信息公開口徑和內(nèi)容需要更加細(xì)化和完善。現(xiàn)階段有關(guān)部門需要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化政府預(yù)算信息公開的內(nèi)容，中央和地方政府預(yù)決算信息內(nèi)容需要完全、統(tǒng)一和集中向社會公開，全面提高政府預(yù)算信息數(shù)據(jù)內(nèi)容、核算準(zhǔn)則以及解釋說明的規(guī)范化和科學(xué)性，以便社會公眾更容易理解和掌握政府預(yù)算項目支出的基本情況。同時也需要進(jìn)一步推廣大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府預(yù)算信息公開中的應(yīng)用。通過搭建政府預(yù)算跨系統(tǒng)、跨平臺以及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的預(yù)算信息開放共享平臺，這使政府部門橫向、縱向信息交流溝通更加流暢和組織結(jié)構(gòu)更加扁平化，從而使各部門碎片化數(shù)據(jù)能夠在統(tǒng)一平臺上共享，有利于緩解“信息孤島”的現(xiàn)象。面對全口徑政府預(yù)決算部分分散、碎片化的數(shù)據(jù)整合成具有一定參考價值的信息，國家監(jiān)督能夠依靠大數(shù)據(jù)扁平化網(wǎng)絡(luò)傳遞技術(shù)解決政府預(yù)算部門與社會公眾之間的“信息孤島”問題，最大程度上實現(xiàn)了政府預(yù)算數(shù)據(jù)信息資源共享與融合。